劉子國

（黃石理工學(xué)院環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院， 湖北黃石 435003）

1 引 言

環(huán)境影響評價制度是我國環(huán)保事業(yè)中的一項基本制度，為了使該項制度充分發(fā)揮其功能，原國家環(huán)?？偩指鶕?jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第七條的規(guī)定，于2003年1月1日起施行《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》（以下簡稱原《管理名錄》）。該名錄的實施，對我國的環(huán)評管理工作發(fā)揮著重要的指導(dǎo)作用,使環(huán)評管理工作有章可循。但隨著我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，特別是環(huán)保越來越受到重視的形勢下，原《管理名錄》的不足之處逐漸顯露出來。為了修正其不足，國家環(huán)保部頒布了更具有時效性和可操作性的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》（以下簡稱新《管理名錄》），自2008年10月1日起正式施行。新《管理名錄》的實施，充分說明了我國的環(huán)評制度是一個動態(tài)的，能順應(yīng)形勢不斷完善與發(fā)展的制度。

2 環(huán)評新《管理名錄》出臺的背景

2.1 三年四次刮起的“環(huán)評風(fēng)暴”為環(huán)評新《管理名錄》的頒布提供了契機(jī)

2005年1月至2007年7月，原國家原環(huán)?？偩窒群笏拇蜗破稹碍h(huán)評風(fēng)暴”，分別是：(1） 2005年刮起第一次環(huán)評風(fēng)暴。1月18日，原環(huán)?？偩中冀型＝鹕辰宥伤娬镜?3個省市的30個違法水電開工項目。(2）第二次環(huán)評風(fēng)暴發(fā)生在2006年。2月7日，原國家環(huán)?？偩謱?省11家布設(shè)在江河水邊的環(huán)境問題突出企業(yè)實施掛牌督辦；對127個投資共約4500億元的化工石化類項目進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險排查；對10個投資共約290億元的違法建設(shè)項目進(jìn)行查處。(3） 2007年1月，第三次環(huán)評風(fēng)暴。1月10日，原環(huán)?？偩滞▓罅送顿Y1123億元的82個嚴(yán)重違反環(huán)評和“三同時”制度的鋼鐵、電力、冶金等項目，并首次使用“區(qū)域限批”辦法，對唐山市,呂梁市,萊蕪市,六盤水市等4個城市及大唐國際、華能、華電、國電這4大“屢教不改”的電力集團(tuán)等4家電力企業(yè)處以制裁。(4） 2007年7月,第四次環(huán)評風(fēng)暴.7月3日，原環(huán)保總局對長江、黃河、淮河、海河四大流域部分水污染嚴(yán)重、環(huán)境違法問題突出的6市2縣5個工業(yè)園區(qū)實行“流域限批”。

從這四次“環(huán)評風(fēng)暴”的走向分析，“風(fēng)暴”所針對的目標(biāo)從違法開工的建設(shè)項目擴(kuò)大到行業(yè)，直至擴(kuò)大到地區(qū)和流域，涉及的環(huán)評也從項目環(huán)評擴(kuò)大到了規(guī)劃環(huán)評[1]。原國家環(huán)保總局采取的行政手段從企業(yè)限批、行業(yè)限批發(fā)展到更為嚴(yán)厲的區(qū)域限批、流域限批。為了適應(yīng)新形勢下的環(huán)評管理工作要求，只有提高環(huán)境評價層次，推廣規(guī)劃和戰(zhàn)略環(huán)評[2]。而原《管理名錄》中將“流域開發(fā)”和“區(qū)域開發(fā)”納入建設(shè)項目環(huán)保分類管理名錄，可見原《管理名錄》已落后于環(huán)保行政部門實際實施的環(huán)評管理工作模式，不能更好地推動該工作的進(jìn)一步開展，在某些方面甚至還起到了制約作用，推出新的《管理名錄》勢在必行，以此滿足環(huán)評管理工作在新形勢下的需要，對我國的環(huán)評管理工作起到指導(dǎo)性作用，推動該工作的進(jìn)一步向前發(fā)展。

2.2 新《管理名錄》的實施為《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的出臺做好鋪墊

規(guī)劃環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)測或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度[3]。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》）以一章的內(nèi)容對規(guī)劃環(huán)境影響評價作了原則性規(guī)定。如在該法的第七、八條中明確指出，對土地利用規(guī)劃，區(qū)域、流域、海域開發(fā)規(guī)劃（簡稱“一地三域”）和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、能源、水利、交通、城市建設(shè)、旅游、自然資源開發(fā)10類專項規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評。規(guī)劃環(huán)境影響評價以法律條文的形式得到了確定，這也表明我國的環(huán)境影響評價制度從項目環(huán)評進(jìn)入到了規(guī)劃環(huán)評層次[4]。

為了更好地執(zhí)行《環(huán)評法》，制定一個具體的、可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)性配套行政法規(guī)勢在必行。早在2006年5月下旬，原國家環(huán)?？偩志烷_始運作規(guī)劃環(huán)評的立法工作[5]，但該項工作并非一帆風(fēng)順。由于“規(guī)劃環(huán)評所注重的長期利益、全局利益往往與有些部門和地方所追求的短期利益、局部利益相沖突，致使他們對這項工作不那么支持，甚至以種種理由逃避開展規(guī)劃環(huán)評的責(zé)任[6]，使得規(guī)劃環(huán)評在中國的法制化道路上阻力重重，可謂步履維難。盡管如此，我國規(guī)劃環(huán)評工作還是取得了重大進(jìn)展：在《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》出臺之前，包括內(nèi)蒙古、大連、武漢等10個典型行政區(qū)，鐵路、石化、鋁業(yè)等3個重點行業(yè)和重慶市三峽庫區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、寧東能源化工基地規(guī)劃綱要等8項重要專項規(guī)劃在內(nèi)的規(guī)劃環(huán)評試點已經(jīng)全面展開[7]，2009年8月12日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，自2009年10月1日起施行。規(guī)劃環(huán)境影響評價在我國還是一項全新的工作，我國在規(guī)劃環(huán)境影響評價的開展過程中，應(yīng)充分吸收世界各國在規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境評價理論研究和實踐中的經(jīng)驗，并與中國的具體環(huán)評實踐相結(jié)合，走出一條符合我國的國情，具中國特色的規(guī)劃環(huán)境影響評價之路，實現(xiàn)我國的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展[8]。

但與上述情況相反的是，原《管理名錄》實施的時間比《環(huán)評法》早八個月時間，在規(guī)劃環(huán)評方面的規(guī)定與《環(huán)評法》有不一致的內(nèi)容，如在原《管理名錄》將區(qū)域、流域開發(fā)等作為簡單的建設(shè)項目列入其中，這明顯有悖與《環(huán)評法》，阻礙了此法的實施。但在新《管理名錄》中已不包含區(qū)域、流域開發(fā)等內(nèi)容，而是按照《環(huán)評法》，將其納入規(guī)劃環(huán)評管理范疇?？梢?，新頒布的《管理名錄》，刪除對規(guī)劃環(huán)評的不合理規(guī)定，掃清了《環(huán)評法》實施過程中所遇到的障礙，便于更好地執(zhí)行《環(huán)評法》。

2.3 “節(jié)能減排”為新《管理名錄》的實施提供了平臺

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，各項建設(shè)取得巨大成就，但也付出了巨大的資源和環(huán)境代價，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境之間的矛盾日趨尖銳。這種狀況與當(dāng)前不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是密切相關(guān)的[9]。為了改變這一現(xiàn)狀，必須降低能耗，減少污染物排放，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式。節(jié)能減排是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的一個重要手段。通過深入推進(jìn)節(jié)能減排工作，改造或關(guān)閉一批能源資源消耗多、污染物排放強(qiáng)度大、經(jīng)濟(jì)效益差、治理希望小的企業(yè)；同時推動科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新，依靠先進(jìn)的技術(shù)，開發(fā)新能源，實行清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，把資源、能源的所有有用物質(zhì)運用先進(jìn)技術(shù)盡可能充分利用起來[10]，實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的目的。

3 結(jié) 語

環(huán)境影響評價是一項對經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展非常有利的制度，對于從決策源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮著不可替代的重要作用[14]。加強(qiáng)環(huán)評管理工作，建立和完善與當(dāng)前形勢相適應(yīng)的環(huán)評法規(guī)和制度，這是環(huán)評制度一個自我完善、自我發(fā)展過程，也是我國環(huán)評工作走向透明化、規(guī)范化、制度化的過程。在一定背景條件下出臺的新《管理名錄》，是這一過程中的有機(jī)組成部分。一種不斷完善，而又能順應(yīng)時代潮流的環(huán)評制度，一定會在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中扮演越來越重要的角色。

[1]孫佑海，丁 敏，法規(guī)環(huán)評勝于“環(huán)評風(fēng)暴”[J]，綠葉，2007，（12）：8-9.

[2]陳 躍，程勝高，2007“環(huán)評風(fēng)暴”及幾點思考[J]，黃石理工學(xué)院學(xué)報，2008，24（1）：30-34.

[3]趙自保，王 競，規(guī)劃環(huán)境影響評價特點初探[J]，環(huán)境科學(xué)導(dǎo)刊，2008，27（4）：73-75.

[4]黃濱松，強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評的幾點思考[J]，海峽科學(xué)，2008，（6）：47-48.

[5]汪 勁，規(guī)劃環(huán)境影響評價條例為何立法難[J]，世界環(huán)境，2008，（3）：76-78.

[6]首席時政觀察員，規(guī)劃環(huán)評：到底哪些部門利益在作怪[J]，領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2007，（43）：8-9.

[7]姜 妮，規(guī)劃環(huán)評突圍[J]，環(huán)境經(jīng)濟(jì)，2008，（3）：10-16.

[8]李 路，淺談規(guī)劃環(huán)境影響評價[J]，吉林水利，2008，（2）：68-70.

[9]原毅軍，董 琨，節(jié)能減排約束下的中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題研究[J]，工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2008，27（7）：53-55.

[10]張卓元，以節(jié)能減排為著力點推動經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變[J]，經(jīng)濟(jì)縱橫，2007，（8）：2-6.