周炳炎，金雅寧，于泓錦，李 麗

（1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012；2.北京化工大學(xué)，北京100029）

我國包裝廢物回收利用管理體系研究

周炳炎1，金雅寧2，于泓錦1，李 麗1

（1.中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京100012；2.北京化工大學(xué)，北京100029）

目前我國已具備可適用于包裝廢物管理的法律法規(guī)和政策制度基礎(chǔ)，但對包裝廢物回收利用的管理多依靠市場行為和再生資源管理體系，缺乏規(guī)范性和針對性。包裝廢物管理的法規(guī)、政策、管理主體及其責(zé)任等方面都存在不足，導(dǎo)致對包裝廢物的監(jiān)管缺位等一系列問題。在現(xiàn)有的法規(guī)體系基礎(chǔ)上，提出包裝廢物管理改進的主要方面和對策措施，將法規(guī)政策落到實處，需要有關(guān)部門加以重視。

包裝廢物；回收；管理；體系；對策

1 包裝廢物管理可適用的法律法規(guī)和政策制度

1.1 可適用的法律法規(guī)

《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是一部綜合管理法，遵循減量化優(yōu)先的原則，做到再利用和資源化。該法提出了規(guī)劃制度、生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度、定額管理制度、政策激勵制度、責(zé)任分擔(dān)制度等八項基本制度。包裝廢物從生產(chǎn)、流通、消費、回收、利用過程中的一些問題都是循環(huán)經(jīng)濟法中關(guān)注的問題，解決過度包裝、回收困難、體系不健全、二次污染等問題都要堅持“循環(huán)”這一根本理念和方法。該法提出廢棄產(chǎn)品的強制回收、利用、處置的責(zé)任，加強廢物產(chǎn)生和利用的統(tǒng)計，產(chǎn)品及包裝物設(shè)計的預(yù)防責(zé)任，限制一次性消費品的生產(chǎn)和銷售，鼓勵和推進廢物回收體系建設(shè)，鼓勵多種方式回收廢物等規(guī)定對包裝廢物的管理具有很強的適應(yīng)性。

《清潔生產(chǎn)促進法》明確規(guī)定企業(yè)具有減少包裝物的使用和回收包裝物的法律責(zé)任，是包裝生產(chǎn)企業(yè)和包裝廢物管理中必須遵守的法律。立法的基本思路包括：（1）工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護一體化的思路，力求從根本上解決我國長期以來存在的工業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護“兩張皮”現(xiàn)象；（2）政策性與操作性相結(jié)合的思路，既體現(xiàn)政策法特征和清潔生產(chǎn)政策法律地位，又增強立法在實踐中的操作性，發(fā)揮行政推動作用；（3）市場拉動與政府推動相結(jié)合的思路，既要利用市場機制自身的作用，形成清潔生產(chǎn)的市場拉動力，增加企業(yè)對清潔生產(chǎn)的內(nèi)在需求，又要發(fā)揮政府對清潔生產(chǎn)的行政推動作用，以及運用稅收、貸款、投資、補貼等政府經(jīng)濟宏觀調(diào)控手段，形成企業(yè)清潔生產(chǎn)的外在推動力。

《固體廢物污染環(huán)境防治法》是固體廢物管理的專門法律，全面規(guī)定了固體廢物環(huán)境管理制度和體系，包括監(jiān)督管理、污染防治、法律責(zé)任等。其中有些條款非常適應(yīng)包裝廢物的管理，如實行減少固體廢物的產(chǎn)生量和危害性、充分合理利用和無害化處置固體廢物；實行污染者依法負(fù)責(zé)的原則，產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物承擔(dān)污染防治責(zé)任；產(chǎn)品和包裝物的設(shè)計、制造應(yīng)當(dāng)遵守清潔生產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定，防止過度包裝造成環(huán)境污染；生產(chǎn)、銷售、進口依法被列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對該產(chǎn)品和包裝物進行回收；國家鼓勵研究和生產(chǎn)易回收利用、易處置或者在環(huán)境中可降解的薄膜覆蓋物和商品包裝物等。

包裝廢物屬于再生資源中的一大類，其回收過程中的管理、回收體系的建立，回收目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的制定，回收過程中的經(jīng)濟措施等都不能脫離《再生資源回收管理辦法》的原則。其中第二章明確了從事再生資源回收經(jīng)營活動，要進行法定登記，遵守相關(guān)法規(guī)，提交相關(guān)材料，采取多種回收形式；第三章是各相關(guān)監(jiān)督管理部門的責(zé)任劃分和行業(yè)協(xié)會的職責(zé)，明確商務(wù)主管部門是再生資源回收的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定和實施再生資源回收產(chǎn)業(yè)政策、標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

國家有關(guān)部門早已啟動了制定“包裝物回收利用管理辦法”的工作，該辦法雖然目前還沒有正式出臺，但它應(yīng)該是包裝領(lǐng)域落實《循環(huán)經(jīng)濟促進法》以及環(huán)境保護等法律要求的行業(yè)管理法規(guī)，對包裝廢物的管理將產(chǎn)生重大影響。該辦法突出以下特點：（1）通過強化包裝物回收利用管理目錄的方式，對包裝物采取動態(tài)管理方式，不斷擴大包裝物回收的監(jiān)管范圍；（2）進一步明確對包裝物所涉及的相關(guān)責(zé)任方的不同要求；（3）提出包裝物減量化的具體要求；（4）在包裝物回收渠道、網(wǎng)絡(luò)、體系方面更注重回收實效和規(guī)范化；（5）突出包括押金在內(nèi)的多種回收方式。

各級地方政府對本轄區(qū)包裝廢物回收管理負(fù)有地方法規(guī)制定、政策和規(guī)劃制定、監(jiān)督管理的權(quán)力和責(zé)任，是包裝廢物回收管理體系的重要環(huán)節(jié)和組成部分。尤其是《再生資源回收管理辦法》頒布后，各地結(jié)合再生資源回收體系建設(shè)試點工作的開展，出臺了很多地方性的辦法和措施，從而進一步加強了包裝廢物回收體系的建設(shè)和管理。

1.2 現(xiàn)有法規(guī)中的主要制度和政策

（1）規(guī)劃制度。雖然我國還沒有包裝廢物回收利用的專項發(fā)展規(guī)劃，但很多法規(guī)強調(diào)將再生資源回收利用納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)編制循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃?！对偕Y源回收管理辦法》規(guī)定，商務(wù)主管部門負(fù)責(zé)制定和實施再生資源回收產(chǎn)業(yè)政策、回收標(biāo)準(zhǔn)和回收行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

（2）回收名錄制度。包裝廢物或再生資源回收名錄是將回收對象和責(zé)任具體化的一種表現(xiàn)形式，體現(xiàn)了管理的重點范圍和對象。名錄管理具有很強的社會告知性，容易讓生產(chǎn)者或相關(guān)者對號入座，有利于執(zhí)行和管理、回收績效的評估以及國家優(yōu)惠政策的落實?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》都明確規(guī)定，生產(chǎn)列入強制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負(fù)責(zé)回收；對其中可以利用的由各生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用。

（3）生產(chǎn)者責(zé)任制度。從固體廢物環(huán)境管理或包裝廢物管理上，生產(chǎn)者責(zé)任制度是一項被多次強調(diào)的重要制度，且這項制度逐漸體現(xiàn)或應(yīng)用?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定生產(chǎn)列入強制回收名錄的產(chǎn)品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產(chǎn)品或者包裝物負(fù)責(zé)回收；對其中可以利用的，由各生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)利用；對因不具備技術(shù)經(jīng)濟條件而不適合利用的，由各生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)無害化處置。對規(guī)定的廢棄產(chǎn)品或者包裝物，生產(chǎn)者可委托銷售者進行回收，或者委托廢物利用或處置企業(yè)進行利用或處置，即生產(chǎn)者可委托回收、委托處置、委托利用。這樣對生產(chǎn)中產(chǎn)生的廢物處理延伸到了流通和消費領(lǐng)域，演變成“生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度”。

（4）經(jīng)濟激勵制度。包裝管理的經(jīng)濟手段是指為了達到環(huán)境保護、節(jié)約資源和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的目的，利用生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，影響和調(diào)節(jié)包裝、包裝產(chǎn)品或包裝廢棄物處理的政策措施。國外在包裝及包裝廢物管理中主要使用了包裝生態(tài)稅、工業(yè)管理費、可交易的許可證、保證金、處置稅、財政補貼等6種類型的經(jīng)濟手段[1]。我國在法律上有許多關(guān)于經(jīng)濟政策的規(guī)定，《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)采取財政、投資等措施促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，國家和地方政府設(shè)立發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的有關(guān)專項資金，對促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)業(yè)活動給予稅收優(yōu)惠，企業(yè)使用或者生產(chǎn)列入國家清潔生產(chǎn)、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備或者產(chǎn)品，按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠，各級政府根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r實行垃圾排放收費制度，收取的費用專門用于垃圾分類、收集、運輸、貯存、利用和處置，國家鼓勵通過以舊換新、押金等方式回收廢物?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》規(guī)定國家制定有利于實施清潔生產(chǎn)的財政稅收政策，對列入強制回收目錄的產(chǎn)品和包裝物實行有利于回收利用的經(jīng)濟措施，對利用廢物生產(chǎn)產(chǎn)品和從廢物中回收原料的企業(yè)減征或者免征增值稅?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定國家和地方政府采取有利于固體廢物綜合利用活動的經(jīng)濟措施，對固體廢物實行充分回收和合理利用。

（5）信息統(tǒng)計制度。信息統(tǒng)計是一項最基礎(chǔ)性的工作，行業(yè)規(guī)劃制定、回收目標(biāo)制定、設(shè)施建設(shè)、政策制定及回收效果評估等都應(yīng)建立在完整信息基礎(chǔ)之上，統(tǒng)計數(shù)據(jù)是信息的最基本構(gòu)成?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《再生資源回收管理辦法》等都有相關(guān)信息統(tǒng)計或信息發(fā)布的規(guī)定。

（6）分類收集制度。包裝廢物回收過程中要投入非常大的人、財、物力用于包裝廢物的基本分類，是包裝物或包裝廢物重復(fù)利用和再生利用必不可少的預(yù)處理過程，良好的分類是造就高附加值回收材料和再生產(chǎn)品良好質(zhì)量的前提。《循環(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和資源化利用設(shè)施，建立和完善分類收集和資源化利用體系?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定對城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)及時清運，逐步做到分類收集和運輸。2001年建設(shè)部組織制訂了《垃圾分類收集方法與標(biāo)識》、《垃圾分類收集名詞術(shù)語》和《垃圾分類收集統(tǒng)計與評價指標(biāo)》，為城市生活垃圾分類收集工作提供指導(dǎo)依據(jù)。

（7）標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)準(zhǔn)入制度。我國包裝廢物回收管理正在走標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的道路，但實行準(zhǔn)入制度還屬于探索階段?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》規(guī)定在廢物再利用和資源化過程中，應(yīng)當(dāng)保障生產(chǎn)安全，保證產(chǎn)品質(zhì)量符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定從生活垃圾中回收的物質(zhì)，必須按照國家規(guī)定的用途或者標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品?！渡虅?wù)部關(guān)于加快再生資源回收體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出完善再生資源回收的法律、標(biāo)準(zhǔn)和政策，形成再生資源回收促進體系?！渡虅?wù)部關(guān)于組織開展再生資源回收體系建設(shè)試點工作方案》提出總體目標(biāo)為：通過構(gòu)建再生資源回收體系，完善再生資源回收的法律、標(biāo)準(zhǔn)和政策，使城市90%以上回收人員納入規(guī)范化管理，90%以上的社區(qū)設(shè)立規(guī)范的回收站點，90%以上的再生資源進入指定市場進行規(guī)范化的交易和集中處理。商務(wù)部《試點城市再生資源回收體系建設(shè)規(guī)范》中關(guān)于回收體系建設(shè)要按照“七統(tǒng)一、一規(guī)范”的要求進行建設(shè)。《關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》指出環(huán)保部門要加大對廢塑料回收利用過程的環(huán)境監(jiān)管，制訂環(huán)境準(zhǔn)入條件、污染控制標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范并監(jiān)督實施。武漢市對再生資源回收實行準(zhǔn)入制度，實行經(jīng)營業(yè)主登記[2]。

2 包裝廢物管理體制

包裝廢物或者再生資源的管理體制是隨著我國經(jīng)濟體制的變革而變化的，從20世紀(jì)50年至今，管理體制上出現(xiàn)了多次反復(fù)。包裝廢物不是由一個責(zé)任主體進行管理，出現(xiàn)了眾多的相關(guān)管理部門、協(xié)會組織和基層管理參與者，屬于綜合管理體制。相關(guān)管理部門主要包括國家發(fā)改委、商務(wù)部、環(huán)保部等，也包括各級地方政府相對應(yīng)的管理部門，根據(jù)各自的法律職責(zé)開展與包裝廢物回收利用的相關(guān)管理工作。國家發(fā)改委的工作職責(zé)包括：推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，組織擬訂發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、全社會資源節(jié)約和綜合利用規(guī)劃及政策措施并協(xié)調(diào)實施，協(xié)調(diào)資源節(jié)約和綜合利用的重大問題，開展循環(huán)經(jīng)濟試點工作等。商務(wù)部的職責(zé)包括：作為再生資源回收的行業(yè)主管部門，負(fù)責(zé)制定和實施再生資源回收產(chǎn)業(yè)政策、回收標(biāo)準(zhǔn)和回收行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)再生資源回收體系等。環(huán)境保護部的職責(zé)之一為，擬訂固體廢物管理及污染防治的政策、規(guī)劃、法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、目錄并監(jiān)督實施，監(jiān)督污泥等再生資源回收利用的污染防治。

行業(yè)協(xié)會組織是隨著我國行政管理體制改革而產(chǎn)生的，很多行業(yè)協(xié)會是從政府管理部門轉(zhuǎn)換或剝離出來的，免不了還有些準(zhǔn)政府行為[3]，承擔(dān)政府部門的一些技術(shù)性、事務(wù)性、協(xié)助性的工作，成為協(xié)助政府主管部門承擔(dān)技術(shù)推廣、咨詢服務(wù)、信息統(tǒng)計、協(xié)助行業(yè)規(guī)劃和政策法規(guī)編制等工作的社團組織。在我國，一級行業(yè)協(xié)會以及一些較大的聯(lián)合組織具有替代行使部分行政職能的權(quán)力。涉及包裝和包裝廢物的重要行業(yè)協(xié)會包括：中國包裝聯(lián)合會、中國供銷合作社、中國資源綜合利用協(xié)會、中國再生資源回收利用協(xié)會、中國塑料加工工業(yè)協(xié)會塑料再生利用專業(yè)委員會等。

3 包裝廢物管理體系存在的主要問題

3.1 法律條款原則性強，操作性差

各法規(guī)中除《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第15條外，其他針對包裝廢物管理的條款并不多，不同法律法規(guī)的相關(guān)條款內(nèi)容具有相似性，如各法律法規(guī)都強調(diào)建立強制回收名錄和生產(chǎn)企業(yè)的回收責(zé)任，采取經(jīng)濟措施減少廢物產(chǎn)生和鼓勵回收利用，加強信息統(tǒng)計，加強規(guī)劃和監(jiān)督管理等。這樣導(dǎo)致法律條款重原則、輕操作，致使廣大包裝回收企業(yè)和相關(guān)人員都覺得法律管不到自己，優(yōu)惠政策惠及不到自己。比如，加強信息統(tǒng)計，到底要加強哪些信息統(tǒng)計，所有法律和政策上都不明確，由誰統(tǒng)計也不明確，目前包裝廢物的統(tǒng)計無論是包裝行業(yè)、再生資源行業(yè)還是環(huán)保部門，基本上都沒有進行統(tǒng)計；又如，國家鼓勵制定經(jīng)濟措施促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展，促進包裝廢物回收，到底是一些什么經(jīng)濟措施，由誰負(fù)擔(dān)、誰受益、誰執(zhí)行也不明確；再如實行生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，如何延伸，延伸到哪些環(huán)節(jié)，如何確定和評估等都沒有細化。

3.2 管理主體責(zé)任沒落實

由于包裝廢物回收和再生利用行業(yè)并不是一個相對獨立的運行體系，相關(guān)管理部門較多導(dǎo)致管理復(fù)雜。從廢物管理和污染防治角度是環(huán)保部門的主要職責(zé)，從垃圾清運管理角度是環(huán)衛(wèi)或市政管理部門的主要職責(zé)，從回收體系建設(shè)角度是商務(wù)主管部門的主要職責(zé)，從生產(chǎn)管理角度是工業(yè)管理部門的主要職責(zé)，從發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟角度是國家宏觀經(jīng)濟管理部門的主要職責(zé)，從進出口管理角度還涉及海關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)等。但同時，這些管理主體相互之間的分工協(xié)作仍然不清晰，管理上存在著相互交叉，有利益的都搶著管，沒有利益只有責(zé)任的就出現(xiàn)空白狀態(tài)。

3.3 統(tǒng)計信息缺乏

中國包裝聯(lián)合會每年出版一本包裝信息統(tǒng)計匯編，是包裝行業(yè)比較權(quán)威的信息匯總，但在統(tǒng)計對象和數(shù)據(jù)上具有偏頗，涉及的統(tǒng)計數(shù)據(jù)側(cè)重工業(yè)經(jīng)濟統(tǒng)計指標(biāo)，忽視包裝廢物回收指標(biāo)；工業(yè)經(jīng)濟指標(biāo)中又側(cè)重相對指標(biāo)，忽視絕對指標(biāo)；側(cè)重規(guī)模以上的企業(yè)，忽視大量小企業(yè)；偏重產(chǎn)品經(jīng)濟價值指標(biāo)，忽視環(huán)保指標(biāo)；側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)講話，忽視研究報告等。在《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》中有一類“廢棄資源和廢舊材料回收加工業(yè)”，這種分類根本體現(xiàn)不出包裝廢物的類別，不利于統(tǒng)計。目前與再生資源回收利用直接相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)主要來源于各類再生資源協(xié)會，雖然來自各渠道的統(tǒng)計數(shù)據(jù)各有特點，具有一定的參考價值，但由于各行業(yè)協(xié)會的統(tǒng)計僅包括會員單位，而且行業(yè)協(xié)會一般根據(jù)自身管理需要進行重點調(diào)查或相關(guān)資料進行推算，在統(tǒng)計分類標(biāo)準(zhǔn)、計算方法、核算原則等方面存在差異，數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證[4]。目前我國固體廢物的環(huán)境統(tǒng)計信息主要集中在工業(yè)固體廢物排污申報登記方面，尤其重視工業(yè)生產(chǎn)中危險廢物的申報，對于社會源的包裝廢物產(chǎn)生信息在環(huán)境統(tǒng)計中幾乎沒有包括。在我國城市垃圾清運統(tǒng)計中并沒有對包裝廢物的數(shù)量進行有效統(tǒng)計，各種調(diào)查研究得出的一些數(shù)據(jù)差異性較大，準(zhǔn)確性不高?？傊?，各類包裝廢物統(tǒng)計信息缺乏、不準(zhǔn)確是普遍性的問題。

3.4 政府支持包裝廢物回收的力度不夠

（1）強制回收包裝物的名錄遲遲沒有出臺。強制回收名錄比較關(guān)鍵，是包裝生產(chǎn)領(lǐng)域落實生產(chǎn)者責(zé)任制度或生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的基礎(chǔ)。

（2）包裝物生產(chǎn)者實行委托回收、處置、利用的政策目前還沒有實行，處于自發(fā)發(fā)展階段。委托的前提是生產(chǎn)者要支付相應(yīng)的費用，委托的本質(zhì)是實行生產(chǎn)者責(zé)任制度，委托和被委托應(yīng)該是一種合約關(guān)系。涉及委托的很多問題都值得研究，如委托主體、委托形式、委托責(zé)任和義務(wù)、委托監(jiān)管、績效評估等。

（3）我國各級政府沒有包裝廢物回收的專門發(fā)展規(guī)劃，最典型的如復(fù)合包裝再生利用企業(yè)的布局是處于企業(yè)推動或市場推動的情形，屬于自發(fā)形成階段；還有如玻璃包裝廢物回收利用各地也基本不重視。

（4）沒有形成促進再生資源回收利用的價格機制，包裝廢物再生利用企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品往往屬于低端產(chǎn)品，高附加值的產(chǎn)品少，這就決定了其效益和成本之比較低，利用企業(yè)不能獲得較好的利潤這會直接將信息反饋給回收個環(huán)節(jié)，層層壓低回收價格，影響回收效果，從而形成一個怪圈，難以確保環(huán)境保護、資源節(jié)約、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一。究其原因是我國尚未形成市場化的資源價格機制[5]，資源價格沒有真正反映資源價值、資源的稀缺程度和環(huán)境承載能力，廢棄物排放顯著的負(fù)外部性沒有內(nèi)部化，使節(jié)約和循環(huán)利用的成本常常比購買新資源的價格更高，再生資源銷售價格常常比購買新原料的銷售價格更高，由此，構(gòu)成了推進再生資源循環(huán)的價格障礙，利潤極其有限，企業(yè)節(jié)約資源的壓力和動力因此而低下，難以形成促進循環(huán)發(fā)展的動力機制。通過經(jīng)濟措施促進再生資源回收和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展在包裝廢物回收領(lǐng)域體現(xiàn)也不突出。鼓勵性的經(jīng)濟措施除了稅收減征、免征、先征后返等優(yōu)惠政策外，還包括專項基金（包括貸款貼息、財政補助、獎勵）的支持。當(dāng)然，限制性的經(jīng)濟措施也必不可少，包括征收垃圾稅、消費稅、管理費、押金、保證金、罰金等。但這些經(jīng)濟措施很少顧及到各類包裝廢物回收和再生領(lǐng)域，例如在《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》的再生資源一項中，包裝廢物僅僅指100%廢塑料原料生產(chǎn)的塑料產(chǎn)品。

（5）包裝廢物的分類回收缺乏指導(dǎo)和宣傳。目前包裝廢物是按照材質(zhì)分類的，仍比較初級、簡單，還沒有關(guān)于包裝廢物分類方面的統(tǒng)一劃分標(biāo)準(zhǔn)或詳細指南，即便有塑料包裝回收標(biāo)志標(biāo)準(zhǔn)，但也很難落實。這種狀況不利于包裝廢物的分類回收，憑經(jīng)驗進行分類或混合回收，嚴(yán)重影響回收物的價值和后續(xù)再生利用，也影響回收企業(yè)做強做大。同時，分類回收方面的宣傳做得很不夠，廣大居民仍缺乏基本常識。

4 包裝廢物管理體系改進對策

（1）盡快出臺包裝廢物回收和再生利用管理辦法。國家有關(guān)部門啟動了制定《包裝物回收利用管理辦法》的工作，該辦法目前還沒有出臺，但應(yīng)該落實各項法律的原則要求，理順管理機制，明確管理責(zé)任，細化管理范圍，使回收和再生利用目標(biāo)具有針對性，鼓勵回收體系建設(shè)多樣化及經(jīng)濟政策明晰化等。

（2）建立部門協(xié)調(diào)管理機制。包裝廢物回收和再生利用的管理牽涉面比較廣泛，各部門往往只注重本部門的職責(zé)和工作慣性，忽視一些交叉性、關(guān)聯(lián)性、非利益性的問題，很多涉及具體政策落實的問題往往簡單化。例如，國家頒布的《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄（2008年版）》中，關(guān)于如何擴大包裝廢物利用產(chǎn)品的比例，需要多部門的協(xié)調(diào)；包裝廢物回收和利用的經(jīng)濟政策支持體系也是一個值得重視的問題，僅靠稅務(wù)部門或財政部門來解決有局限；各行業(yè)協(xié)會如何參與到包裝廢物管理體系中，需要得到政府的授權(quán)，也需要各部門的綜合協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排；還有如何提高統(tǒng)計信息的全面性和準(zhǔn)確性也需要部門協(xié)調(diào)等。

（3）實施包裝廢物回收和再生利用的統(tǒng)計信息制度。包裝廢物回收和再生利用是一個龐大的社會體系，目前一個部門難以獲得包裝物生產(chǎn)和廢物產(chǎn)生的統(tǒng)計信息，應(yīng)該鼓勵各行業(yè)協(xié)會建立和完善數(shù)據(jù)庫，盡可能將大、中、小規(guī)模的企業(yè)信息納入統(tǒng)計范圍。例如，要將紙包裝生產(chǎn)量、消費量、回收量、廢物利用量搞清楚，就必須要將紙包裝從紙產(chǎn)品中分離出來，以及將紙包裝廢物從廢紙中分離出來，就需要一個一個進行統(tǒng)計，行業(yè)協(xié)會或統(tǒng)計單位需要建立有效的統(tǒng)計方法，改變目前統(tǒng)計指標(biāo)籠統(tǒng)的做法。

（4）出臺強制回收名錄。名錄應(yīng)該反映兩個方面的內(nèi)容，一是包裝物的種類；二是企業(yè)的種類。名錄制定可以采取先簡后繁動態(tài)調(diào)整的方法，適時地將不同的包裝物納人管理范圍。強制回收目錄制定應(yīng)堅持3個原則，一是保持現(xiàn)有回收效果不錯的種類；二是具有回收潛力的種類；三是有利于資源節(jié)約和減少環(huán)境影響的種類。

（5）建立專業(yè)化的委托回收管理執(zhí)行機構(gòu)。該機構(gòu)是聯(lián)系政府管理部門和企業(yè)的中間機構(gòu)，上對政府管理部門負(fù)責(zé)，承擔(dān)政府交辦的一些具體事務(wù)，下對企業(yè)負(fù)責(zé)，為企業(yè)服務(wù)，代企業(yè)履行生產(chǎn)者責(zé)任制度。可以選擇下列3種模式進行委托管理，一是建立包裝廢物回收綜合管理執(zhí)行機構(gòu)，包裝廢物回收的相關(guān)具體管理工作都由該機構(gòu)或機構(gòu)體系承擔(dān)；二是建立按包裝物材質(zhì)分類的專業(yè)管理執(zhí)行機構(gòu)，如紙包裝機構(gòu)專管紙包裝，復(fù)合包裝機構(gòu)專管復(fù)合包裝；三是依托現(xiàn)有各類協(xié)會進行管理。從減少管理環(huán)節(jié)和管理成本，提高管理效率的角度，應(yīng)該是第二種模式更合適。

（6）合理規(guī)劃包裝廢物再生利用網(wǎng)絡(luò)。最近幾年，商務(wù)主管部門對再生資源回收體系建設(shè)下了很大的力氣，投入也非常大，回收體系的規(guī)范化建設(shè)正在走上正軌。但再生資源利用企業(yè)的布局規(guī)劃仍然滯后，需要從國家、省、市層面進行長遠規(guī)劃和布局。

（7）采取多種形式的經(jīng)濟鼓勵和限制措施。再生資源企業(yè)直接承擔(dān)著節(jié)約資源和環(huán)境保護的社會責(zé)任，具有公益性和微利性的特征，不能完全靠市場機制來調(diào)節(jié)[6]，國家優(yōu)惠政策和其他經(jīng)濟激勵政策更應(yīng)該向再生資源企業(yè)傾斜。但國家關(guān)于再生資源回收行業(yè)的多次稅收調(diào)整政策并沒有達到理順和規(guī)范行業(yè)的目的，說明實行稅收經(jīng)濟政策的復(fù)雜性和局限性。對于包裝廢物而言，政府應(yīng)該將經(jīng)濟鼓勵政策的適用范圍擴大，比如，包裝廢物的押金制度并不能適應(yīng)于所有種類的包裝物，僅適應(yīng)消費速度快、消費面廣、方便攜帶和具有返還條件的包裝物；生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度涉及企業(yè)支付費用的問題，也是一種有限的經(jīng)濟措施。經(jīng)濟政策中還可包括由政府不定期公布包裝物的回收指導(dǎo)價格，指導(dǎo)買賣雙方的交易，保持包裝廢物回收市場的基本穩(wěn)定；也可包括信貸和投融資的支持，扶持具備一定條件的再生資源經(jīng)營企業(yè)；對于導(dǎo)致環(huán)境污染嚴(yán)重的消費品和消費行為還可征收包裝廢物處置稅（費）等。

（8）進一步加強包裝廢物分類回收的指導(dǎo)和宣傳。經(jīng)常有人將可回收利用的包裝物隨生活垃圾丟棄，如果這種狀況得到改變，那么包裝廢物回收效果就會有極大改善。這就需要持續(xù)不斷地宣傳和全社會回收意識的提高，使大多數(shù)人將分類回收、分類投放變成一種自覺意識和自愿行為；提高從事包裝廢物回收的從業(yè)人員和管理人員的分類回收責(zé)任。

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[3] 劉興利.加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)注意的三個問題[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟，2008，1(9)：19-20.

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[6] 江樂福.再生資源經(jīng)營與政府管理[J].再生資源與循環(huán)經(jīng)濟,2008，1(6)：22-23.

Management system of waste packaging recycling in China

ZHOU Bingyan1，JIN Yaning2，YU Hongjin1，LI Li1
（1.Chinese Research Academy of Environmental Science，Beijing 100012，China;2.Beijing University of Chemical Technology，Beijing 100029，China）

At present,the laws,regulations and policies applicable to management of waste packaging recycling have been available in China.However,the management is still deficient in validity and pertinence.The deficiency in regulations,policies,entities and their responsibilities has caused a series of problems such as lack of supervision on waste packaging.This paper raised some suggestions based on current regulations and policies about the regulation improvement of waste packaging recycling,which stressed more government attention should be put on the policy implementation.

waste packaging;recycling;management;system;measures

X705；X32

A

1674-0912（2010）09-0036-05

2010－02－27）

周炳炎（1964-），男，副研究員，研究方向：固體廢物產(chǎn)生特性和污染特性、固體廢物鑒別。