奧巴馬政府針對中國出口輪胎的“特保案”顯示了其貿(mào)易政策的取向，也是全球貿(mào)易保護主義抬頭的一個縮影

當英國《衛(wèi)報》在今年年中驚呼“東西方貿(mào)易戰(zhàn)臨近”時，大多數(shù)人認為，這未免有些夸大其辭;但最近中美間出現(xiàn)的貿(mào)易摩擦，讓人們開始認真審視其可能性。

矛盾的焦點是所謂輪胎“特保案”。美國當?shù)貢r間9月11日晚，美國白宮發(fā)言人羅伯特·吉布斯(Robert Gibbs)代表奧巴馬宣布，對中國輸美乘用車與輕型卡車輪胎，在未來三年內(nèi)分別加征35%、30%和25%的從價關(guān)稅，即針對中國的出口輪胎采取“特殊保障(特保)措施”。

此舉激起中方異乎尋常的反應(yīng)。除了慣常的商務(wù)部新聞發(fā)言人表示強烈反對，商務(wù)部部長陳德銘也罕見地在第一時間作出回應(yīng)。

9月12日，陳德銘接受媒體采訪時稱，美國對中國出口輪胎采取特保措施，違背承諾、違背規(guī)則、違背事實，是嚴重的貿(mào)易保護主義行為。中國政府將堅定維護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的正當利益，保留做出進一步反應(yīng)和采取相應(yīng)措施的權(quán)利。

9月13日，商務(wù)部網(wǎng)站刊登公告稱，對原產(chǎn)于美國的部分進口汽車產(chǎn)品啟動了反補貼立案審查程序，對原產(chǎn)于美國的進口肉雞產(chǎn)品啟動了反傾銷和反補貼立案審查程序。

9月14日，就美方對中國輸美輪胎產(chǎn)品采取的特殊保障措施，中方要求與美方進行世界貿(mào)易組織(WTO)爭端解決機制下的磋商。

商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅當日傍晚發(fā)表談話指出，美方對中國輸美輪胎采取特保措施，是違背WTO規(guī)則、濫用貿(mào)易救濟措施的錯誤做法，中方要求與美方磋商，是行使WTO成員權(quán)利的正當舉動，是維護自身利益的切實行動。

導(dǎo)火索

引發(fā)這一連串行動的輪胎“特保案”，始于2009年4月20日。

其時，擁有120萬會員的美國鋼鐵工人聯(lián)合會(USW)稱，每年4600萬條中國輪胎進入美國，使美國輪胎工業(yè)“不堪重負”，建議對從中國進口的輪胎采取每年2100萬條的配額限制。

美國政府對此很快作出回應(yīng)。

負責貿(mào)易問題的聯(lián)邦機構(gòu)——美國國際貿(mào)易委員會(ITC)4月29日發(fā)布公告，對中國產(chǎn)的乘用車和輕型貨車輪胎啟動特保調(diào)查;并于6月18日裁定，中國輪胎產(chǎn)品進口的大量增加，造成美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的市場擾亂或?qū)ζ湫纬赏{，建議在未來三年內(nèi)分別加征55%、45%和35%的從價關(guān)稅。

盡管奧巴馬最終裁決中的稅率低于ITC的建議，但這對于中國并沒有實質(zhì)性區(qū)別。中美雙方代表在8月7日參加美國貿(mào)易代表辦公室(USTR)聽證會時都表示，若稅率提高至25%以上，就意味著中國出口輪胎將失去美國市場。而且這個影響不限于美國:根據(jù)貿(mào)易轉(zhuǎn)移條款，其他國家不需進行調(diào)查，即可對中國采取相同的措施。

世界貿(mào)易組織爭端解決專家組成員、中國商務(wù)部條約法律司原司長張玉卿告訴《財經(jīng)》記者，保障措施、特保措施往往具有一定的政治因素。奧巴馬的裁決，更多地是基于國內(nèi)政治的考慮:一方面是履行競選時的承諾，另一方面希望借此換回國會對其醫(yī)保改革方案的支持，而“并非基于事實作出裁決”。

根據(jù)中國加入世界貿(mào)易組織議定書，從中國進口產(chǎn)品數(shù)量激增或其他類似原因形成了“市場擾亂”時，進口國可以發(fā)起特保調(diào)查。

一般來講，發(fā)起特保調(diào)查，需要滿足三個條件——進口激增，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到損害，并且兩者之間存在因果關(guān)系。而在此案中，條件并不滿足。

根據(jù)商務(wù)部提供的數(shù)據(jù)，2007年以來，中國輪胎產(chǎn)品對美出口增長并不明顯，2008年比2007年僅增加了2.2%，2009年上半年比2008年同期還下降了16%。

美國國內(nèi)輪胎產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營狀況，在中國產(chǎn)品進入美國市場前后也無明顯變化。ITC裁決中的信息顯示，在中國產(chǎn)品出口增幅最大的2007年，美國輪胎產(chǎn)業(yè)正處于盈利最高的時期。

中國商務(wù)部一位不愿透露姓名的官員曾表示，盡管中國輪胎產(chǎn)業(yè)可能存在一些問題，但就“特保案”來講，中國的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)沒有問題。

他認為，近年來美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)關(guān)停部分廠房設(shè)施，是出于經(jīng)營策略的考慮，主動放棄輪胎的低端替代市場;2008年以來的虧損，更是因為受金融危機影響美經(jīng)濟出現(xiàn)普遍衰退，不應(yīng)歸咎于進口的中國產(chǎn)品。

中國五礦化工進出口商會副會長劉貽南提供的數(shù)據(jù)，也證實了這一點:中國68%的出口輪胎是由外資企業(yè)生產(chǎn)的，其中也包括固特異、庫珀、風馳通等美國跨國公司。

此案在美國國內(nèi)也存在很大爭議。案件的發(fā)起者是工會組織，輪胎生產(chǎn)商并未參與其中，美國輪胎工業(yè)協(xié)會、美國輪胎自由貿(mào)易聯(lián)盟等協(xié)會則對此案表示反對。

在美國卡托研究所貿(mào)易政策首席研究員易更生(Dan Ikenson)看來，這一裁決惟一的受益者是奧巴馬，但好處也并不會持續(xù)很久。奧巴馬贏得了美國鋼鐵工人聯(lián)合會的支持，這一工會在競選過程中曾給予其壓倒性的支持。

可是，“美國生產(chǎn)商并不同意，他們的供應(yīng)鏈被破壞了;美國工人也沒有受益，因為工作機會并不會回來;而美國消費者，至少在短期內(nèi)將在輪胎上花費更多?！币赘f。

曾多次在ITC聽證會上做陳述的美國羅格斯大學經(jīng)濟學教授、貿(mào)易問題專家托馬斯·普呂薩(Tomas Prusa)認為，這個決定完全是出于政治考量，在經(jīng)濟上完全沒有道理。奧巴馬試圖通過輪胎“特保案”，來安撫美國鋼鐵工人聯(lián)合會和民主黨內(nèi)的貿(mào)易強硬派。

他認為，奧巴馬做這個決定基于兩個判斷:首先，中國政府對輪胎“特保案”反應(yīng)并不會太強烈;其次，USW和其他行業(yè)協(xié)會今后不會再對中國提起特保調(diào)查。但是，“他的這兩個判斷都是錯的”。

當然，中國也并非白璧無瑕。中國出口拉動經(jīng)濟增長的發(fā)展模式，一直為國外所詬病。

美國白宮智庫——美國經(jīng)濟戰(zhàn)略研究所創(chuàng)始人兼所長克萊德·普勒斯托維茲(Clyde Prestowitz)在回復(fù)《財經(jīng)》記者的郵件中直言，中國應(yīng)該將經(jīng)濟戰(zhàn)略放在國內(nèi)消費而不是出口拉動增長上，以避免貿(mào)易糾紛，其中重要的一點就是允許人民幣升值，“中國通過保持較低的匯率來對所有的出口進行補貼，這比奧巴馬做的更加傾向保護主義。”

個別地方政府對企業(yè)產(chǎn)品的出口要求也授人以柄。USW國際主席杰拉德(Leo Gerard)在8月7日的USTR聽證會上曾指出，在案件調(diào)查過程中，他們發(fā)現(xiàn)中國在輪胎業(yè)實行經(jīng)營許可制度，以使企業(yè)接受出口要求。

杰拉德稱，固鉑建大輪胎(昆山)有限公司設(shè)立時，被要求前五年生產(chǎn)的所有輪胎都出口。

“貿(mào)易保護主義”信號

對奧巴馬的貿(mào)易政策，此前各界一直是霧里看花。在競選總統(tǒng)過程中，奧巴馬曾強烈抨擊小布什政府的對華貿(mào)易政策太過寬松，其中一個重要的證據(jù)是，小布什在任期內(nèi)曾接連否決了四起針對中國的特保案件。

但上任后，奧巴馬并沒有出臺明確的貿(mào)易政策路線圖，而是在G20等各類峰會上多次表示，要避免采取保護主義措施。輪胎“特保案”作為奧巴馬任期內(nèi)的第一起案件，一直被視為其貿(mào)易政策的試金石。

輪胎“特保案”的裁決，讓多數(shù)學者肯定了奧巴馬的保護主義取向。

康奈爾大學貿(mào)易政策教授埃斯瓦爾·普拉薩德(Eswar Prasad)撰文指出，奧巴馬政府加征關(guān)稅措施出臺的時機顯示，為了鞏固國內(nèi)的政治基礎(chǔ)，他不惜損害重要的對華關(guān)系，并使外界認為，如果摧毀自由貿(mào)易能推動國內(nèi)其他改革，他也愿意這么做。

易更生稱，這一案件已經(jīng)表明了奧巴馬支持哪一方，那就是強大的工會。盡管此前奧巴馬多次作出支持自由貿(mào)易的表態(tài)，但在其任期的第一起案件就言行不一，“他在邀請中國進行報復(fù)?！?/p>

中國人民大學經(jīng)濟學院副教授程大為告訴《財經(jīng)》記者，此案透露出奧巴馬貿(mào)易政策的信號，即短期內(nèi)偏向保護主義。在全球保護主義復(fù)興的背景下，這一信號給奧巴馬尚未出臺的貿(mào)易政策蒙上一層陰影。

也有學者持不同觀點。美國經(jīng)濟戰(zhàn)略研究所創(chuàng)始人兼所長克萊德普勒斯托維茲并不認為這個裁決對奧巴馬的整體貿(mào)易政策會產(chǎn)生影響，“他更傾向于自由貿(mào)易，而不是保護主義?！?/p>

但易更生稱，他完全相信，未來其他產(chǎn)業(yè)將出現(xiàn)更多的特保調(diào)查案件?！皧W巴馬的裁決使得其他產(chǎn)業(yè)相信，總統(tǒng)不會否決建議救濟措施?！?/p>

普呂薩認為，所有的指責都基于兩點:來自中國的輪胎增加和一些美國的工人失去了工作，但實際上，“輪胎‘特保案’中，并沒有人說中國做錯了”。由于其他許多產(chǎn)業(yè)也會有類似的指責，普呂薩認為，“輪胎‘特保案’的裁決會導(dǎo)致更多針對中國的貿(mào)易爭端?！?/p>

世界貿(mào)易組織爭端解決專家組成員、中國商務(wù)部條約法律司原司長張玉卿也表示，奧巴馬的此次裁決，對美國產(chǎn)業(yè)界發(fā)起針對中國的特保案件將“有誘導(dǎo)作用”。

他提醒，美國從來沒停止過用反傾銷、反補貼、保障措施等手段限制中國出口，現(xiàn)在又進入一個“比較極端的時期”，中國企業(yè)要做好長期斗爭的思想準備。

事實上，這一趨勢已經(jīng)開始成為現(xiàn)實。9月23日，USW聯(lián)合三家紙業(yè)公司向美國商務(wù)部和ITC提起申訴，要求對進口自中國和印尼的銅版紙進行反傾銷、反補貼調(diào)查。

USW國際主席杰拉德更是在輪胎“特保案”裁決后趁熱打鐵，呼吁美國應(yīng)該重新設(shè)計貿(mào)易政策，在國內(nèi)工人和雇傭他們的產(chǎn)業(yè)間更好地平衡，“我們需要美國工人利益和跨國公司利益兼顧的貿(mào)易政策”。

目前，中國已就輪胎“特保案”要求與美方進行WTO爭端解決機制下的磋商;按照WTO慣例，雙方將在此后的60天內(nèi)進行磋商，如果不能達成一致，將交由WTO專家組進行裁決。整個過程需要一年多的時間。

對訴諸WTO的第一起特保案件的走向，學者、業(yè)界的判斷并不一致。

中國五礦化工進出口商會副會長劉貽南認為，這一裁決肯定是要實施的，立案、磋商;裁決需要耗費很長時間，甚至可能不了了之。

易更生則表示，可以理解中國政府的磋商要求，但是特保措施是WTO框架內(nèi)允許的，“我懷疑中國能說服美國承認它違反了規(guī)則，磋商不能達成一致;我也懷疑中國會請求設(shè)立專家組，因為中國不可能贏?！?/p>

相比之下，普呂薩則樂觀得多。他分析，中美兩國沒有任何可能通過磋商的方式來解決這一爭端，一定需要通過WTO裁決，而“美國在國際貿(mào)易爭端中的記錄并不好，我不認為美國會贏任何牽涉到特保的國際調(diào)查。所以，中國最終獲勝的可能非常大”。

冰山一角

不出所料，中國很快就作出了反應(yīng)。在輪胎“特保案”裁決后的48小時內(nèi)，中國商務(wù)部網(wǎng)站刊登公告稱，對原產(chǎn)于美國的部分進口汽車產(chǎn)品啟動了反補貼立案審查程序，對原產(chǎn)于美國的進口肉雞產(chǎn)品啟動了反傾銷和反補貼立案審查程序。

公告稱，近期商務(wù)部收到國內(nèi)產(chǎn)業(yè)申請，反映上述產(chǎn)品以傾銷、補貼等不公平貿(mào)易方式進入中國市場，對中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成沖擊，要求商務(wù)部發(fā)起反傾銷和反補貼調(diào)查。

根據(jù)哥倫比亞一家全球貿(mào)易信息服務(wù)商的數(shù)據(jù)，今年1月至7月，美國向中國出口汽車產(chǎn)品8億美元，出口肉雞產(chǎn)品3.76億美元。上述兩者之和，與中國同期向美國出口的輪胎額(13億美元)大致相當。

商務(wù)部新聞發(fā)言人姚堅在9月15日舉行的例行新聞發(fā)布會上稱，對這兩個產(chǎn)業(yè)發(fā)起調(diào)查，是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)長期以來的要求。中國人民大學經(jīng)濟學院副教授程大為認為，作為貿(mào)易順差國，中國上述舉措，意在一定程度上對奧巴馬政府起到警示作用。

普呂薩認為，中美雙方都不想有貿(mào)易戰(zhàn)，但中國也需要觀察美國貿(mào)易保護主義的類型，“如果中國認為美國的貿(mào)易爭端不是針對它的，中國就太天真了?！?/p>

康奈爾大學貿(mào)易政策教授埃斯瓦爾·普拉薩德稱，一方采取的此類行動，只會引發(fā)另一方采取與之類似的反制行動，除了能減少各自國內(nèi)一小批生產(chǎn)商的外來競爭壓力，這些行動對其他所有人帶來的只有壞處。

他提醒，美中兩大經(jīng)濟體的貿(mào)易爭端不斷升級，造成的間接損害可能更大;有可能破壞全球貿(mào)易體系，使全球經(jīng)濟剛剛開始的脆弱復(fù)蘇遭遇挫折。

事實上，在全球金融危機的大背景下，各國都采取了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的政策，中美間的貿(mào)易爭端只是冰山一角。

WTO在9月14日曾發(fā)布報告，批評成員方的政府出現(xiàn)“政策滑坡”，稱成員方在兌現(xiàn)“摒棄貿(mào)易保護政策”的承諾方面出現(xiàn)倒退。雖然G20在4月的倫敦峰會上給出了不保護承諾，事實上它們卻一直在試圖通過各種措施保護自己的工業(yè)，削弱進口商品的競爭力。這對剛剛緩慢復(fù)蘇的世界經(jīng)濟而言，是一個重大威脅。

全球貿(mào)易預(yù)警組織(GTA)同日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年7月至9月，各國政府正在計劃但尚未實施的貿(mào)易保護措施多達130項，包括提供政府援助資金、提高關(guān)稅、限制移民以及給予出口補貼等。預(yù)備實施中的歧視性貿(mào)易法案與自由貿(mào)易法案的數(shù)量之比為6∶1。

中國作為最大的出口國，無疑成為眾矢之的。已經(jīng)有55個國家(地區(qū))通過了旨在打壓中國出口商品的保護性措施，中國此項“指標”居各出口國之首。

此外，商務(wù)部公布的最新數(shù)據(jù)顯示，2009年1月至8月，共有17個國家(地區(qū))對中國發(fā)起79起貿(mào)易調(diào)查，涉案金額約100.35億美元，同比分別增長16.2%和1.21倍。

輪胎“特保案”裁決后的數(shù)日，阿根廷宣布，對從中國等亞洲國家進口的自行車橡膠輪胎實行反傾銷措施。此前，巴西、印度等國已經(jīng)對中國輪胎發(fā)起了調(diào)查。

除了傳統(tǒng)的勞動密集型產(chǎn)品領(lǐng)域，新能源領(lǐng)域也出現(xiàn)了摩擦跡象，德國太陽能工業(yè)協(xié)會正在對關(guān)于中國企業(yè)傾銷的指控進行調(diào)查。

張玉卿認為，中國出口量大，出現(xiàn)這種情況在所難免，因此，在處理貿(mào)易問題時，企業(yè)、國民和政府都要按照基本貿(mào)易規(guī)則來做?！凹幢忝绹鞒龅摹乇０浮脹Q也是按規(guī)則進行的，但也可能存在對規(guī)則的誤用。”

中國正在做出努力。除了就輪胎“特保案”要求WTO框架下的協(xié)商，9月22日，中國還就中美出版物市場準入案裁決提起上訴，表明中國希望在國際貿(mào)易體系的規(guī)則下解決爭端，而非訴諸貿(mào)易戰(zhàn)。

“對中國來說，解決爭端的重要方式，是成為WTO談判，尤其是即將到來的多哈回合談判的重要成員?！逼諈嗡_建議，中國應(yīng)該堅持要求修改現(xiàn)行的貿(mào)易規(guī)則，使其更多地反映經(jīng)濟情況，而不是貿(mào)易保護主義傾向。■

本刊記者霍侃對此文亦有貢獻