本刊記者 馮京津
據悉,國土資源部從今年3月至7月,結合“雙保工程”和土地出讓合同清理,在全國范圍內集中開展了房地產用地專項整治工作,集中力量清理查處不及時開發(fā)建設囤地炒地、違反法律法規(guī)閑置土地等突出問題。通過清理,截至5月底,全國共上報房地產違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗,面積約18.84萬畝。其中,閑置土地宗數(shù)2815宗,面積16.95萬畝,分別占上報總宗數(shù)和面積的91.69%和90%。從清理數(shù)據來看,在各類房地產違法違規(guī)用地中,閑置土地成為房地產用地違法違規(guī)的主要問題。2815宗閑置土地中,因毛地出讓拆遷難、調整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。從閑置土地分布來說,東部地區(qū)數(shù)量較多,分別占上報總宗數(shù)和面積的62.24%和62.46%。從閑置時間上看,閑置5年以下的地塊1354宗,占閑置土地總數(shù)的48%;閑置時間5年以上的地塊共875宗,占31%;閑置時間較長,但合同中未約定具體開工時間的地塊586宗,占21%。
截至目前,全國已開展查處的各類房地產違法違規(guī)用地共計2208宗,總面積約13.25萬畝。其中,閑置土地2044宗,面積12.35萬畝。全國已查處結案的房地產違法違規(guī)用地宗數(shù)為826宗,面積約4萬畝,共收回土地使用權面積1.2萬畝,收取罰款或閑置費總計4.8億元。
長期以來,捂地、囤地所滋生的行業(yè)環(huán)境已經使得房地產市場混亂不堪,在中國土地資源稀缺的背景下,應當大大提高土地利用的效率。土地閑置問題反映出當前土地市場中的一些問題,許多地方政府對于“土地財政”的過度依賴,政府與開發(fā)商之間的利益關系,招拍掛制度的弊端等等,那么,如何建立一套符合房地產市場健康發(fā)展的土地制度,一直是業(yè)內人士討論的焦點。
清理閑置土地,其意義在于提升土地利用效率,并能增加有效供給,而降低房屋空置率,有助于實現(xiàn)樓市供求的平衡。
據有關媒體報道,就土地供應而言,假設政府平均每年無條件地向全國開發(fā)商出讓1億平方米住宅建設用地,看起來土地供應量大大增加了,可是這些土地到了開發(fā)商手里,可能馬上就會被囤掉7000萬平方米,其余的3000萬平方米慢慢開發(fā)。SOHO中國董事長潘石屹曾公開表示,在房地產界,“囤地”比蓋樓賺錢。可見,在一定程度上,土地閑置的背后,追求更大利潤正是開發(fā)商的逐利心理。
國土部土地利用司司長廖永林認為,閑置土地中,因毛地出讓拆遷難、調整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。政府原因造成的閑置用地中,拆遷難、更改規(guī)劃,大約各占一半。去年底,國土部督辦的十八宗閑置用地中,有十三宗都是因為政府原因造成的閑置,最終的結果是不做處罰。而企業(yè)未能如期繳納土地出讓金,未及時申請竣工延期也造成土地閑置。
中國人民大學土地規(guī)劃研究中心主任嚴金明分析說,17萬畝的閑置土地大約有1.13億平方米,如果將這些土地都開發(fā)成普通住宅,按照容積率為2來計算,建筑面積就是2.26億平方米。如果每套房子平均為90平方米來計算,那么將可以蓋出251萬套房子。如果這些房子都進入房地產市場,將對房市和房價有一定的積極作用。他認為,現(xiàn)在開發(fā)商的閑置土地,兩三年后土地增值很快,甚至上百億,但是處罰可能只有幾百萬,所以企業(yè)明知要處罰但是還要囤地。
從房地產企業(yè)角度來說,土地儲備是房地產公司的重要經營環(huán)節(jié),土地儲備之成敗對上市公司的市值具有重要影響。也有觀點認為,房地產業(yè)本身具有一定的開發(fā)周期,有一定的土地儲備是合理的。
從資本運營理論可知,資本只有通過周轉才能獲得利潤,而在利潤率不變的前提下,資產收益與周轉速度成正比,與周轉周期成反比。由于閑置土地延長了運營周期,令資金流動速度減慢,因此資金增值不如連續(xù)從事土地項目開發(fā)出售的方式理想,這也是我們的房地產企業(yè)為什么在起步階段多采取粗放快速滾動開發(fā)的模式。
從社會整體角度看,土地閑置當然是巨大的浪費。解決土地閑置既需要地方政府部門嚴格按照法律程序辦事,更需要從非市場原因造成的土地閑置入手去尋找根治之策。因政府方面原因造成土地閑置的,很多情況是現(xiàn)有拆遷制度的弊端所致。所以,釜底抽薪之計,是要變革拆遷制度。變革拆遷制度,就要讓需用土地的個人、企業(yè)、機關,與目前占用土地的權利人直接協(xié)商。雙方達成協(xié)議,土地占有人遷出,土地需用人進駐,或者修繕,或者拆遷。如果達不成協(xié)議,則土地占有人仍然占用。如此,根本不可能出現(xiàn)閑置。
政府在處理閑置用地問題上早有規(guī)定,對土地閑置滿一年不滿兩年的,要按照出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費;對土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的,堅決無償收回。近年來,地方政府也曾多次曝光閑置用地名單,但收回者最終寥寥無幾。
大量土地閑置,與地方政府不無關系。在“土地財政”的制度路徑下,地方政府對于出售城市土地一向抱有十分高的積極性,在“招拍掛”的制度安排下,土地按照“高價者得”的原則流入了投機者的囊中。開發(fā)商在拿到土地后,常常會陷入動彈不得的困境。除了資金鏈可能出現(xiàn)斷裂之外,更常見的原因是這些土地在動遷安置、城市規(guī)劃等方面都還缺乏妥善的方案,地方政府為了得到財政收入,把這些還不成熟的土地匆忙推上拍賣場,以至“被閑置”。
中國國土資源經濟研究院資源資產與市場研究室主任呂賓認為,我國當前的供地制度與行政、財稅、金融等管理體制相互作用,顯露出不少問題。政府壟斷土地一級市場,城鄉(xiāng)建設用地存在閑置浪費和增量擴張現(xiàn)象。經濟發(fā)展過度依賴土地經營和投融資,加劇投資趨動,加大金融、財政風險。土地及其相關收入成為地方政府財政收入的重要來源,并成為撬動銀行資金、城市基礎設施及房地產投融資的重要工具,形成了土地與地方財稅、投資、金融信貸、房地產市場、社會和諧、政府行為等環(huán)環(huán)相扣、相互制約的格局。
呂賓認為,當前城鎮(zhèn)土地低效利用與我國發(fā)展階段特征有關,但利益失衡、管理調控政策不到位也是重要原因。造成城鎮(zhèn)土地利用粗放的原因包括:一是,建設性用地以行政配置主導,導致城鎮(zhèn)用地的粗放利用。過度依賴對建設性用地資源的行政配置,制約市場機制發(fā)揮基礎性作用,妨礙土地資源的集約利用。二是,條塊分割,缺乏利益協(xié)調、規(guī)劃銜接機制,土地產業(yè)政策失效。缺乏國土規(guī)劃,不能發(fā)揮空間上位規(guī)劃的宏觀協(xié)調功能,土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等空間規(guī)劃相互影響,土地利用規(guī)劃難以約束城鎮(zhèn)外延擴張。三是,現(xiàn)行土地稅費政策導致個人或企業(yè)的土地保有成本較低,缺乏節(jié)約集約利用動力,甚至產生土地投機行為。
穩(wěn)定房價一個很重要的因素就是要增加供應量,目前總體來看還是供小于求,房價才能夠飆升。所以必須加大供應,加大供應就必須解決已經招標過的土地長期不開發(fā)的問題。
穩(wěn)定房價一個很重要的因素就是要增加供應量,目前總體來看還是供小于求,房價才能夠飆升。所以必須加大供應,加大供應就必須解決已經招標過的土地長期不開發(fā)的問題。在房地產調控政策中,加大土地供應是一個重要舉措,地方政府對此也表現(xiàn)出了很高的積極性。但是,如果還是現(xiàn)行的“土地財政”制度,即便是土地供應確實增加了,地方政府也從中得到了更多的財政收入,但新的閑置土地又會增加。因此,重視目前已經存在的閑置土地,對其分門別類,對癥下藥,解決好遺留問題,讓閑置土地活起來,也許是比單純增加土地供應更重要的一項工作。