呂 江

(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢 430072)

《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》與英國能源戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向

呂 江

(武漢大學(xué)國際法研究所,湖北武漢 430072)

《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》是英國應(yīng)對氣候變化和能源安全的國家戰(zhàn)略文件,也是其完成未來能源組合的全面規(guī)劃。該文件鞏固了英國以市場為導(dǎo)向的能源創(chuàng)新體系,改變了單一的新能源發(fā)展路徑,為推動(dòng)英國低碳經(jīng)濟(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。同時(shí)作為能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的標(biāo)志性文件,它凝練了英國政府多年在能源法律政策上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),為穩(wěn)定能源投資,走出金融危機(jī),繼續(xù)引領(lǐng)全球氣候政治提供了法律政策保障。對此,中國應(yīng)借鑒英國能源法律政策的立法經(jīng)驗(yàn),提升新能源的戰(zhàn)略價(jià)值,盡早促成安全低碳的新能源中長期規(guī)劃。

《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》;新能源;能源法律政策;氣候變化;能源安全

2009年7月15日,英國政府正式發(fā)布《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》國家戰(zhàn)略文件,這是英國應(yīng)對氣候變化和能源安全的重要藍(lán)圖,也是英國在能源法律政策領(lǐng)域的新發(fā)展。該文件的出臺(tái)無不與英國面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)密切相關(guān)。一方面,英國溫室氣體減排空間縮小,在國際氣候政治的話語權(quán)受到美國強(qiáng)有力的沖擊;另一方面,其能源對外依存度加大,急需尋找能源開發(fā)的新途徑。因此,新能源的發(fā)展自然就成為其實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型、繼續(xù)引領(lǐng)國際氣候政治的重要舉措,同時(shí)也為英國開啟“綠色能源革命”,提升國家競爭力創(chuàng)造了條件。正如英國前能源氣候大臣埃德·米利班德所言:“應(yīng)對氣候變化,轉(zhuǎn)型為可持續(xù)的低碳經(jīng)濟(jì)對英國經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)發(fā)展具有重要的意義。我們的低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃將為英國創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)、新的行業(yè),帶來新的國際貿(mào)易機(jī)遇?！盵1]

當(dāng)前,中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)均難以適應(yīng)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展;加上能源結(jié)構(gòu)的不合理以及對外能源依存度的加大,使中國日益面臨嚴(yán)峻的氣候變化和能源安全的挑戰(zhàn)。而走低碳經(jīng)濟(jì)的道路提供了一種可持續(xù)的發(fā)展模式,同時(shí)也為徹底解決中國能源困境提供了可行的方案。因此,借鑒發(fā)達(dá)國家在低碳轉(zhuǎn)型和新能源法律建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)將不失為一劑良方。

一、《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》的主要內(nèi)容

英國《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》(以下簡稱《低碳計(jì)劃》)是英國《2008氣候變化法》和《2008能源法》在政策上的反映。它由9個(gè)章節(jié)和2個(gè)附件構(gòu)成,涵蓋了減排目標(biāo)、電力、家庭與社區(qū)、工作場所與就業(yè)以及交通等五個(gè)方面。

(一)減排目標(biāo)

該《低碳計(jì)劃》規(guī)定,到2020年英國溫室氣體在2008年排放的基礎(chǔ)上減排18%(即在1990年排放基礎(chǔ)上減排1/3)。2008年英國出臺(tái)的《氣候變化法》規(guī)定:“到2050年英國溫室氣體將在1990年的基礎(chǔ)上減排80%,到2020年至少先減排34%”,并規(guī)定了“碳預(yù)算”制度。而《低碳計(jì)劃》中的減排目標(biāo)正是對《2008氣候變化法》要求的反映,它首次以政策的形式規(guī)定了如何完成這些“碳預(yù)算”的舉措,這也意味著英國將原先以每年減排1%的速度提高到了1.4%。這樣宏大的減排目標(biāo)對英國而言是一次真正的挑戰(zhàn)。

為此,《低碳計(jì)劃》規(guī)定,第一,所有英國主要政府部門都將分配相應(yīng)的碳預(yù)算,并要求它們制定各自的完成計(jì)劃。第二,按照《可再生能源戰(zhàn)略》(與《低碳計(jì)劃》同時(shí)出臺(tái)的能源白皮書)規(guī)定的步驟和措施提高可再生能源的比例,力爭2020年達(dá)到歐盟15%的要求①2009年歐盟出臺(tái)《可再生能源指令》,要求到2020年英國能源消費(fèi)的15%要來自可再生能源,這將是英國目前可再生能源消費(fèi)的7倍。。第三,對電力部門、家庭和社區(qū)、工作場所和就業(yè)以及交通等方面進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型的減排。

(二)電力部門的低碳轉(zhuǎn)型

在確保電力供應(yīng)安全的前提下,到2020年電力和重工業(yè)部門在2008年排放基礎(chǔ)上減排22%,其中40%的電力來自于新能源(30%來自可再生能源、10%來自核能和碳捕獲與封存)。《低碳計(jì)劃》首先肯定了歐盟排放貿(mào)易制度在英國電力減排上的積極作用,特別是2008年起歐盟進(jìn)入排放貿(mào)易制度的第二階段,設(shè)定了更加嚴(yán)格的減排指標(biāo),而且歐盟的排放貿(mào)易制度極有可能成為“后京都時(shí)代”全球減排的市場模式,英國等歐盟成員國將在這一減排模式上占得先機(jī)。

但是,僅僅通過歐盟排放貿(mào)易制度顯然難以滿足英國電力減排的目標(biāo)。因此《低碳計(jì)劃》規(guī)定:

1.大力扶持可再生能源技術(shù)。通過可再生能源義務(wù)制度加大對可再生能源電力的投資;②在2002年,英國政府就通過《可再生能源義務(wù)法》確立了可再生能源義務(wù)(Renewables Obligation)制度,率先將其引入到發(fā)電系統(tǒng)中。要求電力供應(yīng)商在其所提供的電力中,必須有一定比例的可再生能源電力,該比例由政府每年根據(jù)發(fā)展目標(biāo)和可再生能源實(shí)際發(fā)展和市場情況加以確定。如果達(dá)到比例將獲得可再生能源義務(wù)證書(Renewables Obligation Certificates,ROCs),而未完成的供應(yīng)商則必須通過收購基金(Buy-out Fund)的方式向其他供應(yīng)商購買他們手中剩余的可再生能源義務(wù)證書。改進(jìn)電網(wǎng)設(shè)施便利可再生能源電力上網(wǎng);發(fā)展可再生能源供應(yīng)鏈,投資與可再生能源相關(guān)的革新、設(shè)備、技能培訓(xùn)以及基礎(chǔ)設(shè)施;設(shè)立可再生能源辦公室,統(tǒng)一負(fù)責(zé)可再生能源的所有事宜。

2.興建新的核電站。政府將開展核電戰(zhàn)略選址評估工作以便盡快進(jìn)入征詢階段;加大資金投入以確保核電退役和核廢料處理所需要的成本;設(shè)立監(jiān)管程序以滿足歐盟對核放射的要求;通過總體設(shè)計(jì)評估體系確保2018年在英國建立起第一座新的核電站;創(chuàng)建核能發(fā)展辦公室和核退役管理局負(fù)責(zé)核能開發(fā)與核退役事項(xiàng)。

3.加快碳捕獲與封存(以下簡稱CCS)的應(yīng)用。要求所有新建的燃煤發(fā)電廠必須安裝CCS準(zhǔn)備裝置;設(shè)立CCS辦公室負(fù)責(zé)與之相關(guān)事宜;加強(qiáng)應(yīng)用CCS的國際合作。

4.建立更大規(guī)模的智能電網(wǎng)。投資4到5億英鎊對現(xiàn)存電網(wǎng)進(jìn)行翻新和擴(kuò)大;成立電網(wǎng)戰(zhàn)略集團(tuán)負(fù)責(zé)可再生能源的入網(wǎng)投資;制定新的電網(wǎng)準(zhǔn)入制度;投資近海電網(wǎng)加快離岸風(fēng)能的傳輸;以及到2020年投資80億英鎊用于智能電表的普及;建立起CCS的技術(shù)開發(fā)和研究基金。

(三)家庭和社區(qū)的低碳轉(zhuǎn)型

《低碳計(jì)劃》規(guī)定,到2020年來自家庭的排放將在2008年基礎(chǔ)上減排29%。這就要求政府:

1.通過對碳減排目標(biāo)的運(yùn)用,要求能源供應(yīng)商在2008年4月到2011年3月間幫助英國家庭節(jié)能減排20%,并為此投資32億英鎊。

2.引入社區(qū)節(jié)能計(jì)劃,即建立在社區(qū)基礎(chǔ)上,為9000戶低收入家庭提供更好的能效待遇。

3.建立長期節(jié)能融資的試點(diǎn)模式,即從預(yù)付款到“節(jié)約多少付費(fèi)”的模式。

4.引入“清潔能源現(xiàn)金返還”方案,如果居民、商戶和社區(qū)使用新能源,他們將得到現(xiàn)金回饋。例如,一戶擁有太陽能設(shè)施的家庭一年能收到800英鎊的返還,而且還能節(jié)能140英鎊。此外,解決燃料貧困也是政府考慮的首要事項(xiàng),為此,政府將投資200億英鎊用于解決老年人和弱勢群體家庭的能源支付問題。

(四)工作場所與就業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型

《低碳計(jì)劃》規(guī)定,到2020年工作場所的排放將在2008年基礎(chǔ)上減排13%,并使英國的低碳產(chǎn)業(yè)成為全球綠色制造業(yè)中心,特別是在海上風(fēng)力發(fā)電、海洋能、低碳建筑和超低碳運(yùn)輸工具上。為此:

1.繼續(xù)利用歐盟排放貿(mào)易制度進(jìn)行減排(到2020年全歐盟將利用這一機(jī)制減排5億噸二氧化碳)。

2.提供財(cái)政支持和鼓勵(lì)措施。政府將通過氣候變化稅、氣候變化協(xié)議、碳減排承諾、低成本貸款以及撥款的形式,支持企業(yè)和公共部門的節(jié)能和低碳技術(shù)投資。

3.通過碳基金、廢物和資源行動(dòng)方案等措施提供咨詢意見,以幫助工作場所進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型。此外,為了爭奪未來10年全球3萬億英鎊的低碳市場以及100萬英國人的就業(yè)機(jī)會(huì),同時(shí)也為了把英國變成“綠色經(jīng)濟(jì)”的世界中心,政府將大力投資低碳技術(shù)研發(fā),這包括已于2009年4月宣布的4億零500萬英鎊的技術(shù)資金支持,其中1億2000萬將用于海上風(fēng)力發(fā)電,6000萬用于海洋能建設(shè);率先發(fā)展英格蘭西南地區(qū)成為“低碳經(jīng)濟(jì)區(qū)”。鼓勵(lì)企業(yè)通過經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇刺激計(jì)劃獲得高達(dá)4億英鎊的可再生能源新資金以及利用歐洲投資銀行的其他能源項(xiàng)目進(jìn)行融資。

(五)交通運(yùn)輸?shù)牡吞嫁D(zhuǎn)型

《低碳計(jì)劃》規(guī)定,在確保石油供應(yīng)安全的前提下,到2020年交通運(yùn)輸領(lǐng)域?qū)⒃?008年排放的基礎(chǔ)上減排14%。要求到2020年,所有的新乘運(yùn)車輛達(dá)到歐盟95克/公里的排放要求(這意味著將在2007年的基礎(chǔ)上減排40%)。為此:

1.要求所有政府部門和機(jī)構(gòu)的新購車輛在2011年以前達(dá)到歐盟的要求(比歐盟的規(guī)定提前4年)。

2.在未來兩年內(nèi)投資3000萬英鎊用于交付數(shù)百輛低碳巴士,從2011年起對超低碳汽車提供2000到5000英鎊的購買補(bǔ)貼;投資3000萬用于電動(dòng)汽車充電站的建設(shè);承諾到2020年將有10%的運(yùn)輸燃料來自可再生能源;在2008到2011年期間投資1億4000萬用于英格蘭的道路建設(shè),500萬英鎊用于火車站的循環(huán)貯存。

3.從2012年起,將所有在歐盟境內(nèi)起飛和降落的飛機(jī)納入到排放貿(mào)易制度的減排行列中,將英國的航空排放限制到低于2005年的水平。

此外,《低碳計(jì)劃》還規(guī)定了農(nóng)業(yè)、土地利用和廢物管理的低碳轉(zhuǎn)型。要求到2020年在2008年的基礎(chǔ)上減排6%?？梢?這一《低碳計(jì)劃》的出臺(tái),旨在促進(jìn)能源、工業(yè)、交通和住房等諸多領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型,將英國打造成世界綠色制造業(yè)中心,確保在離岸風(fēng)能、CCS、潮汐能、智能電網(wǎng)、低碳建筑以及超低碳汽車研發(fā)的領(lǐng)先地位,并為英國提供100萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)以及參與全球3萬億低碳市場的商機(jī)。正如英國商務(wù)大臣彼得·曼德森所言:“我們旨在通過的清晰的政策,使英國同時(shí)在經(jīng)濟(jì)和環(huán)境兩方面受益”[2]。

二、《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》在英國能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的意義

如前所述,《低碳計(jì)劃》涵蓋英國眾多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型,而這些又都無不與新能源發(fā)展密切相關(guān)。縱觀英國能源法律政策的歷史演變,可以說《低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃》是英國能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的標(biāo)志性文件。至此,終結(jié)了英國政府長期以來在能源政策上的紛爭,形成以可再生能源、核能和碳捕獲與封存(CCS)為主的新能源組合;同時(shí)構(gòu)筑起應(yīng)對金融危機(jī)、重振英國經(jīng)濟(jì)的投資框架,并強(qiáng)化了繼續(xù)引領(lǐng)全球氣候政治、主導(dǎo)世界低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流。

(一)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向塵埃落定

1997年布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨上臺(tái)執(zhí)政,開始了英國能源戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向。一方面,他們繼承了保守黨政府在能源領(lǐng)域的私有化改革。在其歷次能源法律政策中,市場機(jī)制都處于核心地位,例如,《2003年能源白皮書》提到:“政府將盡可能確保市場框架和政策相互促進(jìn)、相互配合。自由的、競爭性的市場仍將是能源政策的基石”?！?007年能源白皮書》也指出:“我們的戰(zhàn)略是建立在自我規(guī)范、有競爭力的能源市場上的,它是最具成本效益、并能高效地完成我們的目標(biāo)”。

另一方面,工黨又不得不面臨能源市場的過度競爭,低收入家庭的“燃料貧困”,以及能源生產(chǎn)消費(fèi)過程中對環(huán)境的極度破壞。為此,布萊爾果斷地提出,必須對能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要的“政府干預(yù)”。1998年工黨出臺(tái)了其執(zhí)政以來的第一份能源白皮書,詳細(xì)地探討了在能源領(lǐng)域市場和政府之間的“經(jīng)濟(jì)與政治界線”,第一次提出了能源市場的競爭必須建立在“供應(yīng)安全、多樣化以及可持續(xù)發(fā)展”的基礎(chǔ)上。它指出:“確保這些建議與可持續(xù)發(fā)展相一致是非常重要的,因?yàn)檫@是政府能源政策的核心,更重要的是,它也是政府完成環(huán)境目標(biāo)的關(guān)鍵”[3]。隨之,2001年工黨政府又出臺(tái)了《2001能源政策評論》,提出:“新的挑戰(zhàn)要求新的政策;政策的框架應(yīng)建立在解決可持續(xù)發(fā)展的三個(gè)目標(biāo)上,即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境方面;而且氣候變化目標(biāo)完成很大程度上有賴于能源體系的改進(jìn),這就要求在權(quán)衡環(huán)境與其他目標(biāo)時(shí),政府的能源政策應(yīng)以環(huán)境目標(biāo)優(yōu)先”[4]。在這一基礎(chǔ)上,2002年《可再生能源義務(wù)法》第一次以法律的形式規(guī)定了可再生能源義務(wù)制度。

然而,盡管隨著工黨的上臺(tái),英國拉開了能源戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向的序幕,但是,在采取何種新能源戰(zhàn)略上卻舉棋不定?！?003能源白皮書》設(shè)定的能源戰(zhàn)略失敗就是一個(gè)明顯例證。這體現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是未能將核能列入新能源發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。鑒于英國國內(nèi)反對核能的呼聲不斷,再加之當(dāng)時(shí)北海油氣田的開采,天然氣足以提供充沛的能源供應(yīng),《2003能源白皮書》認(rèn)為核能是一個(gè)“缺乏吸引力的選擇”,因而拒絕將其納入新能源發(fā)展的行列。二是只依靠可再生能源以期實(shí)現(xiàn)能源目標(biāo)?！?003能源白皮書》提出,到2010年國內(nèi)發(fā)電量的10%要來自于可再生能源,到2015-2016年增加到15.4%,到2020年增加到20%。但是,這一能源戰(zhàn)略完全是錯(cuò)誤的,因?yàn)橛稍偕茉窗l(fā)展緩慢,2005年可再生能源的電力僅占到了4%,2008年也只提高到了5%。照這樣的速度發(fā)展下去,英國根本就不可能實(shí)現(xiàn)既定的能源和減排目標(biāo)。為此,《2007能源白皮書》發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,開始考慮核能的可行性,并提出包括碳的捕獲與封存(CCS)在內(nèi)的新能源組合。

2009年《低碳計(jì)劃》的出臺(tái)正是建立在對上述能源政策的考量上,并結(jié)合《2008能源法》、《2008氣候變化法》的規(guī)定,以國家戰(zhàn)略文件的形式正式確立了英國能源戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)向。《低碳計(jì)劃》指出,經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的低碳轉(zhuǎn)型,沒有政府的支持和干預(yù)是難以順利完成的,如果要達(dá)到這個(gè)目標(biāo),政府就需要設(shè)置一個(gè)清晰的目標(biāo)和全面的規(guī)劃。盡管我們無法完全知曉未來能源組合的所有細(xì)節(jié),但是我們有必要構(gòu)筑政策框架來支持這一長期的轉(zhuǎn)型,以期減少排放、確保能源供應(yīng)安全,提升經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和保護(hù)脆弱群體,將英國徹底轉(zhuǎn)變成一個(gè)低碳國家。至此,通過《低碳計(jì)劃》,英國完成了從單純依賴市場到市場為主,政府支持的能源體系,從單一新能源到多能源發(fā)展的新能源組合,實(shí)現(xiàn)了英國在能源領(lǐng)域的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向。

(二)實(shí)現(xiàn)新能源組合的基本理念

從《低碳計(jì)劃》中可知,英國形成了可再生能源、核能和碳捕獲與封存的能源組合,但這一能源組合戰(zhàn)略的形成卻并非坦途,而是在經(jīng)歷了一系列重大變革之后才得以形成,這突出體現(xiàn)在可再生能源的外部影響、國內(nèi)核能政策斗爭以及CCS戰(zhàn)略價(jià)值的凸顯。

1.可再生能源的外部影響

可再生能源在英國能源戰(zhàn)略的重要性,與其說來自英國強(qiáng)烈的環(huán)保意識(shí),不如說更多地來自英國當(dāng)前所面臨的諸多國際壓力。一是氣候變化義務(wù)。根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定以及歐盟溫室氣體減排負(fù)擔(dān)分享協(xié)定,英國承諾,到2012年英國溫室氣體在1990年排放基礎(chǔ)上減排12.5%[5]。根據(jù)英國官方統(tǒng)計(jì),到2008年,英國溫室氣體的排放總量是6.283億噸二氧化碳,實(shí)現(xiàn)了減排19.4%,已達(dá)到并超過了《京都議定書》的減排要求[6]。然而,英國的減排主要是通過調(diào)整能源結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)的,即通過提升天然氣發(fā)電的比重,逐步淘汰燃煤發(fā)電,以達(dá)到減少二氧化碳的排放[7]。這是一種非實(shí)質(zhì)性控制二氧化碳排放量的方式。

所以,隨著英國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的完成,國內(nèi)減排的空間已所剩無幾。如果無法發(fā)現(xiàn)新的減排途徑,英國進(jìn)一步減排將面臨極大的困難。而目前,就英國國內(nèi)能源形勢而言,核能不可能在短時(shí)期內(nèi)彌補(bǔ)這一空白,而CCS技術(shù)尚不能商業(yè)化,因此重任只能落到技術(shù)和商業(yè)應(yīng)用相對成熟的可再生能源的發(fā)展上。

二是歐盟“可再生能源指令”的要求[8]。根據(jù)該指令,成員國的可再生能源在能源消費(fèi)中必須占到一定比例,其中規(guī)定到2020年英國能源消費(fèi)的15%要來自可再生能源,這將是英國2008年可再生能源消費(fèi)的7倍。所有這些外部壓力都促使英國必須大力發(fā)展可再生能源。

2.國內(nèi)核能政策的斗爭

對于是否興建新的核電站,英國國內(nèi)政治斗爭激烈。這不僅體現(xiàn)在民眾對核能的態(tài)度上,而且也反映到政黨政策、司法等許多領(lǐng)域。2006年英國政府在《2006能源評論》中提出要通過建造新的核電站應(yīng)對氣候變化和能源安全。它指出“在英國,核能應(yīng)發(fā)揮重要作用,這不僅有利于減少排放,而且更有助于保證英國電力來源的多樣性”。但英國政府的這份報(bào)告一出臺(tái)立即引起了國內(nèi)一片嘩然,甚至英國高等法院作出判決,認(rèn)為《2006能源評論》關(guān)于新建核電站的事項(xiàng)未經(jīng)充分咨詢,要求政府展開進(jìn)一步的征詢工作[9]。

然而,時(shí)任英國首相的布萊爾卻態(tài)度堅(jiān)定,認(rèn)為判決不會(huì)影響政府政策的制定,他指出,“不替代現(xiàn)有的核電站將難以完成氣候變化的目標(biāo);進(jìn)口天然氣,只會(huì)加大能源供應(yīng)的不確定性,這對商業(yè)和消費(fèi)者而言都是最糟糕的事情”[10]?！?007能源白皮書》聽取了高等法院的意見,提出利用20周的時(shí)間對新建核電站的合法性、戰(zhàn)略選址和投資進(jìn)行廣泛征詢。2008年,在經(jīng)過充分的征詢之后,英國政府出臺(tái)了《2008核能白皮書》,明確指出,“政府相信:為了公眾利益,在英國未來的能源組合中,新核電站應(yīng)與其他新能源一起發(fā)揮作用;投資新核電站必將符合公眾利益,為此政府將采取積極措施,努力促進(jìn)新核電站的建設(shè)”[11]。

3.碳的捕獲與封存戰(zhàn)略價(jià)格的凸顯

盡管碳的捕獲與封存比核能更早地進(jìn)入新能源法律政策的視野,但由于其技術(shù)不成熟,一直沒有被作為應(yīng)對氣候變化的主要策略。然而,這一狀況自《2007能源白皮書》之后被徹底改變,英國政府逐漸認(rèn)識(shí)到CCS所具有的戰(zhàn)略價(jià)值,它不僅能為未來的能源安全提供“更理想的”保障措施,而且也會(huì)為英國帶來巨大的商機(jī)。

因?yàn)橐环矫?在CCS上的技術(shù)優(yōu)勢會(huì)為英國贏得潛在的全球市場上的重要份額①據(jù)國際能源署估計(jì),在今后的40年里全球CCS設(shè)備和服務(wù)的市場將有超過5萬億美元投資。See IEA,“Technology Roadmap: Carbon Capture and Storage,”2009,p.21.。另一方面,英國的北海擁有大量適宜存儲(chǔ)二氧化碳的巖層,其空間超過了除挪威以外的所有北歐國家的總和,這意味著英國可以將碳儲(chǔ)存許可出售給其他國家,每年可獲利高達(dá)50億英鎊的收入[12]。另據(jù)英國能源和氣候變化部的報(bào)告,到2030年,CCS技術(shù)還會(huì)給英國帶來400億英鎊的收入和3～6萬個(gè)工作崗位[13]。

毫無疑問,2009年《低碳計(jì)劃》的出臺(tái)最終完成了英國新能源組合理念的構(gòu)建。它不僅要求可再生能源應(yīng)按照《可再生能源戰(zhàn)略》進(jìn)行部署,即進(jìn)一步擴(kuò)大可再生能源的電力、熱力和運(yùn)輸,旨在到2020年替代10%的石化能源需求,20-30%的天然氣進(jìn)口,以及發(fā)電量的30%;到2030年減少7.5億噸二氧化碳的排放,實(shí)現(xiàn)1000億英鎊的投資。而且,它重申發(fā)展核能的重要性,指出:“政府將發(fā)揮它的戰(zhàn)略性作用以革除新核電站發(fā)展的諸多障礙”。

此外,在CCS的研發(fā)上,英國政府的行動(dòng)甚至比政策出臺(tái)更快,2009年4月英國政府正式宣布,任何新建發(fā)電能力達(dá)300兆瓦的發(fā)電站都必須安裝“碳捕獲就緒”設(shè)備(Carbon Capture Ready, CCR),以便于將來可進(jìn)行CCS的技術(shù)改造。至此,英國成為世界上第一個(gè)以法令形式推廣CCS技術(shù)的國家,而3個(gè)月后的《低碳計(jì)劃》完全是英國政府對其行動(dòng)的政策宣示。

(三)應(yīng)對危機(jī),重振經(jīng)濟(jì)

2008年金融危機(jī)席卷全球,英國也深受重創(chuàng),到2009年,英國經(jīng)濟(jì)下降4.8%,是1988年以來下滑速度最快的一年,而且超過了30年代經(jīng)濟(jì)蕭條以來任何12個(gè)月的周期,國內(nèi)經(jīng)濟(jì)正走向深度衰退,就業(yè)市場曙光難現(xiàn),成為發(fā)達(dá)國家中經(jīng)濟(jì)恢復(fù)最為緩慢的國家之一。此外,近年來英國在能源投資上極其乏力。根據(jù)英國油氣組織的預(yù)測,自2006年以來,英國已連續(xù)4年油氣投資持續(xù)下降, 2009年的資金投入只有48億英鎊,比前一年又下降了2%[14]。在新能源投資上,英國也面臨巨大壓力。例如,在清潔煤技術(shù)投資上,英國遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于北美國家,在2008年只投入了0.83億歐元,這是自2003年以來投入最少的一年[15]。很顯然,《低碳計(jì)劃》的出臺(tái)不僅是英國長期能源政策的總結(jié),更是英國為解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困境所使出的“殺手锏”。這是因?yàn)?

第一,《低碳計(jì)劃》是英國整體經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型,從減排目標(biāo)、電力部門,一直到工廠、社區(qū)、交通部門都進(jìn)行了轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)。而投資是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必不可少的要件。

第二,《低碳計(jì)劃》為英國經(jīng)濟(jì)尋找到新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。近年來,英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸移向第三產(chǎn)業(yè),特點(diǎn)是金融業(yè),但是金融危機(jī)的爆發(fā)嚴(yán)重沖擊了英國金融市場,其低迷的發(fā)展態(tài)勢再難以承擔(dān)扭轉(zhuǎn)局勢的重任,而發(fā)展新興低碳產(chǎn)業(yè),不僅會(huì)帶來大量的投資,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)迅速走出困境,而且會(huì)為英國創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。實(shí)踐證明,作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的低碳產(chǎn)業(yè)不會(huì)像金融業(yè)那樣帶來泡沫風(fēng)險(xiǎn),這樣更有利于英國后期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性。

第三,由于英國在能源法律政策方面的搖擺不定,嚴(yán)重影響了投資者的信心,致使能源投資乏力?！兜吞加?jì)劃》的出臺(tái)無疑試圖證明英國政府將大力發(fā)展新能源,以期重新恢復(fù)投資者信心。

(四)引領(lǐng)全球氣候格局,主導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)潮流

英國在全球氣候政治格局中占有重要一席,可以肯定地說,如果沒有它在全球氣候變化議題上的大力推動(dòng),全球溫室氣體減排幾乎是一句空談。而英國在全球氣候政治格局中的主導(dǎo)權(quán)主要得益于其進(jìn)行的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整,但如前所述,隨著能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的完成,英國碳減排空間正日益縮小,為此必須尋找到新的減排途徑,否則極有可能喪失國際氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),而被美國等國家趕超。

2008年出臺(tái)的《氣候變化法》使英國成為世界上第一個(gè)對溫室氣體減排目標(biāo)進(jìn)行立法的國家,同時(shí)也使其成為第一個(gè)實(shí)施“碳預(yù)算”的國家,這意味著碳減排目標(biāo)將與國家財(cái)政直接掛鉤,成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬約束。英國的這一立法不僅僅是為了約束本國的碳排放,更重要的是,它力圖為全球氣候變化框架構(gòu)建一示范性機(jī)制,進(jìn)而向世界表明英國在國際氣候制度上的領(lǐng)先優(yōu)勢。2009年《低碳計(jì)劃》正是對《氣候變化法》具體實(shí)施的反映,它認(rèn)為,英國政府已做出法律承諾,成為世界上第一個(gè)到2050年減排80%的國家,并為此設(shè)置了3個(gè)到2022年的“五年碳預(yù)算”,而本計(jì)劃正是第一次詳細(xì)規(guī)定這些“碳預(yù)算”如何被完成的具體舉措。

毋庸置疑,英國希冀繼續(xù)引領(lǐng)全球氣候政治格局,但從更深遠(yuǎn)的角度來看,這僅僅是其全球戰(zhàn)略中的一部分。而重新恢復(fù)英國在全球經(jīng)濟(jì)中的地位才是其最終的戰(zhàn)略選擇,縱觀英國發(fā)展史,工業(yè)革命為其贏得近三百年的世界霸權(quán),而一戰(zhàn)之后英帝國逐漸衰微,盡管它仍是發(fā)達(dá)國家中最具實(shí)力的一員,但遠(yuǎn)不及工業(yè)革命時(shí)期的“日不落帝國”。因此,氣候變化為其帶來了一次重要的契機(jī),使其重新回歸國際政治舞臺(tái)的中心,而與之相應(yīng)的低碳經(jīng)濟(jì)也同時(shí)給英國帶來了一次新的工業(yè)革命。因此,有理由相信,如果英國能主導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展潮流,那么勢必會(huì)極大提升其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,從而達(dá)到重塑英國國際地位的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、對中國的啟示

近年來,中國新能源發(fā)展迅猛,初步形成了以水能、生物能、風(fēng)能、太陽能和核能齊頭并進(jìn)的態(tài)勢。到2008年年底,中國可再生能源(包括水電)和核電年利用量約為2.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤,占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到8.9%[16]。在新能源立法方面,2005年中國頒布《可再生能源法》,2009年12月又重新修訂《可再生能源法》,并設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金,根據(jù)《中國可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》,到2010年可再生能源消費(fèi)量要達(dá)到能源消費(fèi)總量的10%,到2020年達(dá)到15%。在核電方面,《國家核電發(fā)展專題規(guī)劃(2005-2020年)》也明確提出,到2020年,核電占全部電力裝機(jī)容量的比重要從現(xiàn)在的不到2%提高到4%,核電年發(fā)電量達(dá)到2600～2800億千瓦時(shí)。

毫無疑問,中國在新能源發(fā)展方面取得的成績是令人鼓舞的;但同時(shí)我們也必須清醒地認(rèn)識(shí)到,中國的能源安全形勢不容樂觀。其一,能源需求持續(xù)增長。僅2008年中國能源消費(fèi)增量就占到世界的近四分之三[17]。根據(jù)國際能源署的預(yù)測,在未來20年間,中國油氣進(jìn)口將持續(xù)增長,到2025年有可能超過美國成為世界上最大的油氣進(jìn)口國[18]。

其二,承受溫室氣體減排的壓力巨大。據(jù)初步測算,2008年,煤炭在一次能源消費(fèi)中占到68.7%,單位能源的二氧化碳排放強(qiáng)度高于世界平均水平,控制二氧化碳排放面臨極大困難[16]2。

其三,能源立法相對滯后。能源領(lǐng)域的基本法《能源法》尚未出臺(tái);能源部門法之間缺乏配套機(jī)制。這些都從制度建設(shè)方面對中國能源安全構(gòu)成了間接威脅。

總之,對中國而言,新能源的發(fā)展將是以“后發(fā)優(yōu)勢”趕超發(fā)達(dá)國家的一次契機(jī),也是適時(shí)掌握全球能源分配主導(dǎo)權(quán)的關(guān)鍵所在,更是解決當(dāng)前能源安全、應(yīng)對氣候變化的主要途徑。因此,如何能從立法和政策上促進(jìn)新能源的發(fā)展,將是中國亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。那么,通過借鑒發(fā)達(dá)國家在新能源立法上的有益嘗試,將不失為達(dá)到這一目標(biāo)的捷徑。因此,借鑒英國新能源法律政策的發(fā)展,我們可以考慮以下方面的改進(jìn):

首先,加快制定“安全低碳”的新能源發(fā)展戰(zhàn)略。從目前的法律政策來看,我們已制定了《可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃》、《國家核電發(fā)展專題規(guī)劃(2005-2020年)》,為可再生能源和核能的進(jìn)一步發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。但是,當(dāng)前所缺少的正是從整體角度對新能源的規(guī)劃,換言之,如何能為可再生能源、核能以及其他新能源建立統(tǒng)一的規(guī)則框架,特別是協(xié)調(diào)各種新能源之間的銜接。

因此,中國政府應(yīng)明確提出建立“安全低碳”的能源長期愿景,確立相應(yīng)的基礎(chǔ)框架。并且只有建立在統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上,按照國家能源戰(zhàn)略布局的安排,才能發(fā)揮新能源的優(yōu)勢,才能有助于應(yīng)對能源安全的挑戰(zhàn),最終實(shí)現(xiàn)“安全低碳”的能源體系。

其次,提升新能源,促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如前所述,當(dāng)前中國以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)已不能適應(yīng)應(yīng)對氣候變化的要求,并影響到中國在國際氣候政治中的話語權(quán)。因此,我們要盡快從法律政策角度提升新能源的戰(zhàn)略地位,促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。一方面,從法律政策上促進(jìn)新能源的創(chuàng)新,強(qiáng)調(diào)新能源發(fā)展的多樣性。另一方面,要加快對傳統(tǒng)能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整,制定天然氣戰(zhàn)略,明確天然氣在碳制約環(huán)境下的戰(zhàn)略意義。

此外,要高度重視CCS的戰(zhàn)略價(jià)值,一旦這一技術(shù)獲得商業(yè)突破,不僅從根本上解決了中國應(yīng)對氣候變化問題,而且也將為中國帶來巨大的商業(yè)利益。因此,必須通過立法形式鼓勵(lì)CCS投資、加大政府財(cái)政力度,對CCS應(yīng)用給予相應(yīng)的優(yōu)惠措施;在政策上,要盡快制定CCS的戰(zhàn)略目標(biāo),積極開展國際合作,加速CCS商業(yè)化的發(fā)展。

第三,整合氣候變化與能源安全議題。隨著新能源的發(fā)展,氣候變化與能源安全越來越多地融合在一起,其中任何一方的變化都會(huì)促動(dòng)另一方做出相應(yīng)的反應(yīng),這也是為什么許多國家都將二者納入到同一議題下的原因。而當(dāng)前我國尚未建立起二者的協(xié)調(diào)機(jī)制,能源領(lǐng)域由2010年新成立的國家能源委員會(huì)來領(lǐng)導(dǎo),而氣候變化則由2007年成立的國家應(yīng)對氣候變化領(lǐng)導(dǎo)小組來領(lǐng)導(dǎo),盡管都是由政府總理作為組長,但在具體操作層面上卻存在著協(xié)調(diào)問題,因此,應(yīng)建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制,通過定期的會(huì)議或其他方式開展溝通與交流,以期達(dá)到整合的目的。

第四,以法律政策推動(dòng)市場機(jī)制。從英國新能源法律政策的演變來看,市場機(jī)制在促進(jìn)新能源發(fā)展方面具有非常重要的作用,特別是在新能源投資領(lǐng)域,英國政府更多地是使用政策鼓勵(lì)私人投資,而很少進(jìn)行直接撥付。這種方式的優(yōu)點(diǎn)在于能刺激新能源投資,提高資金的利用率。當(dāng)然,這不意味著不需要政府的直接投資,實(shí)踐證明,通過政府直接投資推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新,同時(shí)制定政策,通過市場信號(hào)、標(biāo)準(zhǔn)與激勵(lì)機(jī)制朝正確的方向“拉動(dòng)”創(chuàng)新,這兩種政策融合的成本比單純依賴其中任何一種政策的成本都要低。因此,我們應(yīng)盡快改變能源法律的滯后性,利用稅收政策、排放貿(mào)易制度、投資優(yōu)惠措施來穩(wěn)定投資者的信心,促進(jìn)新能源的快速發(fā)展。

總之,僅僅增加投入是不能解決能源安全和氣候變化的問題,解決這些挑戰(zhàn)需要長期規(guī)劃;需要重新設(shè)定帶來這些挑戰(zhàn)的一整套政策和鼓勵(lì)措施;需要謹(jǐn)慎地平衡在此過程中不可避免的各種沖突。構(gòu)筑新能源法律政策并不能解決所有這些問題,但有一點(diǎn)可以明確:盡早地出臺(tái)新能源法律政策將可以使中國有一個(gè)更好的安全低碳的未來。

[1] 群芳.英國公布低碳轉(zhuǎn)型計(jì)劃[N].科學(xué)時(shí)報(bào),2009-7-20(A03).

[2] BLACK R.Low Carbon Way’to Reshape Lives’[N/ OL].BBC News,(2009-07-15)[2010-5-22].http:// news.bbc.co.uk/1/hi/sci/tech/8150919.stm.

[3] TheU KDepartmentofTradeandIndustry. Conclusions of the Review ofEnergy Sources for PowerGenerationandGovernmentResponseto Fourth and Fifth Reports of the Trade and Industry Committee[G]Cm 4071,October 1998:14.

[4] The U K Performance and Innovation Unit.The Energy Policy Review[R].London:UIT.

[5] The UNFCCC.The United Kingdom’s Initial Report under the Kyoto Protocol[R].Bonn:UNFCCC.

[6] The U K Department of Energy and Climate Change (The U K DECC).U K Greenhouse Gas Emissions 1990-2008:progress towards the Kyoto and Domestic Targets[EB/OL].[2010-5-22].http://www.decc. gov.uk/en/content/cms/statistics/climate_change/ gg_emissions/targets/targets.aspx.

[7] SCHREURS M,TIBERGHIENY.Multi-Level Reinforcement:ExplainingEuropeanUnion Leadership in Climate Change Mitigation[J].Global Environmental Politics,2007,7(4):32-33.

[8] TheEU.EUDIRECTIVE 2009/28/EC[G]. Geneva:The EU.

[9] The U K High Court of Justice.Greenpeace Ltd.R (on the application of)v Secretary of State for Trade and Industry[2007]EWHC 311(Admin)(15 February 2007)[EB/OL].[2010-5-22].http:// www.greenpeace.org.uk/MultimediaFiles/Live/ FullReport/ERJRSullivanJudgement.pdf.

[10] Nuclear review’was misleading[N/OL].BBC News,(2007-02-15)[2010-5-22].http://news. bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/6364281.stm.

[11] The U K Department for Business,Enterprise& Regulatory Reform.Meeting the Energy Challenge: A White Paper on Nuclear Power[R].London: BERR.

[12] 碳存儲(chǔ)有望為英國帶來巨額收益[N/OL].人民網(wǎng), (2009-09-14)[2010-5-22].http://env.people. com.cn/GB/10049160.html.

[13] The U K Department of Energy&Climate Change (TheU KDECC).AFrameworkforThe Development of Clean Coal:Consultation Response [R].London:DECC.

[14] Oil&Gas U K.2010 Oil&Gas U K Activity Survey[R].London:Oil&Gas U K.

[15] TheU K CarbonTrust.InvestmentTrends in European and North American Clean Energy 2003 to 2008[R].London:The U K Carbon Trust.

[16] 國家發(fā)展與改革委員會(huì).中國應(yīng)對氣候變化的政策與行動(dòng)——2009年度報(bào)告[R].北京:國家發(fā)改委.

[17] BP Company.BPStatisticalReview ofWorld Energy 2009[R].London:BP.

[18] 國際能源署.世界能源展望2009——執(zhí)行摘要[R].巴黎:國際能源署.

Low Carbon Transition Plan and UK’s Strategic Shift in Energy

LV Jiang
(Institute of International Law,Wuhan University,Wuhan 430072,China)

Low Carbon Transition Plan is U K’s strategic document for climate change and energy security.It is also its overall plan for future energy mix.The Plan reinforces the market-oriented energy innovation system,changes of the approach to single new energy development,and lays a solid foundation for British low carbon economy.Meanwhile,as landmark document for strategic shift in energy,it draws on lessons from Brain’s energy laws and policies.Also,it provides a protection for stable energy investment,overcoming financial crisis and leading global climate politics.In this regard, China should draw on British energy legislation and policy,enhance the strategic value of new energy,as soon as and draw up a medium-to-long-term new energy plan to secure low carbon as soon as possible.

Low CarbonTransition Plan;new energy;energy law and policy;climate change; energy security

D912.6(561)

A

1009-105X(2010)03-0026-8

2010-06-28

國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào):09&ZD048)

呂江(1976-),男,武漢大學(xué)國際法研究所博士生,山西大學(xué)法學(xué)院講師。