韓　永

“地方政府還是原來(lái)的政府,民眾已經(jīng)不是原來(lái)的民眾了”

2009年11月末的昆明,螺獅灣事件余音未了,“防盜籠”事件又在暗流涌動(dòng)。

從2009年11月24日開(kāi)始,昆明市政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人相繼接到一個(gè)指令:從即日起,這些單位的職工要自覺(jué)拆除自家的防盜籠,以為城市騰出更多的公共空間,也為其他市民做出表率。

指令的語(yǔ)氣,沿用了近兩年一貫的雷厲風(fēng)行:不僅將拆除的期限嚴(yán)格限定在年底之前,而且規(guī)定“必須百分之百拆除”,“如不執(zhí)行將嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。”

11月2日,在一次“拆臨拆違現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)”上,中共昆明市委書記仇和下達(dá)了這樣的指令。他說(shuō),防盜籠擠占公共空間的現(xiàn)象十分突出,希望有關(guān)部門進(jìn)行整治,“必要時(shí)可走立法途徑?！?/p>

坊間一時(shí)議論聲起。在昆明信息港彩龍論壇上,有網(wǎng)民質(zhì)問(wèn)這一決策的邏輯:在安全問(wèn)題尚待解決的情況下,把防盜籠拆掉,豈不是給了小偷一個(gè)綠色通道?這一牽涉面甚廣的決策,為何再一次忽略了民意的表達(dá)?

事實(shí)上,在昆明的近兩年里,“大動(dòng)作”頻出的同時(shí),一直伴隨著這樣的質(zhì)疑。一位社會(huì)學(xué)者指出,這種質(zhì)疑一旦與受損的利益相結(jié)合,就會(huì)演化為與政府對(duì)抗的行為。“這不僅是仇和主政下昆明的困境,也是轉(zhuǎn)型期中國(guó)的困境。”

決策遇阻

從仇和2007年12月上任昆明市委書記以來(lái),該市有據(jù)可查的民眾與政府對(duì)抗的行為,除了這次的螺獅灣事件外,還有3起。

這3起事件都與去年市政府對(duì)小區(qū)道路“私改公”有關(guān)。小區(qū)道路“私該公”,是昆明市政府為解決市區(qū)擁堵出臺(tái)的一項(xiàng)政策。其思路是通過(guò)將小區(qū)道路公有化,分擔(dān)城市主干道的承載壓力,從而緩解交通擁堵,是謂“交通微循環(huán)”。

仇和對(duì)這一舉措寄望甚大,不僅將目標(biāo)細(xì)化,還屢屢上陣督查。2008年2月份,《昆明主城區(qū)內(nèi)單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路方案》出臺(tái),建議將39條單位及小區(qū)道路轉(zhuǎn)為城市公用道路。

這一決策的背后,是昆明的交通現(xiàn)狀與仇和要將該市建設(shè)成面向東南亞的國(guó)際大都市目標(biāo)之間的差距。仇和對(duì)交通在城市發(fā)展中的地位,曾有一個(gè)非常著名的論述:“沒(méi)有大交通就沒(méi)有大物流,沒(méi)有大物流就沒(méi)有大流通,沒(méi)有大流通就沒(méi)有大商務(wù),沒(méi)有大商務(wù)就沒(méi)有大市場(chǎng),沒(méi)有大市場(chǎng)就不可能帶動(dòng)昆明的都市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！?/p>

而昆明的交通面臨的現(xiàn)狀,仇和也曾經(jīng)用一組數(shù)字作比。他曾說(shuō):“大家知道,100萬(wàn)人口的城市需要10個(gè)出入口,200萬(wàn)人口的城市需要20個(gè)出入口,300萬(wàn)人口的城市需要30個(gè)出入口,500萬(wàn)人口的城市需要50個(gè)出入口,而擁有600多萬(wàn)人口的昆明,卻只有17個(gè)出入口?！?/p>

40多個(gè)出入口的差距,讓仇和對(duì)交通工程的進(jìn)度尤為強(qiáng)調(diào)。他建議這些工程可以超時(shí)序、超程序、超常規(guī),實(shí)行工作時(shí)間倒逼,以開(kāi)工倒逼時(shí)序、倒逼程序、倒逼手續(xù)。云南省一位規(guī)劃官員在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí),特別提到了對(duì)不按規(guī)劃建設(shè)的擔(dān)憂。

3起事件發(fā)生地之一的盤龍區(qū)北辰小區(qū)業(yè)主對(duì)這一倡議并不買賬。去年3月中旬,這一小區(qū)的業(yè)主在小區(qū)門口發(fā)現(xiàn)了一個(gè)公告,稱欲在該小區(qū)門口建立交橋以備昆曲高速落地,同時(shí)將小區(qū)內(nèi)的部分道路“由私改公”。此后,他們就以法律和規(guī)劃的常識(shí)為武器,拒絕小區(qū)道路“私改公”。

該小區(qū)一位楊姓業(yè)主在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示,他們主要有兩個(gè)“抓手”:一個(gè)是《物權(quán)法》,一個(gè)是規(guī)劃的合理性論證?！段餀?quán)法》第73條規(guī)定:“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路,屬于業(yè)主共有?！倍绻魇?北京大學(xué)憲法行政法研究中心主任姜明安給出了三個(gè)前提條件:一、必須是公共利益的需要,即昆明市政府對(duì)“私改公”的初衷是否是基于公共利益的考慮;二、要符合比例原則,即“私改公”是緩解城市道路堵塞的最佳方案,并且這一方案對(duì)相對(duì)人的利益損害最小;三、政府應(yīng)根據(jù)憲法第13條、物權(quán)法地121條和42條,給予當(dāng)事人合理的補(bǔ)償。

北辰小區(qū)的業(yè)主們認(rèn)為,比照上述三條,政府的做法每一條都有可商榷之處,但尤以第二條證據(jù)充分。當(dāng)年3月7日,《春城晚報(bào)》曾經(jīng)披露市規(guī)劃局提出的《三環(huán)路與昆曲路聯(lián)系通道方案》,方案有4種,前三種實(shí)施的條件都好于北辰立交,但“實(shí)施尚需時(shí)日”,而北辰立交“空間位置不太理想,實(shí)施的空間也不理想,但實(shí)施相對(duì)容易”。《方案》舍其他三種條件更優(yōu)的方案不予推薦,只作為遠(yuǎn)期實(shí)施方案,卻選擇條件最為不宜的北辰立交方案,在業(yè)主們看來(lái)是急功近利之舉,“其以后重復(fù)建設(shè)的投資,誰(shuí)來(lái)埋單?”

讓業(yè)主們尤為不能接受的是,這一牽涉小區(qū)內(nèi)萬(wàn)人以上利益的決策,事先沒(méi)有經(jīng)過(guò)任何聽(tīng)證。直到看到小區(qū)外面的一紙公告,他們才知道自己的道路“被公有化”了。

對(duì)于民主,仇和曾經(jīng)有過(guò)這樣的表述。他說(shuō):“我搞科研出身,科研重結(jié)果,不重過(guò)程,所以有時(shí)表現(xiàn)出急躁的情緒?！薄拔鞣皆谖覈?guó)現(xiàn)在這個(gè)發(fā)展階段時(shí),在我國(guó)這種GDP時(shí),哪里有人權(quán)呢?”

但是,“政府還是原來(lái)的政府,民眾已經(jīng)不是以前的民眾了?！北背叫^(qū)業(yè)主決定堅(jiān)持到底,決不就范。

民間力量的成長(zhǎng)

北辰小區(qū)上文提到的楊先生告訴《中國(guó)新聞周刊》,在與政府交涉的過(guò)程中,他發(fā)現(xiàn)小區(qū)的很多業(yè)主都非常熟悉《物權(quán)法》,有的對(duì)與規(guī)劃相關(guān)的法律也非常熟悉。他說(shuō),在整個(gè)過(guò)程中,有兩個(gè)人起到了核心作用:一位是云南財(cái)貿(mào)學(xué)院老師單瑜,另一位是退休的高級(jí)工程師熊鍔?！八麄円粋€(gè)負(fù)責(zé)法律上的事,一個(gè)負(fù)責(zé)規(guī)劃上的事,這使得業(yè)主在與政府的交涉中時(shí)時(shí)處于領(lǐng)先?！?/p>

除此之外,小區(qū)內(nèi)還有懂網(wǎng)絡(luò)的人建起了維權(quán)網(wǎng)站,有商人組織捐款,老人則挨家挨戶地發(fā)送傳單。還有人專門在網(wǎng)上動(dòng)員,“唇亡齒寒”的鼓動(dòng),一時(shí)響徹各個(gè)論壇。

楊先生告訴《中國(guó)新聞周刊》,北辰小區(qū)屬于昆明的高檔小區(qū),業(yè)主多是文化水平較高的人。在北辰小區(qū)之前同樣因小區(qū)道路與政府起爭(zhēng)執(zhí)的創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)和陽(yáng)光花園,業(yè)主的構(gòu)成也與北辰小區(qū)大同小異。

長(zhǎng)期關(guān)注群體性事件的民間人士王國(guó)國(guó)告訴《中國(guó)新聞周刊》,這樣的小區(qū)具備了兩個(gè)與政府博弈的要素:一個(gè)是業(yè)主的法制觀念很強(qiáng),另一個(gè)是他們的物質(zhì)基礎(chǔ)不錯(cuò)?！扒罢咦屗苎灾衫?后者則讓他不易被收買?！?/p>

業(yè)主代表共與盤龍區(qū)政府建設(shè)局在2008年4月進(jìn)行了兩輪談判。第一輪,由于業(yè)主事先通知了一些媒體,官員退避三舍,拒絕出面。第二輪,業(yè)主在談判中占有壓倒性優(yōu)勢(shì),逼著建設(shè)局有關(guān)負(fù)責(zé)人不得不做出“方案確實(shí)有缺陷”的表態(tài)。建設(shè)局一位負(fù)責(zé)人見(jiàn)狀不妙,武斷地終止了會(huì)談,聚集在周圍的業(yè)主情緒激動(dòng),于是在2008年4月22日發(fā)生了堵路事件。

至此,這一事件開(kāi)始脫離理性的軌道,逐漸演變?yōu)槿后w性事件。激動(dòng)的人群堵斷了北京路和北辰大道交匯口4個(gè)路口,致使昆明北市區(qū)交通癱瘓了近4個(gè)鐘頭。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅說(shuō),群體性事件的發(fā)生,多發(fā)生在理性的渠道用盡之時(shí)。

創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)和陽(yáng)光花園也都對(duì)“私改公”反應(yīng)激烈,但最終沒(méi)有做出過(guò)激的舉動(dòng)。創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)的業(yè)主們多次集會(huì),并選出臨時(shí)業(yè)主代表,與昆明市、五華區(qū)建設(shè)部門進(jìn)行了幾次“對(duì)話”。最終,在媒體公布的昆明市第三期微循環(huán)改造的102條道路名單上,去掉了創(chuàng)意英國(guó)小區(qū)的名字。

陽(yáng)光花園則發(fā)生了業(yè)主被打事件。2008年4月6日,在沒(méi)有任何通知的情況下,業(yè)主們突然發(fā)現(xiàn)施工方的設(shè)備開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn),于是上前阻止,雙方發(fā)生沖突。沖突中,三位業(yè)主受傷。

王國(guó)國(guó)說(shuō),北辰小區(qū)事件的前后兩段,分別展示的是兩種力量:前一段展示的是理性的力量,這個(gè)期間法律意識(shí)和專業(yè)知識(shí)發(fā)揮著主導(dǎo)作用。在理性的力量遭遇政府的不作為后,這一群體開(kāi)始展示“革命性”的力量?！捌渲械倪壿嬍?既然你不跟我講理,我何必跟你講理!”

“私改公”最終沒(méi)有在北辰小區(qū)實(shí)行。與螺獅灣拆遷風(fēng)波中的參與者一樣,他們也為此付出了沉重的代價(jià):有6位參與者因此被盤龍區(qū)人民法院以擾亂社會(huì)秩序判定有罪。這顯然對(duì)他們是一個(gè)沉重的打擊,記者此次聯(lián)系他們時(shí),已經(jīng)沒(méi)有人愿意再提此事。

開(kāi)放性決策破局

這種由決策造成的“雙輸”的結(jié)局,正在執(zhí)政者中間引發(fā)深思,有些地方已經(jīng)開(kāi)始著手改變?cè)械臎Q策方式。

廣州市法制辦主任吳明場(chǎng),曾在此前寄望于通過(guò)“為民決策”,即站在被執(zhí)行者的角度來(lái)決策,以期達(dá)到良好的執(zhí)行效果。但發(fā)現(xiàn)效果不彰,“老百姓根本不買賬?！彼嬖V《中國(guó)新聞周刊》:“有時(shí)候你明明是為他好,比如舊城改造,改善了居住環(huán)境,美化了城市,可是為什么被拆遷的人不覺(jué)得是好事呢?這值得我們反思?！?/p>

成都城鄉(xiāng)一體化推行初期,也曾遇到類似的難題。邛崍市油榨鄉(xiāng)黨委書記王祥告訴《中國(guó)新聞周刊》記者,很多村民一聽(tīng)說(shuō)土地要確權(quán),就下意識(shí)地懷疑政府是不是要收回土地。

吳明場(chǎng)兩年前開(kāi)始反思這件事,最終發(fā)現(xiàn)問(wèn)題還在于沒(méi)有真正地吸納民意?！拔覀円詾闆Q策代表了民意,實(shí)際上可能并不是。”昆明市下屬某縣縣委書記付天承認(rèn),有時(shí)候官員的想法與民眾相差很大?！皰侀_(kāi)官員的政績(jī)沖動(dòng)不說(shuō),政府想的多是全局的事情,而老百姓更多只想著具體的事情,”付天說(shuō):“為了全局利益,有時(shí)候需要部分民眾做一些犧牲,但由于官民之間長(zhǎng)期以來(lái)缺乏有效的溝通,老百姓并不理解官員的想法,有時(shí)還會(huì)下意識(shí)地懷疑官員的動(dòng)機(jī)?！?/p>

吳明場(chǎng)說(shuō),這時(shí)候的決策,就不應(yīng)該由官員越俎代庖,代民眾說(shuō)話?！氨热绮疬w,誰(shuí)都知道這會(huì)美化環(huán)境,但你無(wú)權(quán)讓我以犧牲自我作為代價(jià)。在這個(gè)問(wèn)題上,他們有選擇權(quán)?！彼f(shuō),政府現(xiàn)在面臨的一個(gè)任務(wù),是要改變自己的決策程序,解決“由誰(shuí)來(lái)決策的問(wèn)題?！?/p>

吳明場(chǎng)說(shuō),解決了這個(gè)問(wèn)題,另外兩個(gè)問(wèn)題也就迎刃而解。一是矛盾在決策之前就能得到解決;二是人大的通過(guò)就會(huì)順利得多?！按蠖鄶?shù)老百姓都認(rèn)了,人大也不好再說(shuō)啥了?！?/p>

他說(shuō),從今年開(kāi)始,廣州市政府開(kāi)始制定一些程序性的規(guī)定,以便更好地吸納民意。

杭州市政府的嘗試要更早一些。從2007年開(kāi)始,杭州市政府開(kāi)始嘗試在政府常務(wù)會(huì)和市長(zhǎng)辦公會(huì)上邀請(qǐng)一定比例的人大代表、政協(xié)委員和市民代表參加,對(duì)一些與民眾關(guān)系密切的法律性文件進(jìn)行決策,已初見(jiàn)成效。

此外,北京、長(zhǎng)沙也都有過(guò)類似的嘗試。

但吳明場(chǎng)同時(shí)表示,并非所有的議題都適合公眾決策,“比如垃圾站,放到哪里都不要,那怎么辦,肯定也不能公眾說(shuō)了算。”

浙江大學(xué)政府績(jī)效考核研究中心主任胡稅根給出了一個(gè)建議。他說(shuō),那些涉及到公眾利益的項(xiàng)目,可以提交人大表決。

這一注重吸收民意的決策方式,在昆明仍尚待起步。付天告訴《中國(guó)新聞周刊》,他所管轄的縣在決策過(guò)程中民眾的參與,現(xiàn)在只散見(jiàn)于一些法律法規(guī)在表決前的公示,還沒(méi)有擴(kuò)展到?jīng)Q策過(guò)程。“聽(tīng)證有時(shí)候也就是走走程序,”云南省政協(xié)一位不愿透露姓名的廳級(jí)官員告訴《中國(guó)新聞周刊》記者。★