曹 萍,王彬彬

(四川大學(xué) 政治學(xué)院,四川 成都 610064)

鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)關(guān)系的反映,鄉(xiāng)村治理也必然要在一定的城鄉(xiāng)關(guān)系形態(tài)下形成對鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的管理模式選擇。在城鄉(xiāng)分割的條件下,鄉(xiāng)村治理更多地表現(xiàn)為在較為封閉的鄉(xiāng)村社會中國家權(quán)力與農(nóng)村社會權(quán)力的內(nèi)在沖突及其關(guān)系調(diào)整。隨著鄉(xiāng)村社會走向開放、城市化帶動效應(yīng)和“反哺”機制不斷向農(nóng)村滲透的階段,鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會正在發(fā)生前所未有的劇烈變革,城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展的趨勢不斷增強。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、一體化發(fā)展,不僅要揚棄城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下長期形成的城市偏向的思維慣性和制度體系,從構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系的角度,推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)一體化,促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動,推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展融合;更要從重構(gòu)鄉(xiāng)村社會的角度,構(gòu)建一種鄉(xiāng)村組織形態(tài)、民主管理制度和公共服務(wù)體系協(xié)調(diào)發(fā)展的鄉(xiāng)村治理機制,形成“城鄉(xiāng)一體化進程中我國農(nóng)村社會政治經(jīng)濟、文化衛(wèi)生與其他公共事務(wù)的系統(tǒng)解決的過程或路徑,以及各主體之間由此所形成的行為范式與制度規(guī)則”[1]。城鄉(xiāng)一體化呼喚鄉(xiāng)村治理,新時期的鄉(xiāng)村治理也是在城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實背景和政策框架內(nèi)形成或構(gòu)建的,不失時機地構(gòu)建和完善適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的鄉(xiāng)村治理機制,顯得尤為迫切。

一、理論分析框架

(一)鄉(xiāng)村治理的制度層次

著名經(jīng)濟學(xué)家威廉姆森 (Oliver E.W illiamson)[2]在綜述新制度經(jīng)濟理論的社會作用、思想觀點和經(jīng)驗檢驗時,提出了社會分析的四個層次。第一層次是嵌入,包括非正式制度、習(xí)慣、傳統(tǒng)和宗教,其演化是自發(fā)的、最漫長的。第二層次是制度環(huán)境,包括產(chǎn)權(quán)、政治制度、司法制度、官僚制度等博弈規(guī)則,其演化將歷經(jīng)較長時期。第三層次是治理,包括契約、治理結(jié)構(gòu)、交易費用等制度安排。第四層次是資源配置與雇傭關(guān)系,包括價格、數(shù)量和激勵等。因此,社會制度變遷的可行路徑是在既有社會嵌入 (歷史條件)下,通過制度安排,設(shè)定適宜的制度環(huán)境,找到正確的治理結(jié)構(gòu),形成合理的契約關(guān)系和實現(xiàn)機制,達到資源的優(yōu)化配置。

作為一種變革中的社會制度,鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)為鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動,其中治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系,構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制[3]。結(jié)合威廉姆森的制度分層方法,筆者認為,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理應(yīng)包括三個層次:一是在制度環(huán)境層次上,權(quán)力在鄉(xiāng)與村兩個層級、以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)與鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)之間橫向與縱向配置;二是在治理層次上,形成約束各治理主體的規(guī)則制度、組織架構(gòu)等契約關(guān)系和治理結(jié)構(gòu);三是在資源配置層次上,整合治理資源,為鄉(xiāng)村社會提供公共品 (如圖 1)。這三個層次相互貫通、相互制約,構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的完整制度系統(tǒng)。正如科斯定理所述,交易費用 (第二層次)的存在,使得不同的權(quán)利界定和分配 (第一層次),會帶來不同效益的資源配置 (第三層次),產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)置是優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)。就此而言,只有協(xié)同推進三個層次的制度變遷,才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的制度變遷。

圖 1 鄉(xiāng)村治理的三個制度層次

(二)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在矛盾

我國鄉(xiāng)村治理的制度變遷,經(jīng)歷了以家族和宗法為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治階段、鄉(xiāng)村政治化和再組織階段,是國家權(quán)力不斷下沉并向鄉(xiāng)村社會滲透的過程,是在推進現(xiàn)代化過程中國家通過必要的組織手段提取鄉(xiāng)村資源和進行社會整合的過程。從村民自治到鄉(xiāng)村治理,體現(xiàn)了國家權(quán)力與農(nóng)村社會權(quán)力的碰撞和契合。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理實質(zhì)上形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治”的“鄉(xiāng)政村治”模式,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層政權(quán),實行行政管理;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下,實行村民自治,自主管理基層社會事務(wù)。然而,對鄉(xiāng)村的強制性制度變遷一直未能形成鄉(xiāng)村治理的內(nèi)生力量。究其原因,章奇等[4]認為,政府對鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會管制政策的長期存在,不僅“扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對價格,抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場的發(fā)育,阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動和資源配置,使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離自身的比較優(yōu)勢”,而且使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過利益誘導(dǎo)和激勵,使村級組織自愿服從其 “支配”,破壞了鄉(xiāng)村治理的民主基礎(chǔ)。筆者認為,如果從鄉(xiāng)村治理的制度層次視角來看,“鄉(xiāng)政村治”模式是在權(quán)力再分配的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的“放權(quán)型”模式,在國家政權(quán)與農(nóng)村社會權(quán)力邊界的界定上并不清晰。模糊的權(quán)力配置導(dǎo)致低效的制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政主體和市場主體①公共選擇理論認為,市場經(jīng)濟下個體選擇活動中適用的理性 (追求個體利益最大化)原則,也適用政治領(lǐng)域的公共選擇活動,地方政府在社會政治活動和市場交易過程中同樣也扮演著“經(jīng)濟人”的角色。的雙重身份,作為國家政權(quán)與社會力量的結(jié)合點,往往造成自身利益膨脹、運營成本過高、權(quán)力越位擴張,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“既非純國家的,又非純社會的”[5]。尤其是農(nóng)村稅費改革、全面取消農(nóng)業(yè)稅以后,可能誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在稅源緊縮的情況下突出自身利益的實現(xiàn),從而強化“經(jīng)紀體制”,表現(xiàn)為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)通過對國家威權(quán)與鄉(xiāng)村社會之間聯(lián)結(jié)權(quán)力的壟斷而逐漸向‘贏利性經(jīng)紀體制’蛻變”[6]。這些“尋租”成本進一步擴大了治理主體之間合作的交易費用,扭曲了鄉(xiāng)村公共品供給,甚至出現(xiàn)“傳統(tǒng)農(nóng)村公共物品供給制度與鄉(xiāng)村治理模式不能實現(xiàn)有效統(tǒng)一,導(dǎo)致農(nóng)民負擔(dān)加重、鄉(xiāng)村政府債務(wù)危機、城鄉(xiāng)差距進一步擴大和農(nóng)村公共物品供需失衡等問題”[7]。

(三)城鄉(xiāng)一體化下鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)

除了鄉(xiāng)村內(nèi)部過程中的矛盾,鄉(xiāng)村的外部環(huán)境、特別是城鄉(xiāng)關(guān)系也在經(jīng)濟發(fā)展形勢的主導(dǎo)下發(fā)生變化。在 20世紀 80年代遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大潮中,鄉(xiāng)村通過“農(nóng)村工業(yè)化”的嘗試,趁市場短缺積極融入城市經(jīng)濟體系,以 “民工潮”為代表的農(nóng)村勞動力向工業(yè)、城市、發(fā)達地區(qū)的大規(guī)模遷移持續(xù)高漲;工業(yè)經(jīng)濟和城市經(jīng)濟發(fā)展起來形成的集聚效應(yīng)和極化效應(yīng),也使得鄉(xiāng)村資源以市場配置而非國家控制的形式向城市流動。在這一階段,農(nóng)村逐漸被“邊緣化”,城鄉(xiāng)之間形成 “中心—外圍”的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu),農(nóng)村產(chǎn)業(yè)弱化、主體 (村民)虛置削弱了鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)和制度績效。然而,要素的流動又客觀上促成了城鄉(xiāng)市場的對接 (雖然沒有建立起統(tǒng)一的市場)。隨著工業(yè)經(jīng)濟下鄉(xiāng)、城市規(guī)模擴張形成的涓滴效應(yīng)和回流效應(yīng)逐漸顯現(xiàn),鄉(xiāng)村與城市在經(jīng)濟、地理、制度上的二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破,鄉(xiāng)村從相對封閉依附的經(jīng)濟社會體系向城鄉(xiāng)互動的開放式經(jīng)濟社會體系發(fā)展,城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會出現(xiàn)相互滲透、融合發(fā)展的趨勢。

十七大報告審時度勢,提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制,努力形成城鄉(xiāng)一體化新格局”的制度安排,以公共財政為基礎(chǔ)、引導(dǎo)社會資本“反哺”農(nóng)業(yè)、農(nóng)村。所謂城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域充分融合的高級階段和形態(tài)。但由于我國區(qū)域差異性較大,就算在同一城市群、同一行政區(qū)內(nèi)不同等級的城市、城鎮(zhèn)之間也存在不同的城鄉(xiāng)差距。因此,城鄉(xiāng)一體化至少應(yīng)包含兩個層次的一體化,一是城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一體化,實現(xiàn)城市經(jīng)濟內(nèi)部的分工合作與空間貫通、國家權(quán)力的扁平化運作與管理;二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化,實現(xiàn)城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟的能量交換、國家權(quán)力與農(nóng)村社會權(quán)力的有序契合,這是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理主要面臨的一體化背景。

從鄉(xiāng)村治理的角度看,城鄉(xiāng)一體化對鄉(xiāng)村治理的三個制度層次帶來沖擊:一是繼鄉(xiāng)村自然資源、勞動力資源進城與資本結(jié)合后,資本下鄉(xiāng)激活了土地這一農(nóng)村的基礎(chǔ)性要素。城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源向鄉(xiāng)村延伸,強化了農(nóng)村土地的級差地租;生產(chǎn)模塊化、產(chǎn)業(yè)鏈空間分離,提高了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會成本;城郊拓展和小城鎮(zhèn)建設(shè),增強了農(nóng)村土地利用彈性。一旦土地進入市場經(jīng)濟體系并在鄉(xiāng)村主體之間形成利益關(guān)系,那么在現(xiàn)有的體制框架下,明確土地產(chǎn)權(quán)配置就成了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理制度環(huán)境的新要點。二是現(xiàn)代社會管理體制下鄉(xiāng)深刻影響了鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。隨著家族血緣共同體的解體、戶籍制度松懈、勞動力自由流動、信息資訊普及,舊有的管理體制及其控制能力被不斷削弱,鄉(xiāng)村社會正向利益多元化和個體自由化的方向演化,這就使得在鄉(xiāng)村治理中引入?yún)f(xié)商民主的治理方式和互動式民主決策方式成為可能。三是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的總體要求下,公共資源與服務(wù)下鄉(xiāng)直接惠及農(nóng)村居民,改變了鄉(xiāng)村公共服務(wù)體制外供給的局面。鄉(xiāng)級組織和村級組織作為公共服務(wù)的落實者參與到公共服務(wù)體系中來,部分組織通過“干中學(xué)”逐漸衍生轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的提供者或生產(chǎn)者,在鄉(xiāng)村治理的資源配置和公共服務(wù)制度層面形成互為補充的格局。

鑒于此,筆者認為,綜合傳統(tǒng)矛盾和現(xiàn)實挑戰(zhàn),城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理應(yīng)包含以下內(nèi)容:一是在制度環(huán)境的層面上,不僅要理順鄉(xiāng)村關(guān)系,優(yōu)化權(quán)力的配置,構(gòu)建“簡約型”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,克服“經(jīng)紀體制”以及由此產(chǎn)生的“尋租”行為,而且要優(yōu)化產(chǎn)權(quán)的配置,奠定鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟體系建設(shè)、市場機制培育的基礎(chǔ)。二是在治理的層面上,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的治理結(jié)構(gòu)、激勵機制和管理體制,實現(xiàn)治理的交易費用最小化。三是在資源配置和公共服務(wù)層面上,完善治理過程①聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中將 “治理”界定為 “不是一套規(guī)則,也不是一種活動,而是一個過程”。,提高制度績效,實現(xiàn)治理的福利最大化。

二、成都鄉(xiāng)村治理的探索

社會治理現(xiàn)代化的兩大支撐是市場體系和民主制度,城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理也離不開鄉(xiāng)村市場的活力和民主制度的保障。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū),2004年以來成都堅持“用市場化的辦法來解決城鄉(xiāng)一體化的問題”,協(xié)同推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè) (農(nóng)村基層黨內(nèi)民主建設(shè)、村民自治、農(nóng)村社會組織等,如表1)與村鎮(zhèn)綜合配套改革 (鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)等),客觀上推動了成都鄉(xiāng)村治理的實現(xiàn)。

表 1 成都農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的主要內(nèi)容 (截至 2009年)

(一)總體特征

成都的綜合配套改革是在逐步推進的過程中,通過積累中間性、過渡性制度安排,取得階段性改革實效,形成階段性發(fā)展經(jīng)驗。在推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與村鎮(zhèn)綜合配套改革中,成都的具體做法呈現(xiàn)三大特征:

1.產(chǎn)權(quán)重置。以村級組織為主體,在政府的政策引導(dǎo)和規(guī)劃約束下,優(yōu)先推進農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革,以農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革帶動農(nóng)村基層民主政治建設(shè),以農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)制度改革的部分收益反哺農(nóng)村,加快村鎮(zhèn)綜合配套改革,通過市場機制突破農(nóng)村要素整合的制度瓶頸,夯實農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2.組織優(yōu)化。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革為起點,進一步集中鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局,推進村組管理體制改革,2007年共撤銷了 27%的鄉(xiāng)鎮(zhèn),全市村由 4345個調(diào)減為 2288個,減幅為 47.3%。并協(xié)同推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè),發(fā)展基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治,構(gòu)建起以基層黨組織、村民自治組織、社會組織為支撐的治理結(jié)構(gòu),使以“管制”為主的治理形態(tài)逐漸向以“自治”為主的治理形態(tài)轉(zhuǎn)變。

3.功能再造。以基本公共服務(wù)、基本保障和基礎(chǔ)設(shè)施為重點,促進城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸,構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)體系,初步形成均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體制,是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的核心內(nèi)容之一。而具體承擔(dān)這些職能的是村鎮(zhèn)綜合改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,這就促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

(二)實現(xiàn)機理

成都的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)與村鎮(zhèn)綜合配套改革,不僅在城鄉(xiāng)一體化下推動鄉(xiāng)村治理三個制度層次的協(xié)同變遷,而且還形成前后銜接的改革時序。其實現(xiàn)機理可以概括為“明晰產(chǎn)權(quán)(權(quán)力)→多元共治→有效服務(wù)”(如圖 2)。

圖 2 成都鄉(xiāng)村治理機制的實現(xiàn)機理

1.明晰產(chǎn)權(quán) (權(quán)力)。在我國鄉(xiāng)村社會中,政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)利不清很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民、村委會的關(guān)系,甚至引發(fā)利益沖突,政治權(quán)力和經(jīng)濟權(quán)利的配置是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的先決條件。在政治權(quán)力的配置上,成都通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、人事體制、財政體制、工作機制的轉(zhuǎn)變,村級組織及其運作方式的適應(yīng)性調(diào)整,農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的變革等農(nóng)村基層政權(quán)組織架構(gòu)和基本職能出發(fā),縮減國家權(quán)力與農(nóng)村社會權(quán)力的規(guī)模和沖突半徑,構(gòu)建適應(yīng)鄉(xiāng)村治理機制的組織形態(tài),同時又努力克服管理幅度增大后人員和開支反彈、效率低下的弊端。在經(jīng)濟權(quán)利的配置上,成都通過農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度改革,厘清農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán),加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、征地制度和農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革,避免各級“不在地所有者”對土地收益權(quán)利隨意分享的不合理現(xiàn)象。

2.多元共治。多元共治是在成都農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中形成的治理結(jié)構(gòu)。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展,由農(nóng)村黨支部和村委會構(gòu)成的“黨政”二元治理模式日益受到個體自由化形成的公民與社會力量的沖擊,甚至有學(xué)者認為應(yīng)將村委會定位為“村民自治組織”,在新農(nóng)村建設(shè)中扮演“組織者、協(xié)調(diào)者、帶頭人、服務(wù)者”的角色[8]。同時,農(nóng)村私人部門經(jīng)濟的興起、新型集體經(jīng)濟的發(fā)展,也與公共部門經(jīng)濟形成多中心的框架結(jié)構(gòu),即私人部門、擬公共部門、公共部門并存的格局。據(jù)此,成都逐步放開戶籍等管制性政策,“還權(quán)賦能”,以確權(quán)加流轉(zhuǎn)提升農(nóng)民的自我發(fā)展能力,從基層政治參與的制度化、基層政權(quán)組織自身運作的合理化、基層政治關(guān)系的民主化三個維度重構(gòu)了鄉(xiāng)村治理的民主化運作機制[9]。雖然研究表明多元共治下的民主與效率并沒有直接聯(lián)系,但正如陳文正等 (2009)在浙江省溫嶺市做的問卷調(diào)查,它可以通過提高村民的積極性、參與率和滿意率,以互動式民主決策增強決策的科學(xué)性,從而優(yōu)化鄉(xiāng)村治理。

3.有效服務(wù)。奧斯特羅姆認為,從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā),可以將公共事務(wù)治理等同于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。毋庸置疑,鄉(xiāng)村治理的核心也是農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供,以哪種方式生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共產(chǎn)品決定其是不是有效服務(wù),即符合需求導(dǎo)向原則、成本 -收益原則和公共品特征。研究表明,集權(quán)式公共經(jīng)濟下提供的公共服務(wù)存在著嚴重短缺的現(xiàn)象,不能完全滿足村民的基本需求;同樣,市場壟斷下的公共服務(wù)供給會扭曲價格,不能形成有效供給;而分權(quán)式公共經(jīng)濟雖然提高了公共服務(wù)的效率,但又降低了區(qū)際“公平”。王淑娜等[10]對 8個省 48個村的調(diào)查發(fā)現(xiàn),基層民主賦予了村民一定的權(quán)力,從而可能增強對村干部的問責(zé),村組織自愿供給的公共服務(wù)水平顯著提高,但選舉削弱了村莊之間的財政分享,道路、灌溉設(shè)施、技術(shù)推廣等鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算或跨村合作的公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共品供應(yīng)不平衡將加劇。成都鄉(xiāng)村治理下的農(nóng)村公共服務(wù)供給既不是制度外供給制度的繼承和延伸,也不是政府的直接生產(chǎn)和地方公共財政的“統(tǒng)包統(tǒng)攬”,而是結(jié)合農(nóng)民主體和政府主導(dǎo)原則,堅持集中和民主協(xié)調(diào)原則,引入市場機制,形成政府供給、市場供給、自愿供給和志愿供給并存的公共服務(wù)體系。在村級服務(wù)上,發(fā)揮基層民主,以村級組織為主體提供自愿服務(wù)和購買市場服務(wù);在基本公共服務(wù)、基本保障和基礎(chǔ)設(shè)施方面,堅持統(tǒng)籌兼顧,促進城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸,形成均衡發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。

三、結(jié) 語

綜上所述,鄉(xiāng)村治理內(nèi)含產(chǎn)權(quán)與制度環(huán)境、契約關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)、資源配置與公共服務(wù)三個制度層次,這三個層次的聯(lián)動形成了鄉(xiāng)村治理機制。在城鄉(xiāng)一體化下的現(xiàn)實背景和政策框架下,鄉(xiāng)村治理要在制度環(huán)境的層面理順鄉(xiāng)村關(guān)系,重置權(quán)力和產(chǎn)權(quán)的配置,從而優(yōu)化政治資源與經(jīng)濟資源的配置;在治理的層面,構(gòu)建多元主體協(xié)同治理的治理結(jié)構(gòu)、激勵機制和管理體制;在資源配置和公共服務(wù)層面上,完善治理過程,提高制度績效。

成都在推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)和村鎮(zhèn)綜合配套改革中,推動產(chǎn)權(quán)重置、組織優(yōu)化、功能再造,通過“明晰產(chǎn)權(quán) (權(quán)力)→多元共治→有效服務(wù)”,從一定程度上解決了上述三個制度層次的問題。

展望城鄉(xiāng)一體化下鄉(xiāng)村治理的進一步完善,筆者建議:一要結(jié)合鄉(xiāng)村社會的發(fā)展,細分相關(guān)利益主體和利益團體,探索從利益主體的治理結(jié)構(gòu)到資源配置和公共服務(wù)的傳導(dǎo)機制與“相機抉擇”機制,增強公共服務(wù)的有效性。如基層民主導(dǎo)致的“村本位”現(xiàn)象確實有可能形成新的村際差距,在城市近郊村與遠郊村之間尤為明顯,這就需要統(tǒng)籌機制加以調(diào)整。二要加強鄉(xiāng)村治理與地區(qū)治理、區(qū)域治理等不同層級治理的有效銜接,著力解決多層級交叉問題。這些現(xiàn)象和問題既是城市的,又是農(nóng)村的;既是個別現(xiàn)象,又具有全局性。在聯(lián)系日益廣泛的今天,任何一個問題都不能在一個治理層級上得到解決,所以城鄉(xiāng)一體化下的鄉(xiāng)村治理必須用“放大鏡”去解決問題。三要努力回歸到“嵌入”層面,在鄉(xiāng)村治理過程中,利用廣泛的城鄉(xiāng)交流,轉(zhuǎn)變村民的生活方式和鄉(xiāng)村組織的生存方式,塑造和諧文明的鄉(xiāng)風(fēng)文化,提升鄉(xiāng)村治理的社會文化承載能力。

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