王潤(rùn)秋

摘 要:村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的基本形式,雖然影響其發(fā)展的制約因素很多,但只要經(jīng)過全社會(huì)的共同努力,這一中國(guó)特色的民主政治制度必然會(huì)不斷地得以完善和發(fā)展,必然對(duì)中國(guó)的民主政治建設(shè)發(fā)揮巨大的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞:基層民主;村民自治

中圖分類號(hào):F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0070-03

(一)

村民自治制度是我國(guó)農(nóng)民利益表達(dá)和政治參與的重要制度。20世紀(jì)80年代初,伴隨著人民公社的解體和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,農(nóng)民自發(fā)組織建立了村民委員會(huì),以彌補(bǔ)農(nóng)村公共權(quán)力的真空。歷經(jīng)三十年,村民自治已顯現(xiàn)出強(qiáng)大的內(nèi)在生命力。從村民自治建立的過程可以看出,民治是其天然屬性,體現(xiàn)村民意志,尊重農(nóng)民主體地位是村民自治的應(yīng)有之意。在村民委員會(huì)內(nèi),農(nóng)民按照民主集中制的原則,實(shí)行直接民主,要辦什么、先辦什么、后辦什么、怎么個(gè)辦法,都由群眾自己討論決定?？梢?村民自治是中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造,它起源于村民對(duì)本村事務(wù)和個(gè)人利益的關(guān)心,它發(fā)展于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和村民民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)。在今天,內(nèi)容廣泛、形式多樣的村民自治遠(yuǎn)不是村民的自發(fā)性政治行為,而是為法律所保障的民主政治建設(shè)。村民自治的特征,一是權(quán)利導(dǎo)向。衡量村民自治進(jìn)展的指標(biāo)為“四個(gè)民主”的制度化水平和村民民主權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng),而確保村民在“四個(gè)民主”中的民主權(quán)利就成為村民自治工作的導(dǎo)向;二是程序至上。村民自治制度特別突出合法程序的重要性,越來(lái)越嚴(yán)格的程序帶來(lái)了村民自治制度的標(biāo)準(zhǔn)化和一致性,體現(xiàn)了程序至上的精神;三是以民主選舉為基礎(chǔ)。村民自治制度尤其注重選舉的優(yōu)先性和規(guī)范化,選舉被作為四個(gè)民主的基礎(chǔ)和村民自治的核心,其程序日益嚴(yán)格;四是村委會(huì)職能專業(yè)化。村民自治是在政府放權(quán)的前提下確立的,它要求村莊盡可能調(diào)動(dòng)內(nèi)在資源,由村民自己解決自己的公共品供給和社會(huì)秩序的維持,對(duì)村委會(huì)職能的規(guī)定越來(lái)越專業(yè)和制度化。

村民自治主要成就在于民主理念、民主規(guī)則和技術(shù)程序在農(nóng)村的推廣,各種村民自治組織通過民主方式建立,并按照民主方式加以運(yùn)行。這給農(nóng)村帶來(lái)了村莊的基本社會(huì)秩序,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定,并為村莊公益事業(yè)的發(fā)展提供了制度平臺(tái)。它對(duì)基層民主和整個(gè)國(guó)家的民主化都產(chǎn)生了巨大的推動(dòng)作用。從治理的角度看,實(shí)行村民自治,一是建立了制度化、民主化的選人用人機(jī)制,提高了村委會(huì)干部的整體素質(zhì)。一大批懂經(jīng)濟(jì)會(huì)管理的“能人”通過民主選舉當(dāng)上村干部,在帶領(lǐng)農(nóng)民致富發(fā)展方面發(fā)揮了組織帶頭作用;二是村級(jí)事務(wù)管理逐步走上了民主化、程序化、規(guī)范化的軌道,增強(qiáng)了村級(jí)組織的管理和服務(wù)效能;三是集中了民智民力,促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,增強(qiáng)了農(nóng)村資源動(dòng)員能力以及執(zhí)行能力;四是通過自我組織、教育,促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)治安的好轉(zhuǎn),推動(dòng)了社會(huì)主義精神文明建設(shè)。從民主的角度看,實(shí)行村民自治,一是為廣大農(nóng)民提供了了解、接觸、實(shí)踐民主的具體途徑和制度保證,較好地解決了農(nóng)民的政治參與和民主權(quán)利問題;二是對(duì)于培育農(nóng)民的民主法制意識(shí),訓(xùn)練提高他們的參政議政能力,塑造現(xiàn)代公民發(fā)揮了積極作用;三是發(fā)揮了導(dǎo)向、示范作用,影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等更大范圍與更高層次的民主化進(jìn)程,使村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主、城市基層民主銜接、互動(dòng)的廣度和深度有所增強(qiáng)。從人權(quán)與外交的角度看,實(shí)行村民自治,一是推進(jìn)了我國(guó)人權(quán)建設(shè),堅(jiān)定了農(nóng)民群眾對(duì)黨和社會(huì)主義制度的信心;二是對(duì)于樹立我國(guó)在國(guó)際社會(huì)中的良好形象,產(chǎn)生了有利的影響?？傊?村民自治是一項(xiàng)偉大的民主政治實(shí)踐,不僅使廣大村民提升了民主意識(shí),踐行了民主程序,而且有效地推進(jìn)了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

(二)

推進(jìn)村民自治是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨、復(fù)雜的歷史過程。我們實(shí)行村民自治的時(shí)間畢竟比較短,各地發(fā)展很不平衡,面臨的困難還不少。比如,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然習(xí)慣于命令指揮式的管理方式,對(duì)村委會(huì)的日常工作進(jìn)行過多的行政干預(yù),影響了自治工作的正常開展;在村委會(huì)選舉中,選舉委員會(huì)行政不中立,缺乏規(guī)范的選舉程序,涉及選舉問題的法律基本空白,選民資格等糾紛難以及時(shí)解決,大量外出務(wù)工人員的選舉權(quán)利得不到保證,正常競(jìng)選活動(dòng)開展得不充分,賄選現(xiàn)象嚴(yán)重且難以查處;在民主決策中,村民會(huì)議缺乏權(quán)威性,在一些重大問題上基層政府擅自“為民作主”,村黨支部和村委會(huì)關(guān)系不協(xié)調(diào),村委會(huì)功能弱化使民主決策機(jī)制難以運(yùn)轉(zhuǎn);在民主管理中,村規(guī)民約和自治章程的制定程序不規(guī)范,所作的規(guī)定管群眾的多,管干部的少;雷同的多,有針對(duì)性的少;宗族、派性勢(shì)力干擾村務(wù)管理的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;在民主監(jiān)督中,存在不公開、公開不及時(shí)或假公開等現(xiàn)象,資產(chǎn)管理不規(guī)范,資源管理不透明,有的干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì),因程序設(shè)置不合理而罷免不稱職的干部有難度。由于存在這些問題,所以在實(shí)際上廣大農(nóng)民群眾對(duì)村民自治的總體評(píng)價(jià)并不高。從調(diào)查情況可以看出,在村民委員會(huì)受到家庭勢(shì)力的控制和上級(jí)政府的干涉太多,村干部不能廉潔自律,村民的主體地位得不到尊重,交給農(nóng)民討論決策的事項(xiàng)多是一些需要他們出錢出力辦理的事情,而在決定干部工資補(bǔ)貼、集體收益分配、村莊撤并,“村改居”新農(nóng)村建設(shè)資金項(xiàng)目等重大問題時(shí),卻忽視農(nóng)民的參與權(quán)、決策權(quán),這就使村民自治的凝聚力和吸引力大為下降。甚至有人認(rèn)為,村委會(huì)乃是形同虛設(shè),村民自治只是停留在文本上,并沒有真正落到實(shí)處,或者說(shuō)落實(shí)的還非常不夠,廣大群眾很不滿意,還需要采取切實(shí)可行的措施加以解決。盡管村民自治上了憲法,又有專門法律法規(guī),并且是農(nóng)村基層民主建設(shè)的基本形式。但有些人仍然不放心、不放手,認(rèn)為搞村民自治農(nóng)村會(huì)亂,會(huì)影響政府的號(hào)召力。所以,就抱著“你搞你的村民自治,我搞我的干部自治;你強(qiáng)調(diào)基層民主,我偏強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)”的態(tài)度,結(jié)果人為地造成村委會(huì)和支委會(huì)“兩委”沖突。這實(shí)質(zhì)上反映了農(nóng)村干部與群眾的矛盾和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與政治制度的矛盾。這些矛盾不解決,就會(huì)影響廣大農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的積極性和創(chuàng)造性。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下,必須進(jìn)一步推進(jìn)和完善村民自治機(jī)制,切實(shí)保證農(nóng)民民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利。從某種程度上講,完善村民自治機(jī)制,既是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容,也是新農(nóng)村建設(shè)順利進(jìn)行的助推器。它關(guān)系到農(nóng)村基層民主政治的發(fā)育和發(fā)展。

當(dāng)前,農(nóng)村實(shí)行村民自治的制約因素很多,歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn):第一,我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后,且發(fā)展不夠平衡。不少農(nóng)民目前還尚未脫貧,他們所關(guān)心的首先是生計(jì)問題,絕大多數(shù)農(nóng)民把經(jīng)濟(jì)需求放在第一位,把解決溫飽看成頭等大事。迫于無(wú)奈,很多人選擇外出打工掙錢,誰(shuí)還有心思,也沒有時(shí)間和精力去參與村上的政治活動(dòng)。由于集體經(jīng)濟(jì)比較薄弱,村上也沒有固定的財(cái)政收入,陷入了“無(wú)錢辦事”或辦事實(shí)力不強(qiáng)的境地,村黨組織和村委會(huì)失去了聯(lián)系群眾的主要物質(zhì)基礎(chǔ),難以從物質(zhì)條件上為村民的生產(chǎn)和生活提供服務(wù),其凝聚力、號(hào)召力就難以充分顯現(xiàn),導(dǎo)致村民對(duì)村干部缺乏認(rèn)同感,這樣以來(lái),村民自治的工作就不好開展。第二,我國(guó)農(nóng)村文化水平較低,農(nóng)民的文化素質(zhì)不高。全國(guó)92%的文盲、半文盲在農(nóng)村;農(nóng)村勞動(dòng)力中,小學(xué)以下文化程度占38%,初中文化程度占49%,高中和中專文化程度占12%。青壯年和文化水平較高的群眾大多外出打工,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是婦女和年齡偏大的男勞動(dòng)力。不可避免地導(dǎo)致農(nóng)村政治精英的缺失或基層干部政治素質(zhì)的下降。由于缺乏科學(xué)文化知識(shí),農(nóng)民的民主意識(shí)淡薄,不能深刻理解民主的意義和作用,也就無(wú)法正確履行自己的民主權(quán)利。第三,農(nóng)村守舊思想觀念比較濃厚。表現(xiàn)為:墨守成規(guī),因循守舊,缺乏創(chuàng)新意識(shí);輕易滿足,小富即安,缺乏創(chuàng)大業(yè)的開拓進(jìn)取精神;視野不開闊,等、靠、要的依賴心理嚴(yán)重。有些領(lǐng)導(dǎo)在基層民主實(shí)踐中怎么省事就怎么搞,身在其位,不謀其政。在當(dāng)選之后,認(rèn)為自己已經(jīng)當(dāng)官了,官本位思想日益突出,農(nóng)民的利益表達(dá)渠道很少,也不暢通。面對(duì)“個(gè)人說(shuō)了算”的現(xiàn)象,村民雖然也很不滿意,但多采取“多一事不如少一事”的態(tài)度,或息事寧人,或忍氣吞聲。在這種情況下,根本就談不上村民自治。第四,農(nóng)村公民缺乏民主和法制意識(shí)。不少人不學(xué)法不懂法,總以為法治就是人治。加之我國(guó)有關(guān)農(nóng)村基層民主的法律法規(guī)中民主程序和制度不夠完善,村民自治相關(guān)法律不完備,缺乏有效糾錯(cuò)機(jī)制。規(guī)定過于寬泛,可操作性不強(qiáng),民主監(jiān)督落不到實(shí)處,群眾有意見無(wú)處提也無(wú)人聽。對(duì)違法行為缺乏有效制裁,這樣,村民就寧愿甘當(dāng)一個(gè)不問、不談、不參政的“良民”,誰(shuí)還對(duì)村民自治感興趣呢!

(三)

村民自治是中國(guó)民主政治建設(shè)的試驗(yàn)點(diǎn)和突破口,發(fā)展農(nóng)村基層民主的唯一途徑就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依靠廣大農(nóng)民的不懈努力來(lái)消除存在的制約因素,為村民自治創(chuàng)造條件:

第一, 要大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),奠定支撐村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。但值得注意的是,目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,農(nóng)民增收仍然困難。新形勢(shì)下,只有加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),才能加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位,保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展,農(nóng)民持續(xù)增收,農(nóng)村全面進(jìn)步。解決“三農(nóng)”問題事關(guān)全面建設(shè)小康社會(huì)的大局,其根本就是要千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。要繼續(xù)保持農(nóng)民收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)到2020年農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番的目標(biāo),就必須堅(jiān)持多予少取放活的方針,放快步伐,加大力度,多措并舉,在構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長(zhǎng)效機(jī)制上狠下功夫。新形勢(shì)下農(nóng)民盼望的新生活,是立足實(shí)際、面向市場(chǎng)、低耗高效、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)形態(tài),只要我們緊緊抓住農(nóng)民增收這個(gè)根本問題,就會(huì)激活農(nóng)村自然、人力等各種資源的活力,將使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以新的姿態(tài)、快的速度、好的效益實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展,村民自治也就有了豐厚的物質(zhì)基礎(chǔ)和保證。

第二, 要努力提高農(nóng)民政治文化素質(zhì),為搞好村民自治創(chuàng)造條件。農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的主體,農(nóng)民素質(zhì)的高低決定著新農(nóng)村建設(shè)的速度和質(zhì)量,要造就一代新型農(nóng)民,前提在于提高農(nóng)民的文化素質(zhì),核心在于增強(qiáng)農(nóng)民的致富本領(lǐng),根本在于塑造農(nóng)民現(xiàn)代的精神品質(zhì)。農(nóng)民的知識(shí)化、現(xiàn)代化是推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)的主要手段。要施行村民自治,就要用先進(jìn)文化塑造農(nóng)民,用文明風(fēng)尚熏陶農(nóng)民,培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民。增強(qiáng)農(nóng)民政治參與意識(shí),發(fā)揮其民主主體的作用。一要大力發(fā)展農(nóng)村教育,這是落實(shí)科教興農(nóng)方針、提高農(nóng)民思想文化素質(zhì)的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。我們必須積極推進(jìn)農(nóng)村教育綜合改革,統(tǒng)籌安排基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育,實(shí)行多渠道辦學(xué),增加農(nóng)村教育投入,改善農(nóng)村辦學(xué)條件。二要以開展民主法制建設(shè)為契機(jī),針對(duì)農(nóng)村特點(diǎn),以普法為先導(dǎo),開展多層次、多形式的法制宣傳教育活動(dòng),培養(yǎng)和提高農(nóng)民的民主法制意識(shí)、平等公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。三要普及政治科學(xué)知識(shí),澄清一些農(nóng)民對(duì)政治活動(dòng)的誤解,強(qiáng)化自治意識(shí),明確村民自治的核心就是村民依法行使當(dāng)家作主的權(quán)利,以便樹立正確的權(quán)利觀念,從而積極參與政治,以理性合法的形式表達(dá)利益訴求,自由平等的對(duì)關(guān)系到自己權(quán)益的公共決策進(jìn)行充分的討論。

第三, 要建立和完善民主制度,提高村民自治的制度化水平。要搞好基層民主,必須非常注重制度建設(shè)。事實(shí)表明,村民自治的實(shí)際效果與基層各項(xiàng)民主制度的規(guī)范性有很大關(guān)系。一要嚴(yán)格選舉程序,建立和完善村民委員會(huì)的直接選舉制度。民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)和前提條件,因此必須搞好。二要建立和完善村民議事制度和村民聽證會(huì)制度。三要建立和完善村務(wù)公開等公開辦事制度,最大限度地體現(xiàn)民情民意。凡是村民關(guān)注的、關(guān)系到大家切身利益的問題,都要定期向村民公布;凡村組建設(shè)規(guī)劃、宅基地審批、財(cái)務(wù)收支等事項(xiàng),都要及時(shí)向群眾公布。

第四, 要加強(qiáng)基層組織建設(shè),推進(jìn)不同層次民主的協(xié)調(diào)發(fā)展。首先要全面啟動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織改革,以轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能為重點(diǎn),強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。緊緊圍繞服務(wù)群眾這個(gè)中心,切實(shí)發(fā)揮凝聚人心、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾、為群眾排憂解難的作用。特別要注意改進(jìn)思想作風(fēng)和工作作風(fēng),因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部的作風(fēng)事關(guān)黨的形象和政府的威信。應(yīng)當(dāng)正派做人,公道辦事,堅(jiān)持原則,是非分明。其次要抓好村委會(huì)和黨支部班子建設(shè),進(jìn)一步擺正“兩委”的關(guān)系,規(guī)范“兩委”的具體職責(zé)和工作程序。要還權(quán)于民,村黨支部有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、村民會(huì)議有決策權(quán),村委會(huì)有執(zhí)行權(quán),農(nóng)民群眾有監(jiān)督權(quán),這樣才能有效防止村委會(huì)權(quán)力膨脹現(xiàn)象。把那些政治上靠得住、工作上有本事、作風(fēng)上過得硬、群眾信得過,并且想干事、會(huì)干事、能干成事又能共好事、不出事的人選進(jìn)基層領(lǐng)導(dǎo)班子,建立良好的政治秩序,以保證村民自治制度健康發(fā)展。

第五, 要制定《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》,從法律上保障村民自治的實(shí)現(xiàn)。村民自治不能落實(shí)的癥結(jié)還在于法律法規(guī)不健全,國(guó)家制度不完善,致使農(nóng)民階層的權(quán)益得不到很好的保護(hù)。比如,由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)建立的二元戶籍制度,使農(nóng)民在戶口登記、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等方面享有和承擔(dān)著與城鎮(zhèn)居民完全不平等的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家只有制定了《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》,才能從法律上切實(shí)保障農(nóng)民的人權(quán)。通過立法,首先要給農(nóng)民“正名”,解決農(nóng)民“政治身份”不平等的問題,讓他們都能夠享有最基本的“國(guó)民待遇”;實(shí)行城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民同等待遇,盡快推進(jìn)戶籍制度改革,徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的發(fā)展;對(duì)農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)、子女上學(xué)、同工同酬、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房租購(gòu)、社會(huì)保障和受教育等方面給以更多的人文關(guān)懷,并采取一些立法補(bǔ)救措施;要建立積極的違憲審查制度,消除下位法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民種種違憲的歧視性規(guī)定;要加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè),建立健全涉農(nóng)法律法規(guī),強(qiáng)化涉農(nóng)執(zhí)法監(jiān)督和司法保護(hù);要繼續(xù)完善法律援助和司法救助制度,修改現(xiàn)行的《法律援助條例》。這樣才能為村民自治提供可靠的法律上的保障。

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(責(zé)任編輯:閆生金)