■ 丁元竹

作者系國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任

研究發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的許多重大問(wèn)題都和地方公共消費(fèi)與就業(yè)有關(guān)。以大學(xué)生就業(yè)為例，基層對(duì)人才有強(qiáng)烈需求，但真正想下基層的大學(xué)生卻很少：在社會(huì)的一端，公共服務(wù)亟需大量人才；而另一端，大中城市有成千上萬(wàn)大學(xué)生在找工作，甚至出現(xiàn)了“蟻?zhàn)濉?。基層公共資源不足，導(dǎo)致就業(yè)崗位結(jié)構(gòu)性短缺，居民公共需求難以滿足。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式應(yīng)把地方公共消費(fèi)與就業(yè)作為著力點(diǎn)。

地方公共消費(fèi)與就業(yè)：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）城市化是地方公共消費(fèi)和就業(yè)擴(kuò)張過(guò)程。一是在英國(guó)，地方政府城市化之前的職能主要是治安，后來(lái)又增加了濟(jì)貧。隨著城市化加速，出現(xiàn)了警務(wù)、治安、供水、照明和養(yǎng)路等。1835年英國(guó)設(shè)機(jī)構(gòu)管理地方事務(wù)，產(chǎn)生了多職能地方政府。二是20世紀(jì)初，西歐國(guó)家公共財(cái)政的50%-85%用在國(guó)家職能上，20世紀(jì)后25年，60%-75%花銷在地方服務(wù)上。美國(guó)近60%的公務(wù)員，約900萬(wàn)人，由地方政府雇傭。1970年以來(lái)，美國(guó)地方政府工作人員的數(shù)量增加了40%以上，主要原因是小學(xué)入學(xué)率提高、監(jiān)獄人口以及兒童和老人服務(wù)增加。三是與中央或聯(lián)邦政府相比，地方政府在掌握服務(wù)對(duì)象信息方面具有更大便利性。《歐洲地方自治政府章程》主張，公共職責(zé)最好由那些最接近居民的政府實(shí)施。

（二）公共服務(wù)具有吸納勞動(dòng)力密集型的特征。一是與公共產(chǎn)品比較，公共服務(wù)更具勞動(dòng)密集型特征，它高度依賴于服務(wù)人員與服務(wù)對(duì)象之間的人際關(guān)系質(zhì)量。老年護(hù)理原則上不能采用技術(shù)密集型或資金密集型，必須是勞動(dòng)力密集型。地方政府職能運(yùn)轉(zhuǎn)需要工作人員承擔(dān)巨大的義務(wù)，包括時(shí)間、勞動(dòng)、忠心、力量和才能。二是在丹麥，地方政府雇員的絕大多數(shù)實(shí)際上是在學(xué)校、托兒所、醫(yī)院、養(yǎng)老院和圖書(shū)館等領(lǐng)域工作。醫(yī)院體系雇員占郡政府雇員的57%以上。在英國(guó)，地方政府雇員包括行政管理者、特別咨詢專家、清潔工作人員、學(xué)校廚師和教師、社會(huì)服務(wù)人員。議會(huì)中雇員最多的項(xiàng)目是教育和社會(huì)服務(wù)，英國(guó)34個(gè)郡中，這兩個(gè)服務(wù)領(lǐng)域的雇員幾乎占地方政府全部雇員的三分之一。在加拿大，聯(lián)邦政府確保加拿大居民享有教育、衛(wèi)生醫(yī)療和社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，并通過(guò)行政和人事制度確保其均等化。在德國(guó)，地方政府雇員的15%從事行政性工作，其他從事社會(huì)服務(wù)、教育、衛(wèi)生健康、公共秩序和經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工作。城市和縣政府雇傭了40%的雇員。

（三）公共部門的成長(zhǎng)幾乎是地方（社區(qū)）行政管理的成長(zhǎng)。一是從歷史上看，社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)、公共教育、公共衛(wèi)生等在城市化階段成為公共政策重點(diǎn)，以此確保人口遷移和新就業(yè)人口的公共服務(wù)供給。日本經(jīng)濟(jì)從起飛到高速增長(zhǎng)發(fā)生在20世紀(jì)50-70年代，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)起飛階段的人力資源需求，政府的主要投入是教育等。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，日本政府財(cái)政支出由對(duì)教育的大規(guī)模投入轉(zhuǎn)向主要對(duì)社會(huì)保障費(fèi)用投入，原因之一是人口老齡化；二是當(dāng)政府支出主要投向基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，政府主要面對(duì)的是市場(chǎng)和企業(yè)。隨著政府轉(zhuǎn)向人力資本投資，政府主要面向公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織。前者是市場(chǎng)領(lǐng)域擴(kuò)張，后者是公共領(lǐng)域擴(kuò)張。

（四）地方公共就業(yè)大幅增加是公共領(lǐng)域擴(kuò)張時(shí)期的特征。丹麥，20世紀(jì)60-70年代，地方政府就業(yè)人數(shù)比例極高。20世紀(jì)80年代的高峰期，丹麥全部勞動(dòng)力的1/3強(qiáng)在公共部門。從1950年起丹麥地方政府雇員的數(shù)量增長(zhǎng)了幾乎五倍。芬蘭，1970-1990年間，全社會(huì)雇員年均增長(zhǎng)率是0.8%，而國(guó)家雇員年均增速達(dá)到0.9%。英國(guó)，地方政府是提供就業(yè)崗位的主要部門。英國(guó)勞動(dòng)力2700萬(wàn)人中約有250萬(wàn)人在地方政府工作，近10%的全職或兼職工作由地方政府提供。20世紀(jì)90年代英格蘭和威爾士地方政府雇員減少了五分之一，在社會(huì)服務(wù)和計(jì)劃領(lǐng)域的工作人員反而增加了。加拿大，2008年就業(yè)的1700萬(wàn)人中有350萬(wàn)人在公共部門，約占總就業(yè)人口的20.8%，其中，11.48%在聯(lián)邦政府，10.27%在地方政府。2004-2008年，加拿大公共部門就業(yè)人數(shù)逐年增加。美國(guó)，各級(jí)政府全職雇員2008年為1700萬(wàn)人，占當(dāng)年勞動(dòng)力就業(yè)人數(shù)的12.9%。德國(guó)，地方政府人事規(guī)模占全國(guó)公共機(jī)構(gòu)人員的1/3左右，其中，聯(lián)邦政府職員占10%，州政府職員占45%。1960-1990年間地方政府職員增長(zhǎng)了56%。以色列建國(guó)初期中央政府在公共服務(wù)供給中發(fā)揮核心作用，20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府開(kāi)始承擔(dān)更多的公共服務(wù)責(zé)任。我國(guó)香港地區(qū)，公共部門就業(yè)人口占整個(gè)香港的23.91%。

（五）地方公共服務(wù)擴(kuò)張伴隨著社會(huì)組織的迅速發(fā)展。一是美國(guó)地方政府依賴非營(yíng)利組織提供公共出資的服務(wù)，非營(yíng)利組織雇員占就業(yè)人口的7.25%。在日托、老年人服務(wù)、法律服務(wù)和衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，非營(yíng)利組織提供了一半以上由公共財(cái)政出資的服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)上測(cè)量，美國(guó)非營(yíng)利部門等于或超過(guò)了地方政府所起的作用。二是日本很注意公共服務(wù)供給中的人力資源配置，日本殘疾人機(jī)構(gòu)主要有兩種模式，政府性質(zhì)的殘疾人機(jī)構(gòu)和民間組織的殘疾人社團(tuán)法人機(jī)構(gòu)。三是在歐洲大陸傳統(tǒng)下，教育等公共領(lǐng)域的責(zé)任由州政府承擔(dān)，屬于個(gè)人社會(huì)服務(wù)由非政府組織和慈善組織承擔(dān)。

（六）優(yōu)化地方公共就業(yè)環(huán)境。一是確保地方政府職位是具有吸引力和光明的前景。《歐洲地方自治憲章》要求“提供充分的培訓(xùn)機(jī)會(huì)、報(bào)酬和職業(yè)前景”。二是，在英國(guó)，地方政府一般行政人員由地方政府自行決定錄用，其薪酬和服務(wù)條件也由地方政府與代表雇員的工會(huì)談判協(xié)商決定，不屬公務(wù)員。在法國(guó)，地方政府雇員屬公務(wù)員系列，分為公務(wù)員和合同制或臨時(shí)雇員，按活動(dòng)分為行政、技術(shù)、文化、體育、安全等職界。日本地方政府職員均稱為公務(wù)員，包括在地方政府機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)、地方法院和地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)、事業(yè)單位工作的人員。新加坡把醫(yī)生、教師、工程師、律師等納入專業(yè)公務(wù)員。

我國(guó)進(jìn)入公共服務(wù)擴(kuò)張時(shí)期

（一）我國(guó)地方公共領(lǐng)域消費(fèi)和就業(yè)偏低。一是我國(guó)2007年，教育、醫(yī)療和社會(huì)保障三項(xiàng)公共服務(wù)支出占政府總支出的比重合計(jì)只有29.2%，與人均GDP3000美元以下國(guó)家和人均GDP3000-6000美元國(guó)家相比，分別低13.5和24.8個(gè)百分點(diǎn)。公共支出不足，居民不得不用自己的收入來(lái)滿足快速增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，擠占了居民的私人消費(fèi)。二是2002年我國(guó)公共部門就業(yè)人員占整個(gè)就業(yè)人口的5.59%，其中，黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的就業(yè)人員占整個(gè)就業(yè)人口的1.46%。2008年，我國(guó)就業(yè)人口7.74億人，其中在公共部門工作的4071萬(wàn)人，占全部就業(yè)人口的5.26%，社會(huì)服務(wù)業(yè)就業(yè)人口占1.48%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家公共部門的就業(yè)人口比例。

（二）當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量上出現(xiàn)了前所未有的擴(kuò)張，結(jié)構(gòu)上進(jìn)入調(diào)整時(shí)期；公共服務(wù)上出現(xiàn)了前所未有的需求，社會(huì)體制上進(jìn)入創(chuàng)新階段。一是按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，國(guó)民收入總量愈大，社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利就愈大。從1978年至今我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值幾乎翻了60倍，國(guó)家的財(cái)政收入幾乎翻了54倍。2009年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到33.5萬(wàn)億元。二是發(fā)達(dá)國(guó)家公共服務(wù)擴(kuò)張大約發(fā)生20世紀(jì)的中后期，其人均GDP大約在4000-10000美元之間。如果以2009年人民幣對(duì)美元6.8310的平均匯率計(jì)算，我國(guó)人均GDP接近4000美元。三是就消費(fèi)而言，發(fā)展公共部門可以降低儲(chǔ)蓄率，拉動(dòng)需求。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)公共部門消費(fèi)和就業(yè)隱含巨大空間，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的著力點(diǎn)。經(jīng)合組織認(rèn)為，中國(guó)若要發(fā)展服務(wù)導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，必須擴(kuò)大社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等社會(huì)部門。只有提高社會(huì)支出，才能降低儲(chǔ)蓄率，拉動(dòng)內(nèi)需。

（三）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展由物質(zhì)資本投入轉(zhuǎn)向人力資本投入。一是提升服務(wù)業(yè)比重必須加大公共服務(wù)投入力度。據(jù)2009年世界統(tǒng)計(jì)年鑒，按產(chǎn)業(yè)類型劃分的就業(yè)構(gòu)成，2005年我國(guó)第三產(chǎn)業(yè)為16.1%，在世界主要國(guó)家中處于最低水平，一些發(fā)展中國(guó)家也高于我國(guó)同期產(chǎn)業(yè)類型劃分的就業(yè)構(gòu)成。加快發(fā)展服務(wù)業(yè)離不開(kāi)對(duì)勞動(dòng)力的投入。二是2006年我國(guó)勞動(dòng)力參與率高于世界平均水平10個(gè)百分點(diǎn)以上，低收入國(guó)家8個(gè)百分點(diǎn)，中等收入國(guó)家10.6個(gè)百分點(diǎn)，高收入國(guó)家9個(gè)百分點(diǎn)。參與率高和收入水平低，反映了人力資本投入不足。三是推進(jìn)城市化，讓有條件的農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，必須讓他們受教育、能就業(yè)、有住房、有社保。

（四）以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政體制改革，必將推動(dòng)公共領(lǐng)域發(fā)展。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，國(guó)民收入分配愈是均等化，社會(huì)福利就愈大。從1994年實(shí)施分稅制至今，我國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻了5.6倍，國(guó)家財(cái)政收入翻了11.75倍?；竟卜?wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)施將大大加速我國(guó)公共服務(wù)的發(fā)展進(jìn)程。

（五）政府自身的改革和創(chuàng)新在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中提上議程。一是居民對(duì)公共服務(wù)的需求不斷增長(zhǎng)要求政府在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中職能有增有減。有增有減的前提是滿足人民群眾日益擴(kuò)張的公共服務(wù)需求。二是發(fā)揮政府調(diào)控在公共領(lǐng)域配置資源的基礎(chǔ)性作用，就像在私人領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用一樣。政府遵循公平公正原則來(lái)配置公共資源，社會(huì)按照志愿原則來(lái)動(dòng)員社會(huì)資源。

（六）我國(guó)公共領(lǐng)域發(fā)展的新動(dòng)向。一是完善基層公共服務(wù)和社會(huì)管理體系出現(xiàn)新特點(diǎn)。2009年初北京市確定600個(gè)社區(qū)開(kāi)展社區(qū)規(guī)范化建設(shè)試點(diǎn)工作，直接受益人群達(dá)40多萬(wàn)人，包括近2600名選聘大學(xué)畢業(yè)生、38000名社區(qū)工作者、37萬(wàn)社區(qū)志愿者。二是推進(jìn)社會(huì)創(chuàng)新和擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)出現(xiàn)新趨勢(shì)。2008年，上海市建立了“浦東公益服務(wù)園區(qū)”，把具有代表性的社會(huì)組織聚集到一起，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)創(chuàng)新。目前，聚集在“浦東公益服務(wù)園區(qū)”有幾十家社會(huì)組織，數(shù)百位年輕人。三是擴(kuò)大文化需求和培植專業(yè)隊(duì)伍出現(xiàn)跡象。廈門為滿足農(nóng)民文化需求，在全市培育村級(jí)文化協(xié)管員296人，費(fèi)用由財(cái)政負(fù)擔(dān)。

對(duì)策與建議

（一）充分認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的整體關(guān)聯(lián)性。一是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身，必須考慮轉(zhuǎn)變過(guò)程的整體關(guān)聯(lián)性。國(guó)際上普遍認(rèn)為，中國(guó)的各種事物，由于悠久的歷史而調(diào)和和適合，使中國(guó)的社會(huì)變動(dòng)，必須在整體變動(dòng)下進(jìn)行，單一因素的變動(dòng)會(huì)引起一系列的不協(xié)調(diào)。二是把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與公共部門發(fā)展和社會(huì)體制創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)。當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性使然。三是公共領(lǐng)域的制度、體制都有與之相適應(yīng)的理念、觀念和價(jià)值體系。發(fā)展公共領(lǐng)域消費(fèi)和就業(yè)必須考慮公共價(jià)值。

（二）妥善處理物質(zhì)資本投入與人力資本投入的關(guān)系。一是使物質(zhì)資本與人力資本在效率與公平以及可持續(xù)原則基礎(chǔ)上完美結(jié)合。既要考慮物質(zhì)資本和人力資本的收益最大化，又要考慮人力資本公平使用和可持續(xù)利用。二是就業(yè)問(wèn)題既要考慮部門布局，又要考慮空間布局。物質(zhì)資本與人力資本的有機(jī)結(jié)合既要堅(jiān)持市場(chǎng)配置資源的原則，又要堅(jiān)持政府調(diào)控的原則，在效益與公平基礎(chǔ)上把二者結(jié)合起來(lái)。三是加速人事體制改革。把人才建設(shè)，尤其是基層的人才建設(shè)放在首位。其一，結(jié)合就業(yè)，尤其是大學(xué)生就業(yè)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，給在基層從事公共服務(wù)工作的人員更加具有吸引力的待遇、培訓(xùn)和職業(yè)前景。其二，逐步打破財(cái)政全額撥款與自收自支事業(yè)單位的界限，逐步建立同等類型、同等崗位、同等績(jī)效的身份人員，享受同等水平的績(jī)效工資。其三，允許社會(huì)組織，尤其是從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織把獲得的政府資助或企業(yè)自助以及慈善捐贈(zèng)的一部分用于員工工資福利及培訓(xùn)，以養(yǎng)人實(shí)現(xiàn)養(yǎng)事。其四，把社區(qū)工作人員身份定位提到議事議程上來(lái)，確保在社區(qū)工作的各類人員體面的生活待遇、光明的職業(yè)發(fā)展前景。

（三）加大公共領(lǐng)域的資源配置力度。一是大力發(fā)展社會(huì)服務(wù)業(yè)。開(kāi)發(fā)不同類型的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，完善支持勞動(dòng)力，尤其是大學(xué)生參與社會(huì)服務(wù)就業(yè)的政策和法規(guī)，使這個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)需求得到滿足。二是鼓勵(lì)社會(huì)企業(yè)家進(jìn)行社會(huì)創(chuàng)新，開(kāi)發(fā)居民需求的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目。三是把公益崗位由服務(wù)于弱勢(shì)群體的就業(yè)和救助逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)的職業(yè)化崗位。

（四）建立與服務(wù)型政府相適應(yīng)的地方公共服務(wù)體系。一是從滿足居民需求出發(fā)加強(qiáng)基層的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，不搞上下一般粗的管理體制。提高基層公共服務(wù)能力，必須解決地方財(cái)力不足問(wèn)題。二是把社會(huì)創(chuàng)新孵化器從目前對(duì)社會(huì)組織的能力建設(shè)和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)拓展到依托科研人員、社會(huì)企業(yè)家和社會(huì)工作者共同研究和解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域面臨的新問(wèn)題。要從土地使用、稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等方面支持社會(huì)創(chuàng)新。三是培育社會(huì)企業(yè)家，創(chuàng)造社會(huì)企業(yè)家成長(zhǎng)和創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境。

（五）改革現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。逐步建立適應(yīng)公共部門，特別是地方公共部門發(fā)展要求的統(tǒng)計(jì)體系。把公共部門，包括政府行政、社會(huì)組織、政府外包、企業(yè)社會(huì)責(zé)任等領(lǐng)域的活動(dòng)納入到公共部門統(tǒng)計(jì)范疇。

（六）從基本公共服務(wù)均等化入手配置人力資源。一是從基本公共服務(wù)均等化原則出發(fā)考慮各地基本公共服務(wù)供給過(guò)程中的人力資源配置，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中各類人員的福利待遇、教育培訓(xùn)和職業(yè)前景均等化。二是改革現(xiàn)行公務(wù)員和事業(yè)單位編制管理體制，把涉及基本公共服務(wù)的全國(guó)各類人員納入中央預(yù)算，尤其要是把欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域人員納入中央財(cái)政預(yù)算管理。