張　彥

對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的重要性和必要性,如今人們在認識上已無多大分歧。因為從現(xiàn)實上看,在經(jīng)濟體制變革、家庭結(jié)構(gòu)變化、人口老齡化及城市化的多重沖擊下,農(nóng)村傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老,積谷防饑”的家庭養(yǎng)老模式不堪重負,如今已無法再維系下去了。從法理上講,現(xiàn)代社會保障具有普遍性,它所保障的對象不是社會上的特定人群或少數(shù)人,而應(yīng)覆蓋全體社會成員。對于社會成員來說,不分城鄉(xiāng)、行業(yè)和部門,都是社會保障制度的參與者和受益者。中國作為社會主義國家,當然更要強調(diào)為包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保護。

正因為如此,民政部于1992年頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也自此開始。但迄今十幾年實施下來,事實證明政策效果并不理想。問題的癥結(jié)在于:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金采用的“完全積累制”——個人繳費、集體補助和政府政策扶持三方面相結(jié)合,由于政府不承擔(dān)直接財力支持的責(zé)任,集體補助常常落空,社會保險演變?yōu)椤皞€人儲蓄保險”,從而失去了它應(yīng)有的意義。如,參保農(nóng)民的繳費水平低,現(xiàn)行的繳費標準為2~20元/月,共設(shè)10檔,但執(zhí)行中多數(shù)農(nóng)民選擇了保費最低的2元/月,這樣按民政部《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表》計算,10年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元,15年后每月可領(lǐng)取9.9元,這顯然不足以解決他們的養(yǎng)老問題。再如,實踐中出現(xiàn)了“保小不保老”傾向,據(jù)山東省社會科學(xué)院的調(diào)查,19歲以下的投保者占全部投保人數(shù)的60%以上,這顯然與我們制度設(shè)計的初衷相悖。對社會養(yǎng)老保險基金的籌集,眾所周知的是“三方付費制”,即國家、企業(yè)(用人單位)、個人三方共同負擔(dān)。由于農(nóng)村的繳費多缺失了單位負擔(dān)這一塊,因此,對農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的籌集,我們必須基于“二方付費制”而不是基于“三方付費制”來進行制度設(shè)計。換言之,提出要建立城鄉(xiāng)覆蓋的養(yǎng)老保障體系固然重要,但是回答基于“二方付費制”而不是基于“三方付費制”的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度究竟應(yīng)該怎樣建立更為重要。否則,不切實際地還是以“三方付費制”來進行制度設(shè)計,建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的努力就難免走入困境。1992年以來中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立一波三折,就足以說明這一點。

這樣一來,要使農(nóng)村養(yǎng)老社會保險真正有意義而不落為“個人儲蓄保險”,政府財政的負擔(dān)能力就成了決定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險覆蓋面和保障水平的最大制約因素。對此,我們應(yīng)該建立以下辯證的基本認識:農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的終極目標當然是要和城市基本養(yǎng)老保險制度接軌,形成城鄉(xiāng)一體的國民基本養(yǎng)老保險制度。但走到這一步有兩個前提:一是農(nóng)村承載的人口要與土地資源相適應(yīng);二是農(nóng)業(yè)承載的勞動力要與農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。著眼于漸進和長遠,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計一定要促使這一目標早日實現(xiàn)。換句話說,在堅定不移地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的大前提下,我們必須清楚地認識到,農(nóng)村與城鎮(zhèn)不同,由于“三方付費制”不適用,近期內(nèi)不要說形成城鄉(xiāng)一體的國民基本養(yǎng)老保險制度,就是在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一模式也是不可能的。取而代之的思路是,要根據(jù)實際情況分層次、分類、漸進地、量力而行地推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

那么我們政策調(diào)整和制度創(chuàng)新的突破口究竟應(yīng)該選擇在哪里呢? 眾所周知,我國社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)有別歷來遭到諸多非議。但這不能簡單歸咎于農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不受重視或農(nóng)民的貢獻不被承認,農(nóng)業(yè)和農(nóng)村承載了太多人口才是問題的癥結(jié)。溫家寶總理說過這么一句話:“中國是一個有著13億人口的大國,任何一個大數(shù)字,除以13億,就成了小數(shù)字;任何一個小問題,乘以13億,就成了一個大問題。”計劃生育在我國是國策,超生現(xiàn)象實際上卻廣泛發(fā)生在農(nóng)村,屢禁不止,使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的人口過載有增無減。筆者認為,未來要在農(nóng)村建立有效的社會養(yǎng)老保險制度,首先應(yīng)該將其與計劃生育政策捆綁起來,對農(nóng)村執(zhí)行計劃生育政策的夫婦提供一種能達到“體面”保障水平的社會養(yǎng)老保險。2007年1月,由蔣正華、徐匡迪和宋健同志任組長的國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組發(fā)表了《國家人口發(fā)展戰(zhàn)略研究報告》,文中也明確提出:“以解決農(nóng)村計劃生育家庭養(yǎng)老保險問題為重點,探索建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和最低生活保障制度,逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系?！?/p>

新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度之所以應(yīng)該優(yōu)先惠及農(nóng)村獨生子女家庭夫婦,就是要抓住中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險困局之癥結(jié),旨在使新的政策和制度能真正 “釜底抽薪”地解決問題,而不是想當然或頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。強調(diào)達到“體面”保障水平,則是要使優(yōu)惠政策真正產(chǎn)生感召力,而不是口惠實不至。對于“中國農(nóng)村獨生子女家庭‘體面保養(yǎng)老制度”,主要政策建議是:第一,要在正在推行的計劃全覆蓋的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中,增加優(yōu)待農(nóng)村計生家庭夫婦參保的專門條款。如目前江蘇省正在推行的計劃四年(2009~2012年)實現(xiàn)全覆蓋的“農(nóng)?！?其繳費比例是上一年農(nóng)民純收入的15%,其中個人繳納12%,縣級財政補貼3%。對農(nóng)村計生家庭夫婦參保,政策則可調(diào)整為個人只需繳納5%,政府負擔(dān)10%。此項補貼旨在給農(nóng)村計生家庭夫婦以眼前的實惠。第二,政府對達到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的農(nóng)村計生家庭夫婦,給予全覆蓋制度外的養(yǎng)老金補貼。兩項補貼合計可以使他們“老有所養(yǎng)”,基本達到當?shù)亍绑w面” 的生活水平。

就我國國情國力而言,眼下建立“中國農(nóng)村獨生子女家庭‘體面保養(yǎng)老制度”迫切而必要。第一,它無疑是向城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度接軌邁進的堅實一步。第二,因為目標人群有限(計生家庭在農(nóng)村家庭中的占比不超過10%),所以它能與目前國家財力和農(nóng)村生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。第三,它能對目標人群提供真正意義上的養(yǎng)老保障。第四,由于靠政策正面的積極引導(dǎo),而不是靠強制性,所以它能真正打開計劃生育國策在農(nóng)村有效執(zhí)行的全新局面。

解決中國農(nóng)村社會養(yǎng)老問題一定要堅持不懈地實施一種長期政策,這就是我們的政策調(diào)整和制度設(shè)計要對我國實施計劃生育這一國策,目前面臨的重點和難點做出明確無誤的響應(yīng)。這樣在國家財力能夠承受的前提下,財政對農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付既不會蜻蜓點水撒胡椒面,又能發(fā)揮出難以估量的導(dǎo)向作用。