沈 萍

城市規(guī)劃是城市開發(fā)和建設的法定依據(jù),對房地產(chǎn)開發(fā)起指導和調(diào)控作用。房地產(chǎn)開發(fā)接受城市規(guī)劃的管理和控制,依規(guī)運作,在土地批租、稅費等方面獲取合法的便利和優(yōu)惠,能夠更好地實現(xiàn)開發(fā)目標。同時,房地產(chǎn)開發(fā)是在依法取得國土使用權的土地上進行基礎設施、房屋建設行為,對城市規(guī)劃也產(chǎn)生積極作用和影響。城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)是城市中彼此銜接的重要階段和環(huán)節(jié),它們之間是相輔相成的關系。只有鞏固和發(fā)展二者攜手并進的客觀基礎,做到相互促進、相互協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展,才能充分發(fā)揮它們的作用和功能。

一、城市規(guī)劃與房地產(chǎn)開發(fā)的沖突和矛盾

因為價值觀念的不同,思考問題的側(cè)重點不同,單位性質(zhì)不同帶來的活動目標不同,導致城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)存在著明顯的沖突和矛盾:

片面追求利潤,脫離城市的總體規(guī)劃。房地產(chǎn)企業(yè)在經(jīng)濟利益目標的驅(qū)動下,忽視了開發(fā)項目的環(huán)境效益,甚至脫離了城市規(guī)劃控制,使得一些地塊過度開發(fā),建筑密度、容積率和建筑間距能提則提、能壓則壓,開發(fā)行為的隨意性較大,難以使規(guī)劃控制作用真正落到實處。開發(fā)商往往從自身利益出發(fā),注重企業(yè)的經(jīng)濟利益和微觀效益,忽視了全局利益和地塊的綜合利用價值。

新區(qū)舊城的開發(fā)改造失衡。近年來,我國城市房地產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)過兩種情況:一方面是新區(qū)開發(fā)規(guī)模過大,商品房開工面積過大,造成供求失衡;另一方面是舊城更新改造零零散散,舉步艱難。以上嚴重情況的出現(xiàn),除了與某些政策失控、開發(fā)商投機行為以及新區(qū)開發(fā)成本低和舊城區(qū)拆遷安置難、投資成本高等原因有關外,也與未能強化城市規(guī)劃的宏觀調(diào)控和綜合指導作用有著直接關系。

公共設施開發(fā)明顯不足。我國的房地產(chǎn)開發(fā)多為中小企業(yè),在資金實力較為薄弱的情況下,開發(fā)商為了實現(xiàn)資金的滾動循環(huán)大多選擇短平快的開發(fā)模式,迎合市場需求以寫字樓和住宅為主要開發(fā)對象,而以市政設施、綠化、公共文娛活動為主的公共空間由于開發(fā)經(jīng)濟效益低下,甚至難以產(chǎn)生經(jīng)濟收入,導致開發(fā)投入不足。各住宅小區(qū)雖然配套建設了部分公共設施項目,但都被列入經(jīng)營性資產(chǎn)而難以滿足廣大民眾的有效需求。

各自為戰(zhàn),大搞“圈地運動”。在城市化快速發(fā)展的新背景下,“圈地運動”悄然抬頭。常見的形式有:建設新城、新區(qū),擴大城市用地規(guī)模,建設大學城、科技園區(qū)?，F(xiàn)在每個大中城市都利用教育、科技事業(yè)的發(fā)展,大做土地文章,每個大學城、科技園區(qū)占地少則幾千畝,多則達到數(shù)萬畝。以生態(tài)農(nóng)業(yè)為名,大搞旅游度假設施。近年來,旅游度假和高檔房地產(chǎn)的開發(fā)用地受到嚴格控制,開發(fā)商又借生態(tài)建設之名,暗渡陳倉,圈占了不少郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地。

房地產(chǎn)開發(fā)缺乏總體規(guī)劃,影響了城市景觀。不少城市近年來通過大規(guī)模房地產(chǎn)開發(fā),原有的城市面貌煥然一新,呈現(xiàn)出一派現(xiàn)代化的城市景觀特色。但是不能否認,由于缺乏城市規(guī)劃,加上房地產(chǎn)開發(fā)商受自身利益驅(qū)動的弱點,也給城市景觀帶來了負面效果,產(chǎn)生了諸如在建筑高度和體量上不協(xié)調(diào)、色彩不搭配、原有一些具有傳統(tǒng)文化特色的城市風貌被破壞等問題。這嚴重影響了城市的面貌,為城市良性發(fā)展帶來負面因素。

二、城市規(guī)劃和房地產(chǎn)和諧發(fā)展的舉措

運用科學發(fā)展觀指導城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的協(xié)調(diào)。一方面,要“堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的原則”,編制好城市規(guī)劃,正確引導和帶動房地產(chǎn)開發(fā);另一方面,房地產(chǎn)開發(fā)要按照城市規(guī)劃的要求,進行合理開發(fā)、科學開發(fā)。前者要兼顧后者,后者要服從前者。既不宜過分強調(diào)長遠利益,失去經(jīng)濟發(fā)展的機會,又不可過分強調(diào)短期效益,損害城市公眾利益,影響城市未來發(fā)展,盡量在環(huán)境效益、社會效益、經(jīng)濟效益上達成一致。

完善法律法規(guī)保障城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)的引導。目前,我國城市規(guī)劃大多以終極的理性規(guī)劃方式為主,難以面對現(xiàn)實中的沖突。規(guī)劃只是政府部門的政績與形式,在具體的實施管理中也缺乏相關的法制依據(jù)有效保障規(guī)劃的實施。所以,我國需要以《城市規(guī)劃法》為基本依據(jù),建立健全的規(guī)劃實施辦法和監(jiān)督辦法以及區(qū)域性技術規(guī)范和地方法規(guī),增強城市規(guī)劃對房地產(chǎn)開發(fā)中的風險和不確定性的適應性,提高城市規(guī)劃的服務意識,調(diào)節(jié)房地產(chǎn)開發(fā)與城市規(guī)劃的互動關系,以完整的責權約束機制和廣泛的監(jiān)督機制保障規(guī)劃實施中的強制性,以超前意識指導和引導房地產(chǎn)開發(fā)的投資方向、策略,促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展,保障規(guī)劃實施中的持續(xù)效應。

發(fā)揮政府職能協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的矛盾。城市規(guī)劃要加強對房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)濟的研究,注重土地經(jīng)濟性帶來的開發(fā)動向,帶動房地產(chǎn)開發(fā)和城市建設的發(fā)展,以使規(guī)劃設想付諸實施。而房地產(chǎn)開發(fā)項目也應該建立嚴格的審批制度,通過項目規(guī)劃立項審批和土地供應規(guī)劃對土地供應量的調(diào)控,協(xié)調(diào)房地產(chǎn)市場經(jīng)濟利益目標與公共配套設施建設間的供需。

建設預警監(jiān)測體系促進城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)的呼應。建立房地產(chǎn)市場監(jiān)測系統(tǒng),形成統(tǒng)一的房地產(chǎn)信息庫,可以為城市規(guī)劃提供其所必需的信息。因此,要加快建立健全房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng),加強對房地產(chǎn)特別是商品住房市場運行情況的動態(tài)監(jiān)測。要建立和完善土地市場動態(tài)監(jiān)測制度,加強對建設用地供應、土地價格變動情況的監(jiān)測分析。城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)都是為改善城市環(huán)境和提高人們生活的質(zhì)量服務。由于行為方式、實施主體、實現(xiàn)周期和實現(xiàn)方法等方面的不同,城市規(guī)劃和房地產(chǎn)開發(fā)之間存在一定的矛盾,因此,有關部門應當正確認識這兩者的關系,根據(jù)具體情況,采取不同措施,使之協(xié)調(diào)互動,以實現(xiàn)城市開發(fā)建設的良性循環(huán)。

(沈萍,1975年生,江蘇張家港人,沙洲職業(yè)工學院經(jīng)濟管理系講師。研究方向:國際貿(mào)易、企業(yè)管理)