□ 劉志鵬

我國(guó)現(xiàn)行村委會(huì)組織法(以下簡(jiǎn)稱村組法)自1998年制定以來，發(fā)揮了巨大作用，為農(nóng)村轟轟烈烈的村民自治提供了有力保障。隨著社會(huì)的進(jìn)步和村民自治實(shí)踐的發(fā)展，這部法律的成就及其缺陷引起了越來越多學(xué)者的研究興趣，立法機(jī)關(guān)目前也正在著手就該法進(jìn)行修改。從立法學(xué)的角度看，受種種因素的影響，該法存在著一些質(zhì)量上的瑕疵，許多學(xué)者從不同角度對(duì)此進(jìn)行了分析并提出了不少修改建議。但是，關(guān)于該法內(nèi)在協(xié)調(diào)性特別是立法沖突的問題卻鮮有人論及，關(guān)于罷免規(guī)則的沖突即是其中之一。

一、罷免規(guī)則沖突之一：不對(duì)等的游戲規(guī)則

作為規(guī)范村民自治的民主立法，村組法確定的所有規(guī)范應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)一致，同時(shí)其所尊崇的立法價(jià)值與基本原則還應(yīng)當(dāng)與我國(guó)農(nóng)村基層民主的本質(zhì)精神及其內(nèi)在要求相一致。

“在表面上，選舉是以一次或多次投票的形式就完成了其基本程序，但現(xiàn)代意義上的選舉還包括另一個(gè)重要構(gòu)成部分——罷免?！盵1]罷免實(shí)際上是選舉的延續(xù)或展開，村委會(huì)的選舉和罷免制度更是村民自治不可分割的整體。對(duì)于選舉與罷免的關(guān)系問題，通常的做法是，罷免規(guī)則和當(dāng)選規(guī)則相一致。如果罷免的門檻設(shè)置太高，則會(huì)增加罷免的難度，也與民主選舉的基本精神相違背。

但村組法所設(shè)置的選舉規(guī)則和罷免規(guī)則卻顯然不一致，罷免的難度比當(dāng)選的難度大得多，兩種規(guī)則嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致實(shí)踐操作中的“罷免難”困境。我國(guó)村組法對(duì)罷免的規(guī)則設(shè)置比當(dāng)選規(guī)則的設(shè)置無疑要嚴(yán)格得多。該法第十四條規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選?！钡谑鶙l規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過?！笨梢姡摲ㄒ?guī)定的當(dāng)選規(guī)則是“雙過半”，即過半選民投票、獲得投票選民過半數(shù)選票，而罷免規(guī)則卻是“多人提名，半數(shù)通過”，即五分之一以上選民提名、全體選民過半數(shù)通過。這種做法顯然是參考了我國(guó)同樣是直接選舉的縣鄉(xiāng)人大代表的當(dāng)選規(guī)則和罷免規(guī)則。我國(guó)選舉法第四十一條規(guī)定：“在選民直接選舉人民代表大會(huì)代表時(shí)，選區(qū)全體選民的過半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數(shù)的選票時(shí)，始得當(dāng)選。”而對(duì)于直接選舉的人大代表的罷免，該法規(guī)定：對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出罷免要求；罷免縣級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，須經(jīng)原選區(qū)過半數(shù)的選民通過。由此可見，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的當(dāng)選規(guī)則是“雙過半”，即過半選民投票、獲得投票選民過半票數(shù)即可，罷免規(guī)則則是“多人聯(lián)名，半數(shù)通過”。

村組法參考選舉法的這一做法，表面看來似無不妥，但仔細(xì)分析之后卻發(fā)現(xiàn)其實(shí)不然。因?yàn)橐勒者x舉法，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表數(shù)其實(shí)并不多，縣級(jí)代表名額基數(shù)為120名，總名額最多不得超過450名；鄉(xiāng)級(jí)人大代表名額基數(shù)為40名，人口超過9萬的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過100名，人口超過13萬的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過130名。即使按人數(shù)最多的450名縣級(jí)人大代表，由于人大代表召集起來開展活動(dòng)會(huì)有國(guó)家專門的財(cái)政保障，因此這個(gè)數(shù)量的人大代表召集起來的難度相對(duì)也不算大。但對(duì)于實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的當(dāng)今農(nóng)村來說，一方面，由于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中大量人員外出打工；另一方面，經(jīng)過全國(guó)大規(guī)模的村組合并后，現(xiàn)在很多村莊的人口眾多，一個(gè)村莊的選民數(shù)動(dòng)輒數(shù)千人、分布在方圓數(shù)平方公里地域范圍內(nèi)，要想把這么多的選民召集起來舉行罷免并達(dá)到全體選民的過半數(shù)通過而又沒有必要的政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，其困難不說是天方夜譚，起碼也是困難重重，相比村委會(huì)選舉難度要大得多。

附表：廣東省信宜市前排鎮(zhèn)各村人數(shù)表(數(shù)據(jù)截至2008年年底)

在黑龍江省佳木斯市，實(shí)行村民自治20多年以來，全市957個(gè)村曾經(jīng)發(fā)生過多起罷免村委會(huì)成員的事件，但是沒有一起罷免成功，究其原因，主要就是因?yàn)榱T免規(guī)則所設(shè)定的全體選民過半數(shù)實(shí)在難以達(dá)到。迫于此壓力，2006年5月9日該市郊區(qū)長(zhǎng)青鄉(xiāng)四合村數(shù)百名村民為了達(dá)到罷免目的，竟然將市委大院強(qiáng)行圍堵、要求政府直接以行政命令的方式直接免去該村村委會(huì)成員的職務(wù)。負(fù)責(zé)處理這一突發(fā)事件的地方民政部門官員深知即使上訪村民積極配合，想要一次性罷免成功的可能性也是微乎其微，最后被迫想出一個(gè)替代之策，即倒回來從該村換屆選舉過程中找毛病，然后推翻選舉結(jié)果以達(dá)到免去村委會(huì)全體成員的目的[2]。作為指導(dǎo)村民自治工作的專業(yè)政府部門，居然寧愿從源頭查找選舉過程中的弊端從而推翻選舉結(jié)果也不愿意輕易啟動(dòng)罷免程序，可見實(shí)踐中村民要想罷免成功的難度之大。這不得不引起我們對(duì)村組法立法缺陷的懷疑。

我們認(rèn)為，村組法簡(jiǎn)單套用選舉法的規(guī)則的做法顯然是不合適的。但是，如果村組法能夠?qū)?dāng)選規(guī)則與罷免規(guī)則統(tǒng)一起來，村委會(huì)罷免也實(shí)行“雙過半”，即只要求過半數(shù)選民參與投票、參與投票的選民過半數(shù)通過即可實(shí)現(xiàn)罷免，這樣罷免的難度將會(huì)大大降低。這樣做的好處除了增強(qiáng)了罷免工作的操作性之外，還在于實(shí)現(xiàn)了當(dāng)選規(guī)則與罷免規(guī)則的內(nèi)在協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，體現(xiàn)出民主規(guī)則的相對(duì)統(tǒng)一。

二、罷免規(guī)則沖突之二：不科學(xué)的游戲發(fā)動(dòng)者

罷免中的邏輯錯(cuò)誤除了罷免規(guī)則與當(dāng)選規(guī)則不一致之外，還有一處，即罷免會(huì)議(村民會(huì)議)的召集與主持主體的規(guī)定。

依村組法第十六條的規(guī)定，村民提出罷免要求后，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求”。村民要罷免的對(duì)象是村委會(huì)成員，而要實(shí)現(xiàn)罷免則必須由村委會(huì)主持召開村民會(huì)議，但村委會(huì)成員就那么屈指可數(shù)的幾個(gè)人，他們中的部分成員有可能被提名罷免，甚至有可能全部被提名罷免。也就是說，要由被罷免對(duì)象自己主持召開可能罷免自己的村民會(huì)議，或者由被罷免對(duì)象的同事主持召開罷免自己同事的村民會(huì)議，其內(nèi)在的荒謬之處顯而易見。一方面，如果村委會(huì)拒絕召開罷免會(huì)議，罷免工作將無法順利進(jìn)行；另一方面，即使村委會(huì)及時(shí)召開了村民會(huì)議，其在程序法上的內(nèi)在沖突也無法消解，因?yàn)椤白约翰荒茏鲎约喊讣姆ü佟闭浅绦蚬淖罨疽螅﹃P(guān)系人必須回避也是程序正義的內(nèi)在要求。

在實(shí)踐中，被提名罷免的村委會(huì)通常非但不是“及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求”，恰恰相反，他們往往是千方百計(jì)、想方設(shè)法地阻撓和破壞罷免行動(dòng)的進(jìn)行，導(dǎo)致罷免行動(dòng)久拖不決。如浙江省溫州市鹿城區(qū)城郊鄉(xiāng)水心村村民為了罷免原村委會(huì)成員，從2000年6月份開始發(fā)起罷免行動(dòng)，先后遭到村委會(huì)的多次阻撓與破壞，村民甚至為此上訪至國(guó)家民政部，引起了多家新聞媒體的高度關(guān)注，直到一年后的2001年7月份，才終于由村民牽頭而不是由村委會(huì)主持召開了村民會(huì)議，最終實(shí)現(xiàn)了對(duì)原村委會(huì)成員的罷免[3]。這一案例表明，村組法的相關(guān)規(guī)定是嚴(yán)重背離理性法律關(guān)于協(xié)調(diào)性與統(tǒng)一性的內(nèi)在要求的。

究竟由誰來主持罷免會(huì)議才較為合適呢?這本身是一個(gè)值得探討的問題，但有一點(diǎn)可以肯定，即不可能由村委會(huì)自己來主持村民會(huì)議進(jìn)行罷免。

三、罷免規(guī)則沖突之三：不合理的游戲裁決者

有學(xué)者提出，村組法關(guān)于罷免的規(guī)定還有其他自相矛盾之處，即第十六條和第十七條之間關(guān)于村民會(huì)議的規(guī)定存在矛盾。該法第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員……村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。”第十七條規(guī)定：“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成。召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。必要的時(shí)候，可以邀請(qǐng)駐在本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席村民會(huì)議。”這兩條規(guī)定的表述不夠嚴(yán)謹(jǐn)，容易產(chǎn)生歧義和矛盾[4]。

筆者認(rèn)為，從立法者的本意看，第十六條顯然是規(guī)范罷免行為，第十七條則是專門規(guī)范村民會(huì)議的組織形式、成員資格及其決議規(guī)則的。村民會(huì)議有兩種組成形式，一種是本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，一種是本村三分之二以上的戶的代表參加；其成員資格只有兩個(gè)限制，即必須是年滿十八周歲的村民或者是戶代表，而他們是否享有村民選舉權(quán)利、是否被剝奪政治權(quán)利則在所不問；其決議規(guī)則只有一種，即“到會(huì)人員的過半數(shù)通過”。由于第十六條規(guī)定“罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過”，從邏輯上可以很容易地推斷出，該條規(guī)定的村民會(huì)議只能是第十七條規(guī)定的兩種形式中的前一種形式即年滿十八周歲的村民組成的村民會(huì)議，而不可能是戶代表組成的村民會(huì)議形式。同時(shí)，由于罷免行為本身是選舉過程的延續(xù)，村民行使罷免權(quán)的前提在于其享有選舉權(quán)，因此參與罷免的村民必須享有選舉權(quán)利，否則便無資格參與罷免。因此，罷免行為中的村民會(huì)議的參加者還必須是享有選舉權(quán)的選民，不享有村民選舉權(quán)或者被依法剝奪政治權(quán)利的人即使年滿十八周歲也無權(quán)參與罷免投票。由此可見，第十六條規(guī)定的罷免行為中的村民會(huì)議與第十七條規(guī)定的村民會(huì)議在成員資格方面顯然是不同的。此外，既然是召開村民會(huì)議來討論村民自治事務(wù)，那么不管哪種形式的村民會(huì)議，都應(yīng)當(dāng)遵循同樣的決議規(guī)則即“到會(huì)人員的過半數(shù)”，除非法律另有特別規(guī)定。村組法的第十六條規(guī)定事實(shí)上設(shè)置了與第十七規(guī)定不同的、特殊的村民會(huì)議決議規(guī)則。因此，這兩條法律所規(guī)定的村民會(huì)議存在重大差異，并不是完全一致。但這種差異和例外并沒有在文字上以立法語言所常用的“但書條款”等形式明確表現(xiàn)出來，而只是我們從法律邏輯和立法意圖方面推測(cè)出來的，這不能不說是一種遺憾，使人產(chǎn)生前后兩法條自相矛盾之感。

這個(gè)問題解決起來并不困難，可有兩種操作方案。一是修改第十六條規(guī)定，將“村民會(huì)議”改為“選民會(huì)議”，這樣自然不會(huì)與第十七條有關(guān)村民會(huì)議的規(guī)定發(fā)生沖突；二是第十七條不變，而在第十七條“所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過”之后加上一個(gè)但書作為補(bǔ)充性的說明，即加上“但是罷免村委會(huì)成員除外”。這樣一來，人們很容易就明白兩個(gè)條文所規(guī)定的“村民會(huì)議”的差異了。

[1]王浦劬：《選舉的理論與制度》，高等教育出版社2006年版，第180頁。

[2]詹成付：《2005～2007年全國(guó)村民委員會(huì)選舉工作進(jìn)展報(bào)告》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年第1版，第493頁。

[3]陳東升：《回首艱難維權(quán)路：想罷“村官”不容易》，載《法制日?qǐng)?bào)》2001年8月13日。

[4]姚啟國(guó)：《淺析〈村民委員會(huì)組織法〉》第十六條與第十七條的矛盾之處，中國(guó)村民自治信息網(wǎng)http：//www.chinarura1.orcynewsinfo.asp?Newsid=25187。