孫永濤 李明華 王世浩 岑伯軍

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福建省集體林權(quán)制度改革初步研究

孫永濤 李明華 王世浩 岑伯軍

（國(guó)家林業(yè)局華東林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院 浙江金華 321001）

簡(jiǎn)要介紹了福建省集體林權(quán)制度改革的基本情況，全面總結(jié)了改革取得的主要成效，主要體現(xiàn)在森林資源培育和保護(hù)、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、林農(nóng)增收以及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面，深入分析了目前存在的主要問(wèn)題和困難，包括林木處置權(quán)放活與木材采伐限額管理之間的矛盾、生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制不健全、林業(yè)投融資難、促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成等，并進(jìn)一步提出了相應(yīng)的對(duì)策和建議，包括改革林木采伐管理制度、創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制、推進(jìn)林業(yè)投融資體制改革、完善林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)制度、完善林業(yè)服務(wù)體系。

福建；林權(quán)；改革；研究

2009年5月，結(jié)合本年度國(guó)家營(yíng)造林綜合核查，我們對(duì)福建省集體林權(quán)制度改革情況進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研。在省級(jí)調(diào)研的基礎(chǔ)上，選取了漳平市作為林改典型縣，與漳平市林業(yè)局和雙洋鎮(zhèn)、和平鎮(zhèn)、拱橋鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)服務(wù)中心的相關(guān)負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了座談，并走訪了上述3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)9個(gè)行政村的近百戶(hù)農(nóng)戶(hù)。

1 福建省集體林權(quán)制度改革基本情況

福建省是我國(guó)南方重點(diǎn)集體林區(qū)，又是老林區(qū)，包袱重，困難多，長(zhǎng)期以來(lái)，集體林產(chǎn)權(quán)不清、經(jīng)營(yíng)主體缺位問(wèn)題一直困擾著福建林業(yè)的發(fā)展[1]。經(jīng)過(guò)多年的思考和探索，福建省委、省政府于2003年在全國(guó)率先開(kāi)展了以“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)”為主要內(nèi)容的集體林權(quán)制度改革，以期實(shí)現(xiàn) “耕者有其山”的目標(biāo)[2]。福建省各級(jí)黨委、政府高度重視集體林權(quán)制度改革，先后出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》(閩政[2003]8號(hào))、《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展建設(shè)綠色海峽西岸的決定》(閩委發(fā)[2004 ]8號(hào))、《關(guān)于加大力度全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的通知》（閩委辦[2005]61號(hào))等文件加快推進(jìn)林權(quán)制度改革[3]。2006年福建省集體林權(quán)制度改革任務(wù)基本完成。“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)主體多元化，權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的集體林經(jīng)營(yíng)管理新機(jī)制基本建立。為鞏固和擴(kuò)大集體林權(quán)制度改革成果，完善林業(yè)發(fā)展新機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，2006年福建省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，重點(diǎn)提出了“穩(wěn)定一大政策、突出三項(xiàng)改革、完善六個(gè)體系”的意見(jiàn)和措施，拉開(kāi)了全省范圍內(nèi)深化集體林權(quán)制度改革的序幕。2007年10月，福建省政府出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、科學(xué)利用”的總體要求[4]，在全國(guó)率先開(kāi)展了生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革。至2008年底，該省已完成生態(tài)公益林改革面積3642.55萬(wàn)畝，占應(yīng)改革面積的95%。

2 取得的主要成效

2.1 森林資源培育成績(jī)突出

福建省于2002年確立了以資源培育為中心的林業(yè)發(fā)展總體思路，并著力從體制、機(jī)制和政策上下功夫、求突破，先后制定出臺(tái)了推進(jìn)集體林權(quán)制度改革、建設(shè)綠色海峽西岸、加快人工用材林發(fā)展、調(diào)整商品林采伐管理、鼓勵(lì)企業(yè)辦工業(yè)原料林基地、推進(jìn)非規(guī)劃林地植樹(shù)造林等一系列政策性文件，如《福建省加快人工用材林發(fā)展的若干規(guī)定》、《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》、《中共福建省委、福建省人民政府關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展，建設(shè)綠色海峽西岸的決定》、《中共福建省委、福建省人民政府關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》、《關(guān)于非規(guī)劃林地植樹(shù)造林的若干規(guī)定》等，為加快森林資源培育注入了新的活力。隨著福建省林業(yè)政策機(jī)制的配套完善和這些政策作用的顯現(xiàn)，特別是集體林權(quán)制度改革的深入開(kāi)展以及各地扶持非公有制造林優(yōu)惠政策的出臺(tái)，確立了農(nóng)民在林業(yè)經(jīng)營(yíng)中的主體地位，廣大農(nóng)民發(fā)展林業(yè)的積極性得到了前所未有的提高，同時(shí)也大大調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界參與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的積極性，各地不同程度地出現(xiàn)了“爭(zhēng)山、爭(zhēng)種、爭(zhēng)苗”造林的喜人局面，實(shí)現(xiàn)了造林從“要我造”到“我要造”的轉(zhuǎn)變。全省造林綠化步伐不斷加快，造林成效與質(zhì)量不斷提高。2005年以來(lái)，全省植樹(shù)造林總面積連續(xù)三年超過(guò)200萬(wàn)畝，比林改前翻了一番。國(guó)家林業(yè)局公布的第六次森林資源連續(xù)清查結(jié)果表明:福建全省有林地面積比前期凈增500萬(wàn)畝，達(dá)1.15億畝；森林覆蓋率增長(zhǎng)2.44個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)62.96%，持續(xù)居全國(guó)第一；活立木蓄積量達(dá)4.967億m3，凈增長(zhǎng)7910萬(wàn)m3[4,5]。

2.2 森林資源得到有效保護(hù)

2.2.1 森林防火組織嚴(yán)密

圍繞林改后如何抓好森林防火工作的問(wèn)題，福建省不斷創(chuàng)新森林防火工作機(jī)制，尤其是在民間森林防火組織建設(shè)方面。本著自愿組合、靈活多樣、民辦民管、互惠互利的原則，大力引導(dǎo)林農(nóng)群眾因地制宜地建立各種形式的民間護(hù)林防火協(xié)會(huì)或組織，逐步形成集約化群防聯(lián)防機(jī)制。僅2007年一年該省各地就新建了各類(lèi)鄉(xiāng)村、護(hù)林協(xié)會(huì)撲火隊(duì)伍3635支，大大提高了森林火災(zāi)防控能力。2008年全省森林火災(zāi)發(fā)生率和受害率兩項(xiàng)指標(biāo)繼續(xù)在全國(guó)保持良好成績(jī)。

2.2.2 集體公益林管護(hù)落實(shí)到個(gè)人

圍繞生態(tài)公益林管護(hù)難、補(bǔ)償難、利用難等突出問(wèn)題，福建省政府出臺(tái)了《福建省人民政府關(guān)于推進(jìn)生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革的意見(jiàn)》，提出“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的總體要求，在全國(guó)率先開(kāi)展了生態(tài)公益林管護(hù)機(jī)制改革工作[4]。在整個(gè)改革過(guò)程中，突出了“均”、“聯(lián)”、“管”三個(gè)字，切實(shí)維護(hù)了廣大林農(nóng)的根本利益?！熬笔侵赴凑樟指摹熬健⒕鶛?quán)、均利”的精神和“公開(kāi)、公平、公正”的民主決策程序，將集體生態(tài)公益林均山到戶(hù)；“聯(lián)”是指在均山均權(quán)均利后，引導(dǎo)林農(nóng)實(shí)行聯(lián)合管護(hù)，做到“均”與“聯(lián)”同步；“管”是指建立健全監(jiān)管責(zé)任制度，將監(jiān)管責(zé)任落實(shí)到具體工作人員和山頭地塊，實(shí)行包片包地塊負(fù)責(zé)制，對(duì)轄區(qū)內(nèi)生態(tài)公益林進(jìn)行全面監(jiān)控。主要采取了“落實(shí)到戶(hù)、聯(lián)戶(hù)管護(hù)”、“責(zé)任承包、專(zhuān)業(yè)管護(hù)”、“相對(duì)集中、委托管護(hù)”三種管護(hù)模式[4]，建立起管護(hù)主體落實(shí)和監(jiān)管到位、補(bǔ)償合理、利用科學(xué)的責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。關(guān)于管護(hù)主體的權(quán)益，主要體現(xiàn)在“一個(gè)沒(méi)有，三個(gè)只有”上，即管護(hù)主體沒(méi)有林木的所有權(quán)，只有限制性的經(jīng)營(yíng)權(quán)和處置權(quán)以及政策性補(bǔ)償和限制性利用的收益權(quán)。至2008年底，該省已完成生態(tài)公益林改革面積3642.55萬(wàn)畝，占應(yīng)改革面積的95%。

2.3 林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、集約化程度越來(lái)越高

2.3.1 山林集約化經(jīng)營(yíng)程度顯著提高

林改后，林權(quán)明晰到戶(hù)，山林經(jīng)營(yíng)由過(guò)去被動(dòng)、粗放的經(jīng)營(yíng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的參與式高效經(jīng)營(yíng)管理，在廣大農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)民“把山當(dāng)田耕，象種糧一樣育林；把竹子當(dāng)菜種，象管菜一樣管林”的良好局面，農(nóng)民的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理理念發(fā)生了深刻改變[3]。

2.3.2 林業(yè)生產(chǎn)組織化程度明顯提高

為了防止出現(xiàn)小農(nóng)化傾向，實(shí)現(xiàn)千家萬(wàn)戶(hù)對(duì)接大市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，合理配置林業(yè)生產(chǎn)要素，福建省加快了林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)建設(shè)，取得了顯著成效。截至目前，福建全省已成立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織25000多個(gè)，比2003年林改前的6840多個(gè)增加了18160多個(gè)，增長(zhǎng)了265%；林地經(jīng)營(yíng)面積1110多萬(wàn)畝，相關(guān)人數(shù)達(dá)50萬(wàn)人。組織形式呈現(xiàn)多元化發(fā)展，有股份合作林場(chǎng)、家庭合作林場(chǎng)、林業(yè)原料林基地、林業(yè)專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)等多種形式[1，4]，有力地促進(jìn)了林業(yè)由分散經(jīng)營(yíng)向規(guī)模化、專(zhuān)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)型。漳平市已成立了多家林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，其中影響較大的云中山林業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)林地面積2萬(wàn)畝，森林蓄積3.1萬(wàn)m3，毛竹立竹數(shù)19.3萬(wàn)根；天寧竹業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社入股農(nóng)戶(hù)48戶(hù)，經(jīng)營(yíng)竹林面積3810畝、苗圃91畝；永福鎮(zhèn)鰲頭自然村林場(chǎng)入股農(nóng)戶(hù)已達(dá)348戶(hù)，經(jīng)營(yíng)林地面積3754畝。

2.3.3 林業(yè)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展

通過(guò)集體林權(quán)制度改革的逐步推進(jìn)，林農(nóng)的責(zé)權(quán)利明確，林業(yè)稅費(fèi)減輕，經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)進(jìn)一步放活，森林資源流轉(zhuǎn)逐步規(guī)范，林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益不斷提高，各種社會(huì)經(jīng)營(yíng)主體投資林業(yè)的積極性大大提高，大量社會(huì)資金正在加速向林業(yè)產(chǎn)業(yè)涌流集聚，促進(jìn)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。福建省已形成了租賃造林、股份制造林、獨(dú)資造林、企業(yè)造林、林農(nóng)自主投勞造林等多種新型主體參與的林業(yè)開(kāi)發(fā)模式。如漳平市的青菁公司通過(guò)與原菁林公司合作經(jīng)營(yíng)山林10萬(wàn)余畝，后以2300萬(wàn)買(mǎi)斷菁林公司股權(quán)，總計(jì)投資5000萬(wàn)元，獨(dú)家經(jīng)營(yíng)；德諾公司經(jīng)營(yíng)山林面積3.8萬(wàn)畝，投資1600萬(wàn)元，獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。2003年林改以來(lái)，福建省林業(yè)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值總體上保持持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。以2007年為例，福建省2007年林業(yè)總產(chǎn)值達(dá)1180.75億元，比2002年增長(zhǎng)85.67%，年均增長(zhǎng)約17%，是歷史上增長(zhǎng)最快的時(shí)期。其中，規(guī)模以上林業(yè)工業(yè)企業(yè)總產(chǎn)值達(dá)731.43億元，比2002年增長(zhǎng)195%[6]。林業(yè)產(chǎn)業(yè)加快集聚，初步形成了海峽兩岸（三明）現(xiàn)代林業(yè)合作實(shí)驗(yàn)區(qū)、莆田秀嶼國(guó)家級(jí)木材貿(mào)易加工示范區(qū)、閩北林產(chǎn)工貿(mào)園區(qū)、中國(guó)（建甌）筍竹城等林業(yè)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為許多市、縣的支柱產(chǎn)業(yè)。林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，林產(chǎn)工業(yè)發(fā)展領(lǐng)域不斷拓展，已經(jīng)由原來(lái)單一的木材利用向生物制藥、生物化工、生物農(nóng)藥、生物質(zhì)能源開(kāi)發(fā)等方面轉(zhuǎn)變；森林旅游業(yè)發(fā)展勢(shì)頭良好，全省已建成80多個(gè)省級(jí)和國(guó)家級(jí)森林公園，面積達(dá)250多萬(wàn)畝。已經(jīng)實(shí)施的品牌戰(zhàn)略成效顯著，截至2007年底，福建省林產(chǎn)品中有2項(xiàng)被評(píng)為“中國(guó)名牌產(chǎn)品”、 4項(xiàng)被評(píng)為“中國(guó)馳名商標(biāo)”、 7項(xiàng)被評(píng)為“國(guó)家免檢產(chǎn)品”、 86項(xiàng)被評(píng)為“福建省名牌產(chǎn)品”，大力推動(dòng)了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展[1，4，5]。漳平市2008年林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)值達(dá)7.15億元[7]，形成了以木村、麗菁、龍祥、德諾林業(yè)等為龍頭的產(chǎn)業(yè)集群，所生產(chǎn)的歐建板、木屋、戶(hù)外家俱、兒童樂(lè)園等產(chǎn)品全部出口，產(chǎn)品呈現(xiàn)外向化趨勢(shì)。漳平市森林旅游產(chǎn)業(yè)也發(fā)展迅速，2004年12月被國(guó)家林業(yè)局正式批準(zhǔn)建立的漳平天臺(tái)山國(guó)家級(jí)森林公園的九鵬溪景區(qū)已發(fā)展為國(guó)家AAAA級(jí)景區(qū)，并順利通過(guò)了省林業(yè)廳“森林人家”四星級(jí)評(píng)定，該景區(qū)僅2008年一年就創(chuàng)產(chǎn)值530萬(wàn)元。

2.4 林農(nóng)持續(xù)增收能力增強(qiáng)

林改后廣大農(nóng)民有了真正屬于自己的山林和獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，林業(yè)從業(yè)人員數(shù)大幅增加，從事林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的熱情空前高漲，山林價(jià)值大大提升，效益成倍增加，從根本上奠定了農(nóng)民持續(xù)增收的基礎(chǔ)。漳平市自2003年以來(lái)農(nóng)村林業(yè)從業(yè)人員數(shù)占農(nóng)村從業(yè)人員數(shù)的比例一直保持在70%以上[7]。目前，福建省林地租金平均每畝每年為10-30元，森林資源流轉(zhuǎn)價(jià)格平均每畝為1000-2000元，林改前分別為3-5元和300-500元，平均上漲３倍左右。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年以來(lái)全省農(nóng)民人均林業(yè)收入每年增長(zhǎng)30%以上[5]，漳平市農(nóng)民人均林業(yè)純收入已由2003年的510元上升至2008年的955元，增長(zhǎng)了87%。2008年漳平市雙洋鎮(zhèn)農(nóng)民從林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中平均每人獲得1350元收入，占全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入的1/3以上。

2.5 農(nóng)村的民主建設(shè)和社會(huì)和諧進(jìn)程加快

林改推動(dòng)了大量涉林矛盾和山林糾紛等問(wèn)題的根本速解決，據(jù)統(tǒng)計(jì)，福建省自林改以來(lái)共調(diào)解處理各類(lèi)涉林糾紛2.2萬(wàn)多起，涉及有爭(zhēng)議林地面積193多萬(wàn)畝，大大調(diào)和了農(nóng)村鄰村關(guān)系、鄰里關(guān)系，密切了農(nóng)村干群關(guān)系，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)，推動(dòng)了農(nóng)村和諧發(fā)展。林改促進(jìn)了農(nóng)村民主管理，鄉(xiāng)村干部尊重群眾意愿處理村務(wù)、依法辦事的意識(shí)明顯增強(qiáng)，群眾依法維權(quán)也明顯增強(qiáng)，主動(dòng)參與村集體重大事項(xiàng)的決策和監(jiān)督。漳平市市委組織部主持召開(kāi)雙洋鎮(zhèn)東洋村民主聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)對(duì)林改收益資金的使用情況進(jìn)行聽(tīng)證，確定東洋村林改收益資金100多萬(wàn)元用于村部綜合樓建設(shè)，通過(guò)科學(xué)民主的決策，實(shí)現(xiàn)了村級(jí)財(cái)政的可持續(xù)增收。

2.6 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐加快

林改促進(jìn)了福建省鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展，不少村莊把林改收益用于鄉(xiāng)村自來(lái)水、道路、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，村容村貌大大改善[5]。漳平市赤水鎮(zhèn)自2003年以來(lái)完成農(nóng)村公路建設(shè)47.6km，投入725萬(wàn)元，其中大多數(shù)資金來(lái)自林改的收益。林改還促進(jìn)了農(nóng)村的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，林改后農(nóng)民的林業(yè)生產(chǎn)積極性大大提高，生活越來(lái)越充實(shí)，精神面貌和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)理念發(fā)生了較大變化，科學(xué)技術(shù)在林業(yè)生產(chǎn)中的作用逐漸被林農(nóng)接受，學(xué)科學(xué)、重技術(shù)、靠科技發(fā)財(cái)致富的觀念深入人心，自覺(jué)主動(dòng)學(xué)習(xí)科學(xué)技術(shù)的風(fēng)氣在廣大農(nóng)村逐漸形成。

3 存在的主要問(wèn)題和困難

3.1 林木處置權(quán)放活與木材采伐限額管理之間存在矛盾

林改后，1987年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)頒布的《森林采伐更新管理辦法》規(guī)定的林木采伐管理制度已不能適應(yīng)新形勢(shì)下林業(yè)發(fā)展的需要，應(yīng)該對(duì)林木采伐管理制度進(jìn)行改革，科學(xué)安排伐區(qū)，合理分配采伐指標(biāo)，真正落實(shí)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的處置權(quán)，以適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要。

3.2 生態(tài)公益林補(bǔ)償機(jī)制不健全

生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全，給生態(tài)保護(hù)和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)巨大壓力。福建省4294萬(wàn)畝生態(tài)公益林中，有3876萬(wàn)畝屬于集體林，這些林木是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活的主要來(lái)源之一。雖然福建省4294萬(wàn)畝生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已由原來(lái)的每畝每年7元全部提高到每畝每年12元（省級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)15元），但荒山林地租金每畝每年都達(dá)到了15-20元，隨著集體林權(quán)制度改革的深入，林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益提高，林地價(jià)值逐步體現(xiàn)，生態(tài)公益林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與商品林經(jīng)營(yíng)收入相比形成巨大的利益反差，在一定程度上影響了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，嚴(yán)重挫傷了林農(nóng)管護(hù)公益林的積極性，勢(shì)必影響到生態(tài)公益林的保護(hù)與建設(shè)。

3.3 林業(yè)投融資難題有待解決

林業(yè)投融資難題主要體現(xiàn)在：信貸支持面小、成本高，一些地方融資成本接近民間借貸水平，林農(nóng)普遍反映成本過(guò)高，成為制約林業(yè)發(fā)展的瓶頸；貸款期限短，目前除國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的貸款期限較長(zhǎng)以外，其它金融機(jī)構(gòu)的貸款期限一般約為一年，貸款期限不適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，貸款期限較短與林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期較長(zhǎng)的矛盾比較突出；貸款手續(xù)比較繁瑣，既要審查項(xiàng)目，又要評(píng)估、擔(dān)保，有的還要投保；在利用林權(quán)擔(dān)保貸款中，金融機(jī)構(gòu)要求既要進(jìn)行森林資源資產(chǎn)評(píng)估，又要參加森林保險(xiǎn)，融資成本較高；缺乏有關(guān)政策的配套支持，保險(xiǎn)分散，保險(xiǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)較高，難以形成規(guī)模效益；弱勢(shì)群體貸款難，目前貸款的對(duì)象主要還是林業(yè)大企業(yè)，而林農(nóng)合作經(jīng)濟(jì)組織特別是廣大林農(nóng)貸款難的問(wèn)題至今仍未得到較好地解決。

3.4 促進(jìn)林業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尚未形成

主要體現(xiàn)在：林業(yè)增長(zhǎng)方式比較粗放，林業(yè)發(fā)展的組織化、產(chǎn)業(yè)化程度低，市場(chǎng)配置資源的作用未充分發(fā)揮，管理手段和管理方式比較落后；林地產(chǎn)出率、資源利用率仍需進(jìn)一步提高；木材等主要產(chǎn)品供給能力弱，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的需求，推動(dòng)各項(xiàng)配套改革的任務(wù)還相當(dāng)繁重。

4 對(duì)策與建議

4.1 改革林木采伐管理制度

不斷加大林木采伐管理制度的研究和推動(dòng)改革試點(diǎn)工作的順利開(kāi)展，分級(jí)逐步放活商品林采伐管理政策，有效保護(hù)公益林，逐步建立既能保證森林資源消長(zhǎng)平衡，又能適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的新的林木采伐管理制度，真正落實(shí)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者對(duì)林木的處置權(quán)。對(duì)于林農(nóng)合作經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)林業(yè)達(dá)到一定規(guī)模的，允許單獨(dú)編制森林經(jīng)營(yíng)方案，單列采伐限額指標(biāo)。探索引導(dǎo)廣大林農(nóng)自主編制和實(shí)施森林經(jīng)營(yíng)方案，讓老百姓能公開(kāi)、公平、公正地獲得林木采伐指標(biāo)，有效落實(shí)林農(nóng)對(duì)林木的處置權(quán)。

4.2 創(chuàng)新生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制

按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)、科學(xué)利用”的原則，完善生態(tài)公益林管護(hù)和補(bǔ)償制度。借鑒商品林林改的程序、原則和做法，根據(jù)群眾對(duì)山林的依賴(lài)性程度，因地制宜地采取多種管護(hù)形式，進(jìn)一步落實(shí)管護(hù)主體，形成責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的管護(hù)機(jī)制。根據(jù)《福建省森林條例》關(guān)于籌集森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的規(guī)定，建立健全森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金制度。省級(jí)財(cái)政每年要安排一定資金以轉(zhuǎn)移支付的方式專(zhuān)門(mén)用于重點(diǎn)生態(tài)公益林區(qū)群眾經(jīng)濟(jì)損失的補(bǔ)償。建立江河下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，江河下游的市、縣（區(qū)）人民政府要安排一定資金用于上游生態(tài)公益林的補(bǔ)償。依托森林資源發(fā)展旅游的，應(yīng)從旅游經(jīng)營(yíng)收益中提取一定比例的資金，對(duì)生態(tài)公益林所有者進(jìn)行補(bǔ)償。考慮到生態(tài)公益林保護(hù)和建設(shè)的成本，對(duì)利用水資源發(fā)電企業(yè)收取水資源費(fèi)，并從所收取的水資源費(fèi)中安排一定比例用于生態(tài)公益林補(bǔ)償[8]。政府應(yīng)鼓勵(lì)各地積極探索以森林資源入股方式參與新建水電站和旅游區(qū)的開(kāi)發(fā)。積極開(kāi)展非木質(zhì)利用，除自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)域外，允許管護(hù)主體科學(xué)合理地利用林地資源和森林景觀資源，發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和森林旅游業(yè)。大力宣傳生態(tài)公益林保護(hù)在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)人與自然和諧中的重要意義，提高公眾責(zé)任意識(shí)，使之自覺(jué)參與生態(tài)公益林的保護(hù)。

4.3 推進(jìn)林業(yè)投融資體制改革

建立林業(yè)投融資平臺(tái)，通過(guò)林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)制度創(chuàng)新，解決融資困難和森林保險(xiǎn)等問(wèn)題。穩(wěn)步推進(jìn)林權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。商品林發(fā)展應(yīng)以市場(chǎng)投入為主，政府予以適當(dāng)扶持。林業(yè)主管部門(mén)與金融部門(mén)密切配合，完善林權(quán)抵押貸款辦法。采取更加簡(jiǎn)便快捷的融資方式，進(jìn)一步簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，降低融資成本；開(kāi)發(fā)適應(yīng)林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的金融新產(chǎn)品，擴(kuò)大貸款規(guī)模，拓寬林業(yè)信貸空間；結(jié)合信用村建設(shè)，加大農(nóng)戶(hù)聯(lián)保和小額貸款力度，支持農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)。加快林木收儲(chǔ)中心建設(shè)，進(jìn)一步降低林業(yè)信貸風(fēng)險(xiǎn)。林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)對(duì)林權(quán)抵押貸款做好林權(quán)證合法性和真實(shí)性的確認(rèn)，在抵押貸款期間未經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得發(fā)放林木采伐許可證、不予辦理林權(quán)變更手續(xù)。對(duì)貸款到期后無(wú)法還貸，且經(jīng)招標(biāo)拍賣(mài)仍無(wú)法變現(xiàn)的抵押林木，符合采伐條件的，林業(yè)主管部門(mén)應(yīng)合理安排采伐指標(biāo)，盤(pán)活信貸資產(chǎn)。按照“低保費(fèi)、低保額、保成本”的原則，大力開(kāi)展森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。在林權(quán)抵押貸款和森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)起步階段，各級(jí)財(cái)政安排專(zhuān)項(xiàng)資金，用于林業(yè)小額貸款貼息和森林保險(xiǎn)補(bǔ)貼，為金融支持林業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

4.4 完善林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，正確處理好興林與富民、保護(hù)與利用、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，科學(xué)引導(dǎo)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。實(shí)施“以二促一帶三”戰(zhàn)略，通過(guò)改造提升第二產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)第一產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)林產(chǎn)加工業(yè)發(fā)展導(dǎo)則，引導(dǎo)加工企業(yè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展。按照資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的要求，進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展以終端產(chǎn)品為主的精深加工業(yè)和以森林旅游、花卉、生物制藥、物流配送、野生動(dòng)植物培育和加工利用等為主的新興產(chǎn)業(yè)，逐步淘汰生產(chǎn)工藝落后、產(chǎn)品質(zhì)量低下、污染環(huán)境、浪費(fèi)資源的木材加工企業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚，培育和壯大一批市場(chǎng)前景好、帶動(dòng)能力強(qiáng)、技術(shù)含量高、經(jīng)營(yíng)規(guī)模大的木竹加工龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)小企業(yè)向龍頭企業(yè)鏈接配套，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成各具特色的產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵(lì)和支持木竹加工企業(yè)建設(shè)原料林基地，提高原料自給率。嚴(yán)格新建木竹加工企業(yè)的準(zhǔn)入條件，促進(jìn)規(guī)模、高效經(jīng)營(yíng)。打破區(qū)域封鎖，促進(jìn)林產(chǎn)品自由流通，進(jìn)一步完善銀企、科企、政企、農(nóng)企對(duì)接平臺(tái)，強(qiáng)化服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

4.5 規(guī)范森林資源流轉(zhuǎn)制度

認(rèn)真貫徹落實(shí)《福建省森林資源流轉(zhuǎn)條例》，規(guī)范商品林流轉(zhuǎn)秩序，加快流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)要素合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。商品林流轉(zhuǎn)必須通過(guò)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林權(quán)交易管理中心進(jìn)行信息發(fā)布、交易和林權(quán)變更。采取限期（一般為1個(gè)輪伐期，短周期工業(yè)原料林可放寬到2-3個(gè)輪伐期）、限量（部分林權(quán)）、現(xiàn)貨流轉(zhuǎn)的辦法，引導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)商品林，做到既盤(pán)活森林資源，又防止炒買(mǎi)炒賣(mài)山林，造成農(nóng)民失山失地。完善商品林流轉(zhuǎn)權(quán)屬憑證的發(fā)放辦法，明確出讓方的延包依據(jù)和受讓方的權(quán)益憑證。生態(tài)公益林的林木所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

4.6 完善林業(yè)服務(wù)體系

林改后，經(jīng)營(yíng)主體日趨多元化，加快完善林業(yè)服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)林農(nóng)在政策、技術(shù)等方面的服務(wù)成為迫切需要解決的問(wèn)題。一是在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)建立林業(yè)服務(wù)中心和分中心，形成縣鄉(xiāng)一體、互聯(lián)互動(dòng)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。二是引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建設(shè)森林資源評(píng)估、伐區(qū)設(shè)計(jì)、木竹檢驗(yàn)、林業(yè)物證鑒定等社會(huì)化中介組織，為林農(nóng)提供便捷、優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)。三是建立縣級(jí)以上的林業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)技術(shù)推廣站，形成省、市、縣三級(jí)林業(yè)科技推廣體系。開(kāi)展科技服務(wù)林改活動(dòng)，實(shí)施科技入戶(hù)工程，開(kāi)通林業(yè)服務(wù)熱線，為農(nóng)民發(fā)展林業(yè)提供技術(shù)咨詢(xún)和科技服務(wù)。

（致謝：感謝福建省林業(yè)廳、漳平市林業(yè)局在調(diào)研過(guò)程中給予的大力幫助?。?/p>

[1] 宋家健.集體林權(quán)制度改革促進(jìn)了福建林產(chǎn)業(yè)大發(fā)展[J].2008,(9):32-35.

[2] 呂月良,施季森,張志才等.集體林權(quán)制度改革與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)——以福建省為例[J].2006, (3):68-74.

[3] 徐濟(jì)德，許傳德，黃東等.福建林權(quán)制度改革的調(diào)查與思考[J].林業(yè)資源管理,2005,(6):1-34.

[4] 董妍. 遠(yuǎn)山的呼喚——中央10號(hào)文件發(fā)布后的福建集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì), 2008,(10):36-41.

[5] 吳志明.關(guān)于集體林權(quán)制度改革情況的報(bào)告[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zwgk/ztzl/jnggkf30zn/zh/200811/ t20081121_100169.htm,2008-09-03/2009-11-0

[6] 福建省統(tǒng)計(jì)局.福建統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2008.

[7] 漳平市統(tǒng)計(jì)局.漳平統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2008.

[8]《國(guó)土綠化》編輯部.福建建立江河下游對(duì)上游地區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制[J]. 國(guó)土綠化,2007, (6):23.

A Research Report on Fujian Collective Forest Tenure Reform

SUN Yong-tao，LI Ming-hua ,WANG Shi-hao,CEN Bo-jun

(East China Forest Inventory and Planning Institute,State Forestry Administration,Jinhua 321001,Zhejiang Province,China)

This paper introduced the basic operation on the reform about forest property system in Fujian Province briefly, summarized roundly the effect from the reform about forest property system, mainly reflected in the cultivation and protection of forest resources, the forestry production and management, farmers' increasing income, as well as the building of new socialist countryside, etc. Then it analyzed the the main problems and difficulties about forest property system, including the contradiction between the flexible right of timber disposal and the timber harvesting quota management, the unsound ecological non-commercial forest compensation mechanism, the forestry investment and financing difficulties, the unformed long-term mechanism to promote the development of forestry, etc. Finally corresponding countermeasures and suggestions were put forward, which were the timber harvesting management system reform, the ecological non-commercial forest protection and compensation mechanism innovation, the forestry investment and financing reform, the improvement and perfection of forestry industry, the forest resources circulation system to be standardized and the perfection of forest service system.

Fujian;forest property ;reform; research report

F326.22

A

1004-7743（2010）03-0001-07

2010-03-08