陳　敏　陳衛(wèi)杰

摘 要:生態(tài)補(bǔ)償制度是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要措施,其理論基礎(chǔ)是外部性理論和法益理論。西安市應(yīng)建立以政府財政資金為主、兼顧市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。

關(guān)鍵詞:生態(tài)補(bǔ)償;實踐;制度;西安市

中圖分類號:F124 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0072-03

生態(tài)補(bǔ)償包括四個內(nèi)容:一是對生態(tài)系統(tǒng)本身保護(hù)或破壞的成本補(bǔ)償;二是外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化;三是補(bǔ)償不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;四是對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M(jìn)行保護(hù)性投入。

一、 生態(tài)補(bǔ)償制度理論依據(jù)

1.外部性理論。生態(tài)補(bǔ)償主要源于政府生態(tài)建設(shè)行為的外部性問題,以及企業(yè)和個人行為的外部性問題。所謂“外部性”也稱外在效應(yīng)或溢出效應(yīng),主要是指一個經(jīng)濟(jì)主體的活動對他人的影響,這種影響并不是在有關(guān)各方以價格為基礎(chǔ)的交換中發(fā)生的,因此其影響是外在的;如果給他人帶來的是福利損失(成本),可稱之為“負(fù)外部性”;反之,如果給他人帶來的是福利增加(收益),則可稱之為“正外部性”。經(jīng)濟(jì)生活中的外部性是廣泛存在的。外部性理論在解決行為負(fù)外部性時,要求負(fù)外部性的內(nèi)部化。從而要求行為者承擔(dān)相應(yīng)的對行為的負(fù)外部性的補(bǔ)救。

2.法益理論。利益關(guān)系是法的基礎(chǔ)和調(diào)整對象,法益理論著眼于正當(dāng)利益的保障,以及正當(dāng)利益沖突時的衡平。生態(tài)建設(shè)活動涉及諸多利益,需要在各種正當(dāng)利益之間進(jìn)行衡平。

生態(tài)建設(shè)突顯公益主導(dǎo),但是公共利益如何定性,還不能完全確定,公益既可以表述為一種價值形態(tài),又可以描述為一種事實狀態(tài),這一不確定性造成了眾多矛盾和沖突;從標(biāo)準(zhǔn)來看,它缺乏同一性、明確性與具體性;從特點(diǎn)來看,又具有明顯的區(qū)域性、階段性,以及多樣性、多層次性;從公共利益與個人利益的關(guān)系來看,公共利益的滿足不一定就滿足個人利益,而片面強(qiáng)調(diào)公共利益則容易侵犯社會個體的合法利益。

鑒于公共利益與個體利益在某種程度上的不可調(diào)和性,我們需要引入政府的調(diào)節(jié)機(jī)制。政府作為公共利益的代表,可以運(yùn)用公共干預(yù)措施,保障公共利益的實現(xiàn)和增進(jìn)。由政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境保護(hù),是維護(hù)和增進(jìn)公共利益的舉措,當(dāng)然也可能造成區(qū)域或者個人利益的減損。因此對利益減損的填補(bǔ)是基于政府行為的外部性和公平的要求,生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府也由此而來。

生態(tài)補(bǔ)償除了對政府行為提出要求外,企業(yè)或者個人行為對生態(tài)利益的減損,也需要填補(bǔ)。一部分人從對資源的利用和生態(tài)的破壞中獲取了利益,而另一部分人則因為這一部分人的行為遭受到了利益的減損,那么根據(jù)受益者負(fù)擔(dān)理論,受益者理應(yīng)對其造成的損害予以相應(yīng)的彌補(bǔ),并對受損者的利益進(jìn)行填補(bǔ)。企業(yè)或個人在侵犯了生態(tài)利益時也就應(yīng)該做出相應(yīng)的補(bǔ)償,使這種外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。

二、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`及現(xiàn)存的問題

生態(tài)補(bǔ)償制度起源于上世紀(jì)五十年代的美國,在森林資源保護(hù)中首先使用。目前不僅發(fā)達(dá)國家普遍建立了生態(tài)補(bǔ)償制度,一些美洲、加勒比海、歐洲、非洲、亞洲、大洋洲國家也采用了此制度,來加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。我國海南、浙江、廣東、寧夏、內(nèi)蒙古等省區(qū)也進(jìn)行了試點(diǎn),采用生態(tài)補(bǔ)償制度作為解決環(huán)境問題的措施之一。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接幸韵滤姆N:

一是直接公共補(bǔ)償(類似中國的天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程和生態(tài)公益林保護(hù)等):政府直接向提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的農(nóng)村土地所有者及其它提供者進(jìn)行補(bǔ)償,這也是最普通的生態(tài)補(bǔ)償方式。這一類補(bǔ)償還包括地役權(quán)保護(hù),即對出于保護(hù)目的而劃出自己全部或部分土地的所有者進(jìn)行補(bǔ)償。

二是限額交易計劃(如歐盟的排放權(quán)交易計劃):政府或管理機(jī)構(gòu)首先為生態(tài)系統(tǒng)退化或一定范圍內(nèi)允許的破壞量設(shè)定一個界限(“限額”或“基數(shù)”),處于這些規(guī)定管理之下的機(jī)構(gòu)或個人可以直接選擇通過遵守這些規(guī)定來履行自己的義務(wù),也可以通過資助其它土地所有者進(jìn)行保護(hù)活動來平衡損失所造成的影響?？梢酝ㄟ^對這種抵消措施的“信用額度”進(jìn)行交易,獲得市場價格,達(dá)到補(bǔ)償目的。

三是私人直接補(bǔ)償:除了非盈利性組織和盈利性組織取代政府作為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的購買者之外,私人直接補(bǔ)償與上面所說的直接公共補(bǔ)償十分相似。這些補(bǔ)償通常被稱為“自愿補(bǔ)償”或“自愿市場”,因為購買者是在沒有任何管理動機(jī)的情況下進(jìn)行交易的。各商業(yè)團(tuán)體和/或個人消費(fèi)者可以出于慈善、風(fēng)險管理和/或準(zhǔn)備參加管理市場的目的,而參加這類補(bǔ)償工作(霍恩,2006年研究報告)。

四是生態(tài)產(chǎn)品認(rèn)證計劃:通過這個計劃,消費(fèi)者可以通過選擇,為獨(dú)立的第三方根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的生態(tài)友好性產(chǎn)品提供補(bǔ)償。

浙江省是我國第一個較系統(tǒng)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實踐的省份。2005年8月浙江省政府頒布了《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》,確立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本原則,即“受益補(bǔ)償、損害賠償”、“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展”、“循序漸進(jìn)、先易后難”、“多方并舉、合理推進(jìn)”原則。具體政策和措施包括:健全公共財政體制、調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧Χ?加強(qiáng)資源費(fèi)征收的管理工作,增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能;積極探索區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償方式,支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)加快發(fā)展;加強(qiáng)環(huán)境污染整治,逐步健全生態(tài)環(huán)境破壞責(zé)任者經(jīng)濟(jì)賠償制度;積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償模式,引導(dǎo)社會各方面參與環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。在具體實施中,采取了分級實施的工作思路,即省級政府主要負(fù)責(zé)實施跨區(qū)域的八大流域的生態(tài)補(bǔ)償問題,市、縣(市)等分別對區(qū)域內(nèi)部生態(tài)補(bǔ)償問題開展工作。目前,杭州等6市已經(jīng)制訂或正在制訂本地區(qū)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的政策,推進(jìn)相關(guān)實踐。

盡管我國在生態(tài)補(bǔ)償方面開展了不少工作,但在研究和實踐上還存在一些問題,突出表現(xiàn)在如下幾個方面:理論研究與實踐脫節(jié),理論研究落后于實踐探索;生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂牶涂傮w框架沒有建立起來;補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定缺乏科學(xué)依據(jù);補(bǔ)償資金來源單一,補(bǔ)償數(shù)量不足;生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立過程中,利益相關(guān)者的參與度不夠;由于缺乏統(tǒng)一的歸口管理,造成管理上的混亂;政策和法令不夠健全,原來的一些資源、環(huán)境方面的法規(guī)與條例不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求等等。

三、建立西安市生態(tài)補(bǔ)償制度的基本思路

1. 建立西安市生態(tài)補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)。過去幾年是西安市經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為迅速的幾年,也是西安市生態(tài)環(huán)境得到改善的幾年,由于西安市生態(tài)環(huán)境保護(hù)思路清晰,生態(tài)環(huán)境得到了很大的改善。目前,西安市已完成大綠工程建設(shè)任務(wù)60.15萬畝,城郊6個小片森林、八河水網(wǎng)林帶、十條路網(wǎng)林帶已經(jīng)形成。據(jù)統(tǒng)計2007年(1-10)月份西安市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上的天數(shù)為267天,占總天數(shù)的87.8%。去年同期,空氣質(zhì)量達(dá)到二級以上的天數(shù)為254天,占總天數(shù)的83.6%。我們可以看到生態(tài)環(huán)境保護(hù)著實取得了一些成效,當(dāng)然也應(yīng)看到存在的問題,主要有結(jié)構(gòu)性的政策缺位,特別是有關(guān)生態(tài)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)政策短缺以及由于法律的缺失而導(dǎo)致的生態(tài)效益及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者,破壞者與受害者之間的不公平:受益者無償占有生態(tài)效益,保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)激勵,破壞者未能承擔(dān)破壞生態(tài)的責(zé)任和成本,受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲,不僅使西安市的生態(tài)環(huán)境建設(shè)面臨很大的困難,也影響了西安市各類人群之間的和諧關(guān)系。因此西安下一步生態(tài)環(huán)境的建設(shè)應(yīng)引入生態(tài)補(bǔ)償制度,促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步建設(shè)。

西安市作為西北地區(qū)的龍頭城市,經(jīng)過多年的努力被命名為全國衛(wèi)生城市之后,又提出爭創(chuàng)全國環(huán)境模范城市和園林綠化城市,可以說建立生態(tài)補(bǔ)償制度,保護(hù)西安生態(tài)環(huán)境,時機(jī)非常合適。

2. 建立西安市生態(tài)補(bǔ)償制度的指導(dǎo)原則。生態(tài)補(bǔ)償制度的建立,既要考慮“受損者生存”的需求,也要考慮其發(fā)展的需求,即盡量全面和充分補(bǔ)償。同時,要考慮補(bǔ)償方式應(yīng)具有多樣性,如直接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、就業(yè)機(jī)會等,這是基于對現(xiàn)實利益減損的填補(bǔ);還要對發(fā)展能力的維持和增強(qiáng),這是基于人和社會發(fā)展的要求,如考慮生產(chǎn)方式、生活方式、發(fā)展模式的替代。最后,還要明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)某绦蛞约氨Ｕ?、救?jì)措施等。

3.應(yīng)從以下幾個方面建立西安市生態(tài)補(bǔ)償制度。

(1)明確生態(tài)補(bǔ)償制度的適用范圍。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶歉骷壷黧w功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)規(guī)劃中確定的禁止開發(fā)區(qū)(禁止準(zhǔn)入)和限制開發(fā)區(qū)(限制準(zhǔn)入)。應(yīng)重點(diǎn)支持飲用水源保護(hù)、生態(tài)、公益林建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村水源污染防治及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)等領(lǐng)域。

西安的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)重點(diǎn)支持黑河水庫、秦嶺山區(qū)、曲江生態(tài)林園及計劃中的豐鎬遺址生態(tài)林建設(shè)等對于西安生態(tài)環(huán)境有重大促進(jìn)的項目,可以選取一至二個區(qū)域作為試點(diǎn),加快生態(tài)補(bǔ)償制度的實施。

(2)建立以政府財政資金為主、兼顧市場化的生態(tài)補(bǔ)償模式。建立健全生態(tài)補(bǔ)償投資體制,既要堅持政府主導(dǎo),努力增加公共財政對生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度?又要積極引導(dǎo)社會各方參與,探索多渠道多形式的生態(tài)補(bǔ)償方式,拓寬生態(tài)補(bǔ)償市場化、社會化運(yùn)作的路子,形成多方并舉,合力推進(jìn)。逐步建立政府引導(dǎo)、市場推進(jìn)、社會參與的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)投融資機(jī)制,積極引導(dǎo)國內(nèi)外資金投向生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。按照“誰投資、誰受益”的原則,鼓勵社會資金參與生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治。積極探索生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治與城鄉(xiāng)土地開發(fā)相結(jié)合的有效途徑,在土地開發(fā)中積累生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金。積極利用國債資金、開發(fā)性貸款,以及國際組織和外國政府的貸款或贈款,努力形成多元化的資金格局。

西安建立生態(tài)補(bǔ)償制度,應(yīng)結(jié)合西安的財政狀況,在財政資金中合理安排生態(tài)補(bǔ)償資金,并積極爭取國家和省級財政資金的支持,多渠道爭取國債資金,提高政府各項資源性收費(fèi)中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?強(qiáng)化資源使用補(bǔ)償,爭取各種社會資金參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)治理與恢復(fù)。對于秦嶺的生態(tài)補(bǔ)償,由于其不僅是西安市的寶貴環(huán)境資源,也是我國南北分界線,其環(huán)境資源具有全國性特點(diǎn),因此在加大西安市財政資金投入的同時,可向國家、世界銀行申請相應(yīng)的補(bǔ)償資金。

(3)建設(shè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌瘷C(jī)制。交易的對象是環(huán)境要素的權(quán)屬或生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能,或者是環(huán)境污染治理的績效或配額。通過市場交易或支付,兌現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的價值。

應(yīng)該引導(dǎo)社會各方參與環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。培育資源市場,開放生產(chǎn)要素市場,使資源資本化、生態(tài)資本化,使環(huán)境要素的價格真正反映它們的稀缺程度,可達(dá)到節(jié)約資源和減少污染的雙重效應(yīng),積極探索資源使(取)用權(quán)、排污權(quán)交易等市場化的補(bǔ)償模式。完善水資源合理配置和有償使用制度,加快建立水資源取用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃的交易機(jī)制。探索建立區(qū)域內(nèi)污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制,逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易,運(yùn)用市場機(jī)制降低治污成本,提高治污效率。引導(dǎo)鼓勵生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和受益者之間通過自愿協(xié)商實現(xiàn)合理的生態(tài)補(bǔ)償。 具體可以從以下方面考慮:

首先,試點(diǎn)建立排污權(quán)交易、水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制。目前,江蘇、浙江等地已經(jīng)相繼建立了排污權(quán)交易試點(diǎn),而且取得了不錯的成效,西安應(yīng)在控制總排污量的前提下,加快啟動排污權(quán)交易試點(diǎn),提高效力增強(qiáng)企業(yè)節(jié)能減排的積極性。應(yīng)探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制,使西安市的水資源以有價的形態(tài),通過市場調(diào)節(jié)和政府引導(dǎo)兩只手得到更加合理的配置和強(qiáng)有效的保護(hù)。

其次,調(diào)整資源使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。我國在資源使用方面存在嚴(yán)重問題,主要體現(xiàn)在資源低價、產(chǎn)品高價,甚至存在嚴(yán)重的無償占有資源的情況,造成了資源的極大浪費(fèi)?，F(xiàn)在,雖然一些自然資源開發(fā)和使用已經(jīng)繳納了資源費(fèi),但繳納的這些費(fèi)用和資源本身的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)不相稱,因此為了國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展,減少和避免資源浪費(fèi),應(yīng)提高資源使用費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),實現(xiàn)資源占有和使用市場化。同時,還應(yīng)加強(qiáng)資源費(fèi)征收使用和管理工作,增強(qiáng)其生態(tài)補(bǔ)償功能,進(jìn)一步完善水、土地、礦產(chǎn)、森林、環(huán)境等各種資源費(fèi)的征收使用管理辦法,加大各項資源費(fèi)使用中用于生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋戎?并向重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)傾斜。

再次,根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,嚴(yán)格征收排污費(fèi)。促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造升級,減少污染物的排放,改變生態(tài)環(huán)境,對于各種破壞環(huán)境的行為,嚴(yán)格進(jìn)行處罰,所得資金可充實生態(tài)補(bǔ)償資金。

最后,尋求其它相關(guān)渠道籌措生態(tài)補(bǔ)償資金。例如私人企業(yè)慈善捐贈,NGO、民間環(huán)境保護(hù)組織的捐贈,加強(qiáng)捐贈資金的公開性與透明度,在社會上廣泛宣傳生態(tài)環(huán)境建設(shè)的必要性,讓大家意識到保護(hù)生態(tài)環(huán)境,建設(shè)和諧西安人人有責(zé),人人參與。另外,也可以對政府出資興建的綠化廣場周圍的商戶、房地產(chǎn)開發(fā)社區(qū)征收適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用,補(bǔ)償政府收入,建立起生態(tài)環(huán)境建設(shè)的長效機(jī)制。

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(責(zé)任編輯:孫 巍)