宗 玲 賀慧春 李 伶

(中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院,江蘇省徐州市,221116)

2000-2007年,我國煤礦死亡人數(shù)平均每年達(dá)5645.25人,在世界上處于較高水平。頻發(fā)的礦難引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注,但在礦難的善后處理中,礦工往往以被慰問、被同情者的身份出現(xiàn),很少有人提及礦難中礦工的權(quán)利。但筆者認(rèn)為,在高風(fēng)險(xiǎn)的煤炭開采中,礦工時(shí)刻面臨著巨大的急性傷亡風(fēng)險(xiǎn)和慢性職業(yè)病風(fēng)險(xiǎn)。而職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利是礦工保護(hù)自己人身安全健康的重要手段,其維權(quán)不但是對(duì)自己生命健康權(quán)的保護(hù),也是對(duì)煤礦安全生產(chǎn)的重要促進(jìn)。但我們很少聽到礦工維權(quán)的聲音,因此有必要對(duì)實(shí)踐中礦工的維權(quán)狀況及提升對(duì)策進(jìn)行認(rèn)真研究。

1 我國礦工維權(quán)現(xiàn)狀

礦工的權(quán)利是一個(gè)集合概念,涉及諸多方面,本文只探討礦工的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán),也就是通常所

說的勞動(dòng)保護(hù)的權(quán)利,具體來說,該權(quán)利是指礦工享有或應(yīng)該享有的不受工作場所危險(xiǎn)因素和有害因素的侵害及遭受侵害后獲得及時(shí)充分救濟(jì)從而使其職業(yè)安全和健康獲得保障的權(quán)利體系。該權(quán)利體系涉及礦工的生命與健康,所以是礦工重要的權(quán)利。該權(quán)利的法律依據(jù)為《憲法》第42條,并在《勞動(dòng)法》第六章中被進(jìn)一步具體化,《礦山安全法》、《職業(yè)病防治法》及《安全生產(chǎn)法》都對(duì)該權(quán)利進(jìn)行了具體規(guī)范?？偟膩碚f,礦工的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利包括知情權(quán),建議權(quán),批評(píng)、檢舉、控告權(quán),緊急情況處置權(quán),受訓(xùn)權(quán),獲得合格的職業(yè)病防護(hù)設(shè)施、用品權(quán),拒絕違章指揮和強(qiáng)令進(jìn)行沒有職業(yè)病防護(hù)措施的作業(yè)、獲得賠償權(quán)等方面。權(quán)利不可謂不充分,但從實(shí)踐的情況來看,礦工的維權(quán)意識(shí)非常淡漠,表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.1 缺乏對(duì)職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利的知情意識(shí)

這里的“知情”是指礦工對(duì)自己應(yīng)當(dāng)享有的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利的內(nèi)容及權(quán)利行使途徑的了解狀況。在實(shí)踐中許多礦工并不準(zhǔn)確地了解甚至根本不了解自己的上述權(quán)利,他們到煤礦工作的主要原因就是煤礦能夠支付相對(duì)較高的工資,只要能夠按時(shí)拿到工資,其他諸如還享有什么權(quán)利、怎樣去實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利都不屬于他們關(guān)注的核心問題。

1.2 漠視自身的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利

實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生礦工的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)遭致侵犯的現(xiàn)象,比如煤礦不給工人提供合格的勞動(dòng)保護(hù)裝備,不給工人按期體檢,在井下瓦斯超標(biāo)或出現(xiàn)透水征兆時(shí),煤礦為了趕生產(chǎn)進(jìn)度仍然強(qiáng)令礦工冒險(xiǎn)作業(yè)等等。上述現(xiàn)象并非個(gè)別,但卻很少有礦工敢于利用法律武器維權(quán),除礦工缺乏對(duì)自身權(quán)利的知情而導(dǎo)致不能維權(quán)以外,礦工出于對(duì)各種利弊因素的權(quán)衡而不去維權(quán)也是一個(gè)非常重要的原因,實(shí)踐中礦工對(duì)待權(quán)利的漠視態(tài)度使得其職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利被“閑置”。

1.3 輕視職業(yè)安全衛(wèi)生法律的價(jià)值

在歷史上,我國是一個(gè)長期缺乏法治傳統(tǒng)的國家,法律并不在社會(huì)生活中占據(jù)核心地位,盡管近些年來,我國的法律日趨完善,依法治國也被寫入憲法,但法治并沒有完全建立起來。以煤礦為例,有些煤礦的違法違規(guī)現(xiàn)象并沒有及時(shí)受到法律制裁,有些地方官煤勾結(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重,導(dǎo)致執(zhí)法流于形式,許多傷亡礦工及其家屬也不能依法獲得應(yīng)有的賠償,煤礦生產(chǎn)中的種種非法現(xiàn)象使得礦工對(duì)法律的作用和價(jià)值產(chǎn)生了疑問,因此當(dāng)自己的權(quán)利受損時(shí),他們很難在第一時(shí)間想到尋求法律的幫助。

2 原因分析

2.1 礦工的文化素質(zhì)普遍偏低

根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查研究顯示,在所調(diào)查的545個(gè)煤礦工人中,初中及初中以下文化的煤礦工人占82.7%,高中以及高中以上文化占27.3%,而大專或大專以上文化的工人僅占5.4%,由此可見,煤礦工人的文化素質(zhì)普遍偏低。筆者2009年8月曾經(jīng)在山西、陜西等地的4座煤礦做過一次以100個(gè)礦工為對(duì)象的小型調(diào)查,筆者在現(xiàn)場發(fā)現(xiàn),一些礦工連自己的名字都不會(huì)寫,領(lǐng)取工資只能采用傳統(tǒng)的按手印的方法,礦工受教育程度偏低導(dǎo)致了他們個(gè)人的知識(shí)水平有限、權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)烈,更沒有通過法律途徑維權(quán)的意識(shí)。

2.2 礦工面臨較大的生存壓力

礦工的收入往往是其家庭收入的主要來源甚至是唯一來源,因此礦工面臨的生存壓力是可想而知的。在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),78%的人選擇到煤礦工作的主要原因就是相對(duì)較高的工資。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論,人要生存,就有各種需要,這些需要是分層次的,只有當(dāng)某低級(jí)的需要得到滿足后,其才會(huì)追求高一級(jí)的需要,馬斯洛將需要分為5個(gè)層次,即生理需要、安全需要、情感需要、尊重需要和自我實(shí)現(xiàn)需要。礦工選擇去煤礦,實(shí)際上就是為了滿足最基本的生存需要,同時(shí)由于他們個(gè)人的知識(shí)水平有限,缺乏專業(yè)的技能,所以只能靠出賣勞力掙錢,而煤礦對(duì)工人的技能要求低,又能夠提供穩(wěn)定的、相對(duì)較高的收入,所以礦工們明知煤炭開采屬于高危行業(yè),還是義無反顧地投奔煤礦,同樣,迫于生存的壓力,即使煤礦有侵權(quán)行為,礦工也不敢行使自己的權(quán)利,對(duì)于他們來說,與生存相比,安全是第二層次的東西。

2.3 礦工的安全教育和培訓(xùn)存在缺陷

在我國,由于煤礦的地質(zhì)條件比較復(fù)雜,危險(xiǎn)性較高,所以我國非常注重對(duì)礦工的安全教育和培訓(xùn)?！秳趧?dòng)法》、《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》都明確要求用人單位應(yīng)對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行培訓(xùn),另外《生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓(xùn)規(guī)定》、《煤礦安全培訓(xùn)監(jiān)督檢查辦法》等部門規(guī)章也對(duì)安全教育和培訓(xùn)做出過具體要求。根據(jù)上述規(guī)定,接受培訓(xùn)既是礦工的權(quán)利,同時(shí)也是礦工的義務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中,煤礦對(duì)培訓(xùn)的重要性認(rèn)識(shí)不足,不少煤礦,尤其是小煤礦的培訓(xùn)往往流于形式,草草培訓(xùn)就讓工人下井,培訓(xùn)的時(shí)間和質(zhì)量都不能保障,即使僅有的培訓(xùn),也往往是交代礦工義務(wù)、責(zé)任的多,而交代權(quán)利的少。礦工通過這樣的培訓(xùn),難以建立起權(quán)利意識(shí)及維權(quán)意識(shí)。

2.4 有關(guān)礦工維權(quán)的法律法規(guī)不健全

礦工維權(quán)的法律法規(guī)不健全是指現(xiàn)有法律法規(guī)有關(guān)礦工權(quán)利的規(guī)定一般都比較原則,沒有具體化、明確化,尤其缺乏有關(guān)礦工實(shí)現(xiàn)權(quán)利的程序性規(guī)定。比如《安全生產(chǎn)法》規(guī)定,從業(yè)人員有了解其作業(yè)場所和工作崗位存在的危險(xiǎn)因素、防范措施及事故應(yīng)急措施的權(quán)利、有對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題提出檢舉、控告的權(quán)利,有要求其單位為其提供工傷保險(xiǎn)的權(quán)利等等,但法律并沒有同時(shí)規(guī)定礦工行使權(quán)利的程序性保障,那么當(dāng)?shù)V工行使上述權(quán)利時(shí)就可能面臨找不到具體的受理機(jī)構(gòu)或受理機(jī)構(gòu)之間相互推諉、導(dǎo)致礦工提出的問題被無限期擱置的現(xiàn)象,形成權(quán)利虛置。

2.5 社會(huì)保障制度的不足

我國的煤礦礦工群體可以分為有城鎮(zhèn)居民戶口的礦工和沒有城鎮(zhèn)居民戶口的礦工。由于我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),前類群體的社會(huì)保障體系較為完善,而后類群體的社會(huì)保障存在諸多問題,這些礦工不能享受完整的醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險(xiǎn)。如果發(fā)生事故,礦工無法依靠工傷保險(xiǎn)基金,只能依賴煤礦支付的醫(yī)療費(fèi)和賠償金。由于從工資、獎(jiǎng)金到傷亡賠償都必須依賴煤礦,那么面對(duì)煤礦的侵權(quán),礦工很難理直氣壯地維護(hù)自身權(quán)益。

3 提升礦工維權(quán)意識(shí)的對(duì)策

法律的生命在于實(shí)施,法律賦予礦工的職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利實(shí)際上只是一種可能性,只有礦工行使該權(quán)利時(shí),該權(quán)利才從可能性轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)性,實(shí)現(xiàn)保護(hù)自身人身安全健康的目的,而當(dāng)該權(quán)力行使受阻時(shí),礦工必須通過維權(quán)來實(shí)現(xiàn)上述權(quán)利。

3.1 政府的推動(dòng)

礦工維權(quán)意識(shí)的提高不能僅僅依靠礦工個(gè)人知識(shí)水平的普遍提升,在當(dāng)今礦工維權(quán)意識(shí)不高、各種維權(quán)渠道不暢的情況下,政府的推動(dòng)顯得尤為重要。政府可以從以下3個(gè)方面做出努力:

(1)加強(qiáng)《安全生產(chǎn)法》、《職業(yè)病防治法》、《勞動(dòng)法》等法律的宣傳力度,確保礦工了解其職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)利內(nèi)容及行使權(quán)利的途徑;

(2)加大對(duì)礦工培訓(xùn)的檢查監(jiān)督,督促培訓(xùn)方保證培訓(xùn)的時(shí)間和質(zhì)量;

(3)提供針對(duì)礦工咨詢的服務(wù)體系。煤炭開采屬于高危行業(yè),礦工屬于社會(huì)弱勢群體,其在工作中遭受的各種非法遭遇具有一定的行業(yè)性特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)考慮建立針對(duì)礦工維權(quán)的服務(wù)體系,現(xiàn)有的投訴制度大多更關(guān)注煤礦的生產(chǎn)安全事故,而不是對(duì)礦工問題的解答與權(quán)利的維護(hù)。

3.2 發(fā)揮工會(huì)的作用

《工會(huì)法》明確規(guī)定工會(huì)具有維護(hù)職工利益的職能,《安全生產(chǎn)法》也明確規(guī)定工會(huì)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī),侵犯從業(yè)人員合法權(quán)益的行為,有權(quán)要求糾正、有權(quán)依法參加事故調(diào)查,向有關(guān)部門提出處理意見。但事實(shí)上工會(huì)卻很少在解決上述事件中發(fā)揮重要作用。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中,不少礦工甚至都不知道自己所在的煤礦有沒有建立工會(huì),更談不上參加工會(huì)?？傮w上說,我國工會(huì)沒有很好地履行職責(zé)。工會(huì)沒有充分履責(zé)的原因是多方面的,最重要的原因就是實(shí)踐中工會(huì)的經(jīng)費(fèi)來源與工會(huì)委員會(huì)的主要組成人員與企業(yè)有過于密切的聯(lián)系。因此,只有切斷這種聯(lián)系,建立起穩(wěn)定的、獨(dú)立于企業(yè)的經(jīng)費(fèi)來源渠道,在委員會(huì)主要成員的組成上劃清與企業(yè)過于密切的關(guān)系,工會(huì)才可以真正作為礦工的利益代表,為礦工爭取各種權(quán)利與福利,當(dāng)發(fā)生煤礦侵犯礦工合法權(quán)益的事件時(shí),工會(huì)才可以毫無后顧之憂地幫助礦工維權(quán)。

3.3 建立礦工參與機(jī)制

一方面,煤礦的職業(yè)安全衛(wèi)生工作直接關(guān)系到礦工的切身利益,應(yīng)當(dāng)讓礦工參與到對(duì)煤礦安全生產(chǎn)管理工作中來,賦予他們“話語權(quán)”;另一方面,礦工工作在安全生產(chǎn)的第一線,對(duì)于井下的安全狀況沒有人比他們更清楚,雖然煤礦有專職的安全員,但實(shí)際上,即使煤礦安全員極其負(fù)責(zé),僅憑他們的力量也是難以完全應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)的安全隱患的。因此煤礦的安全生產(chǎn)管理工作應(yīng)當(dāng)充分重視每個(gè)礦工的作用。具體來說,煤礦在制定生產(chǎn)計(jì)劃或安全管理工作中應(yīng)當(dāng)聽取礦工的意見,建立礦工參與機(jī)制,讓礦工參與煤礦有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)劃、管理制度、管理辦法、安全技術(shù)措施和規(guī)章的制定,對(duì)不符合安全生產(chǎn)方針和法律、法規(guī)規(guī)定的規(guī)章、制度有權(quán)提出修改意見。實(shí)際上我國的煤礦安全管理工作是有這些要求的,但是礦工的參與機(jī)制始終沒有有效建立起來。

3.4 完善安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度

煤礦企業(yè)是安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的責(zé)任主體,有義務(wù)對(duì)礦工進(jìn)行安全教育培訓(xùn)。我國安全經(jīng)濟(jì)學(xué)專家羅云的研究表明,預(yù)先的安全投入能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來5倍于投入的經(jīng)濟(jì)效益,對(duì)礦工進(jìn)行培訓(xùn)也是煤礦安全投入的一部分。

(1)煤礦應(yīng)真正重視安全培訓(xùn),在培訓(xùn)中,不僅要傳授井下操作技術(shù),強(qiáng)調(diào)安全生產(chǎn),而且鑒于礦工職業(yè)安全衛(wèi)生權(quán)的重要意義,還應(yīng)重視對(duì)相關(guān)法律的培訓(xùn)。

(2)完善培訓(xùn)制度不能僅僅依靠煤礦的自覺行為,還應(yīng)加強(qiáng)政府的監(jiān)管?，F(xiàn)行法律法規(guī)雖然也規(guī)定了監(jiān)管,但目前的監(jiān)管只限于對(duì)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)制度、計(jì)劃的制定、落實(shí)情況、教育和培訓(xùn)活動(dòng)的記錄、檔案以及煤礦職工安全手冊(cè)發(fā)放等問題的監(jiān)管,而這些監(jiān)管實(shí)際上只是對(duì)形式問題的監(jiān)管,并沒有對(duì)培訓(xùn)過程和效果進(jìn)行監(jiān)管,這應(yīng)當(dāng)說是現(xiàn)行監(jiān)管規(guī)定的一個(gè)疏漏。

3.5 完善相關(guān)程序性法律

程序性法律是指對(duì)法律程序的規(guī)定,而法律程序是有關(guān)法律主體進(jìn)行法律行為的時(shí)限和時(shí)序的規(guī)定,完善的法律程序應(yīng)當(dāng)包括對(duì)主體行為方式、行為期限、行為后果、救濟(jì)方式等一系列規(guī)定?？陀^地說,我國現(xiàn)有法律已經(jīng)賦予了礦工較為完善的職業(yè)安全衛(wèi)生實(shí)體權(quán)利,但遺憾的是卻未規(guī)定相應(yīng)的法律程序作為保障。以對(duì)礦工對(duì)煤礦的違法行為的控告、檢舉權(quán)為例,這兩項(xiàng)權(quán)利不可能直接向煤礦行使,那么礦工應(yīng)當(dāng)怎樣行使,是向煤礦的主管部門還是地方政府對(duì)煤礦的監(jiān)管部門提出?上述部門受理后應(yīng)當(dāng)在多長時(shí)間內(nèi)給予答復(fù)?礦工對(duì)答復(fù)不滿意的,還有權(quán)向什么部門提出申訴?如果這些問題不解決,上述權(quán)利將等同于虛設(shè)。同樣的問題還存在于礦工的知情權(quán)、受訓(xùn)權(quán)等多項(xiàng)權(quán)利上,這應(yīng)是今后完善職業(yè)安全衛(wèi)生立法應(yīng)重點(diǎn)考量的方向。

3.6 完善社會(huì)保障機(jī)制

我國絕大部分一線礦工尚缺乏基本的社會(huì)保障。誠然,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會(huì)保障制度建立的基礎(chǔ)和前提,我國沒有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ),不可能建立象發(fā)達(dá)國家那樣健全完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度。目前,我國一些地方已經(jīng)開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)民最低生活保障等工作,也取得了一些經(jīng)驗(yàn),但覆蓋率較低,且都面臨著資金缺乏的窘境,因此我國目前難以建立普遍性的、相對(duì)完善的社會(huì)保障體系,但可以嘗試根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平采取分地區(qū)、分步驟的方法逐步建立起符合我國國情的針對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制。

實(shí)際上,除社會(huì)保障之外,我國法律還要求煤礦為所有礦工參加工傷保險(xiǎn)并投保人身意外傷害險(xiǎn),如果這些保險(xiǎn)都能實(shí)現(xiàn),也可以在一定程度上切斷礦工對(duì)煤礦過于依賴的關(guān)系,從而使礦工敢于維權(quán)。但長期以來,這兩項(xiàng)保險(xiǎn)都沒有在實(shí)踐中得到有效實(shí)行。近幾年來,在國家的三令五申之下,工傷保險(xiǎn)已經(jīng)基本覆蓋大中型煤礦,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的情況還不容樂觀,因此我國法律的執(zhí)行力度還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

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