吳　芳

摘 要:立法提案程序作為立法的啟動(dòng)程序,直接決定著哪些社會(huì)問(wèn)題能夠進(jìn)入立法者的視野,可能予以法律規(guī)制。在立法資源有限的情況下,要確定最有立法價(jià)值的議題,就應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法提案程序中多元的利益表達(dá)機(jī)制進(jìn)行充分博弈和篩選。當(dāng)前我國(guó)立法提案程序中的利益表達(dá)基本為機(jī)關(guān)提案壟斷,要打破這種單一的格局,就必須轉(zhuǎn)變國(guó)家主導(dǎo)主義的立法理念、改革立法規(guī)劃制度、擴(kuò)大立法提案權(quán)主體的范圍。

關(guān)鍵詞:立法提案程序; 立法提案權(quán);立法提案主體; 利益表達(dá)機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào):D920.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0092-03

一、問(wèn)題的提出

立法提案是指正式立法程序中享有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織或人員按照法定的程序和方式向特定的立法機(jī)關(guān)提出的關(guān)于制定、修改、廢止某項(xiàng)法律法規(guī)的動(dòng)議,是正式立法程序的啟動(dòng)環(huán)節(jié),對(duì)什么樣的社會(huì)問(wèn)題能夠正式進(jìn)入立法者的工作日程具有決定性意義。立法資源的有限,使提案程序必須篩選出最有立法價(jià)值的議題,所以提案程序中暢通、多元的利益表達(dá)機(jī)制至關(guān)重要。

根據(jù)以《立法法》為主導(dǎo)的涉及中央、地方人大及行政立法程序的法律文件,我國(guó)立法提案程序在制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出多元利益表達(dá)的基本格局。提案主體除基本涵蓋了所有類(lèi)型的國(guó)家機(jī)關(guān)外,一個(gè)人大代表團(tuán)、一定數(shù)量的人大代表或人大常委會(huì)組成人員都有立法提案權(quán)。這樣,既能夠從國(guó)家管理的角度,又能借助人大代表的兼職性,使民間現(xiàn)實(shí)生活中民眾最為關(guān)注的問(wèn)題及時(shí)地進(jìn)入立法程序。但考察現(xiàn)行立法提案程序的實(shí)際運(yùn)作,我們發(fā)現(xiàn)至今沒(méi)有一部法律的制定或修改是真正由某個(gè)代表團(tuán)或者30名以上代表聯(lián)名提出,然后直接進(jìn)入審議和表決程序的,也即都無(wú)一例外地是由各類(lèi)機(jī)關(guān)主體提案,且主要是由政府提出的,例如全國(guó)人大審議通過(guò)的法律案中由國(guó)務(wù)院提出的通常占70%以上。而在地方立法中也基本如此?？梢?jiàn)制度設(shè)計(jì)中的多元表達(dá)機(jī)制嚴(yán)重受阻,基本為機(jī)關(guān)提案壟斷。過(guò)分依賴(lài)政府提案,除會(huì)造成部門(mén)立法的種種弊端之外,更大的問(wèn)題是公民、各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體、依職業(yè)行業(yè)等各種標(biāo)準(zhǔn)劃分的社會(huì)利益階層,既無(wú)法直接又無(wú)法間接通過(guò)其代表參與到這一程序中。缺失了多元表達(dá),議題之間的充分博弈更無(wú)從談起,立法議題的價(jià)值就難以保證。而民主參與的缺失,造成許多立法活動(dòng)與社會(huì)需求脫節(jié),削弱了社會(huì)對(duì)立法的認(rèn)同度,進(jìn)而影響法律的實(shí)效性。所以,立法提案程序中暢通、多元的利益表達(dá)機(jī)制的完善是提高立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)立法民主的一項(xiàng)必須完成的課題。

二、我國(guó)立法提案程序中的利益表達(dá)機(jī)制存在的問(wèn)題

1.人大代表、代表團(tuán)提案與機(jī)關(guān)提案在程序上的差別待遇。以全國(guó)人大法律案列入會(huì)議議程的程序?yàn)槔?地方人大與此雷同),據(jù)《立法法》第12條的規(guī)定,人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、兩高等機(jī)關(guān)提案,不必經(jīng)過(guò)任何審議,“由主席團(tuán)決定列入會(huì)議議程”,這一規(guī)定,對(duì)于主席團(tuán)而言是義務(wù)性的,也就是說(shuō)主席團(tuán)不能不也不會(huì)不將此類(lèi)法律案列入議程。[1]而據(jù)《立法法》第13條的規(guī)定,“一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的代表聯(lián)名,可以向全國(guó)人民代表大會(huì)提出法律案,由主席團(tuán)決定是否列入會(huì)議議程,或者先交有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議、提出是否列入會(huì)議議程的意見(jiàn),再?zèng)Q定是否列入會(huì)議議程。” 實(shí)踐中這一規(guī)定基本成為代表提案的程序終結(jié)者。因?yàn)槎虝旱臅?huì)期,眾多事前安排好的議事項(xiàng)目使人大的各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)不可能拿出合理的時(shí)間和精力來(lái)就眾多代表提案進(jìn)行審議,即使審議認(rèn)為應(yīng)當(dāng)列入,恐怕也已來(lái)不及了。對(duì)于代表提案的處理往往是在會(huì)后由與提案相關(guān)的政府部門(mén)對(duì)代表給出程式化的答復(fù),如現(xiàn)在尚不具備立某某法的條件等。這種程序上的差別待遇使代表提案啟動(dòng)立法程序的機(jī)會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及機(jī)關(guān)提案。有的學(xué)者對(duì)這樣的程序設(shè)置提出了嚴(yán)厲的批評(píng),認(rèn)為“這里暴露的是國(guó)家對(duì)于體現(xiàn)于法律案中的公民智識(shí)或動(dòng)機(jī)之蔑視或不信任、恐懼或防范?！盵1]

2.代表聯(lián)名及代表團(tuán)提案難以達(dá)到啟動(dòng)立法程序的要求。首先,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)當(dāng)前越來(lái)越多的人大代表開(kāi)始認(rèn)識(shí)到自己參政議政的職責(zé),不再將人大代表看作一種榮譽(yù),并欲積極行使這一職權(quán),但又遭遇另一大難題:我到底代表哪些選民的利益?怎樣征集民意?由于我國(guó)選舉制度上的原因,代表與選民之間的代表與被代表關(guān)系非常模糊:一個(gè)人大代表是代表原選區(qū)的選民的利益,還是代表全體人民的利益?這就造成代表即使想要傾聽(tīng)收集民意也無(wú)從著手,以至于有人大代表自費(fèi)在報(bào)紙上登廣告向社會(huì)征集議案,此舉多少反映出他的無(wú)奈和角色的尷尬。所以大多數(shù)代表的立法提案,往往囿于自身生活經(jīng)歷、有限的信息和知識(shí)而提出,缺失代表性而難免膚淺狹隘。其次,人大代表的兼職性對(duì)其能夠提出內(nèi)容、形式符合規(guī)范要求的立法提案來(lái)說(shuō)幾乎是致命的。按照法律規(guī)定能夠啟動(dòng)立法審議程序的立法提案必須是比較成熟的法律草案,無(wú)論內(nèi)容還是形式上有很高的要求。這不僅需要提案人投入大量的時(shí)間精力而且必須具備相當(dāng)?shù)姆蓪?zhuān)業(yè)知識(shí)和與所提法案相關(guān)的其他專(zhuān)業(yè)知識(shí),這對(duì)于專(zhuān)職代表都非易事,兼職代表除非是某方面的專(zhuān)家且能夠并愿意進(jìn)行大量的資源投入,否則根本不可能提出符合要求的法律草案。毫無(wú)疑問(wèn)絕大多數(shù)代表根本不具備這些條件,其提出的提案無(wú)論以代表聯(lián)名還是代表團(tuán)提案的形式都會(huì)因達(dá)不到要求,而被排除在正式審議之外。

但值得關(guān)注的是近年來(lái)人大代表的議案質(zhì)量無(wú)論從內(nèi)容到形式的規(guī)范性上都有了很大的提高。2005年的十屆人大三次會(huì)議中沒(méi)有一件議案被轉(zhuǎn)為建議、批評(píng)和意見(jiàn),全部符合規(guī)范要求;[2]2007、2008年人大會(huì)議秘書(shū)處都對(duì)代表提案給出了很高的評(píng)價(jià):議案的內(nèi)容更加完整、規(guī)范,案由、案據(jù)清楚,許多法律案有法律草案文本,代表們對(duì)擬訂和提出議案進(jìn)行了較充分的論證等。[3]但遺憾的是,所有可以找到的資料顯示,對(duì)于歷屆人大代表的這些議案都作出了相似的最終處理:“沒(méi)有需要列入本次大會(huì)審議的議案,大會(huì)秘書(shū)處建議將代表議案分別交由全國(guó)人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審議。各有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)審議后,將依法分別向全國(guó)人大常委會(huì)提出代表議案審議結(jié)果的報(bào)告?！盵3]為什么幾千名來(lái)源于全國(guó)各地、來(lái)源于社會(huì)各階層應(yīng)該最有代表性的代表經(jīng)過(guò)“認(rèn)真調(diào)查研究、充分論證”的議案卻是“沒(méi)有需要列入本次大會(huì)審議的議案”如果那么多代表議案都不是大會(huì)所需要的議案,那么大會(huì)需要的議案從哪里來(lái)呢?

3.立法規(guī)劃制度成為提案程序多元利益表達(dá)的制度瓶頸。由于人大及其常委會(huì)期會(huì)制的限制,事實(shí)上一般不會(huì)因?yàn)閷徸h中的爭(zhēng)議而對(duì)草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的修改,所以立法實(shí)踐中的草案形成過(guò)程是極其復(fù)雜和關(guān)鍵的。以全國(guó)人大的立法草案形成過(guò)程為例,一般經(jīng)歷以下幾個(gè)階段:(1)制定立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃。(2)建立起草班子,(3)進(jìn)行調(diào)查研究。(4)形成草案框架和對(duì)主要問(wèn)題的意見(jiàn)。(5)起草條文。(6)征求各方面意見(jiàn)。(7)形成送審稿并由提案機(jī)關(guān)對(duì)送審稿進(jìn)行審查,討論通過(guò)。(8)由提案機(jī)關(guān)討論決定,形成正式的法律案。[4]從人大的機(jī)關(guān)提案及其相應(yīng)的法律草案這樣的實(shí)際形成過(guò)程,就不難理解為什么代表提案無(wú)論反應(yīng)了社會(huì)上多么急切的立法訴愿,無(wú)論多大程度上符合了啟動(dòng)立法程序的有效要件都不會(huì)是大會(huì)“需要”的提案。因?yàn)榇碜h案若不符合立法規(guī)劃所確定的本次會(huì)議的立法任務(wù)都不會(huì)是大會(huì)“需要”的,即便是代表有針對(duì)性地對(duì)列入本次會(huì)議議程的立法項(xiàng)目提出議案。那些事先耗費(fèi)了巨大資源經(jīng)過(guò)調(diào)研、討論、審查的“官方草案”早已填滿(mǎn)會(huì)議的日程,所以代表提案自然不會(huì)被大會(huì)所“需要”。究其原因,現(xiàn)行的立法規(guī)劃制度實(shí)質(zhì)上取代了整個(gè)提案程序,使提案權(quán)(包括機(jī)關(guān)提案權(quán))被吞并,被虛置了。

立法規(guī)劃,是立法機(jī)關(guān)為了有效、有序立法所制定的用于指導(dǎo)立法的措施、步驟、安排及籌劃。[5]80年代至90年代改革開(kāi)放后,立法需求的膨脹和立法資源的稀缺這一對(duì)矛盾空前緊張,而科學(xué)的立法規(guī)劃無(wú)疑能起到均衡立法結(jié)構(gòu)、優(yōu)化立法次序、調(diào)控立法供求關(guān)系的作用。于是自1991年11月七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)嘗試編制立法規(guī)劃始,至今從全國(guó)人大、到地方各級(jí)有立法權(quán)的人大和政府都形成了編制五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的慣例。從立法實(shí)踐來(lái)看在立法規(guī)劃內(nèi)的立法項(xiàng)目,只要能順利起草完成,法案的通過(guò)一般就不成問(wèn)題,而立法規(guī)劃外的立法動(dòng)議,即使依法定權(quán)限、程序提出往往都很難進(jìn)入立法議程。如此一來(lái)立法規(guī)劃事實(shí)上成為了絕大多數(shù)立法的起點(diǎn),而這樣一個(gè)關(guān)乎一部法律案生死存亡的程序, 2000年出臺(tái)的《立法法》卻未將其列為正式的立法程序,至今仍以“慣例”的非正式程序形式存在,如此一來(lái)立法規(guī)劃、立法計(jì)劃編制程序也一直是粗疏的、柔性的且從中央到各地方都不統(tǒng)一。而在立法規(guī)劃、計(jì)劃編制的實(shí)際操作中,立法項(xiàng)目征求意見(jiàn)的范圍基本上局限于國(guó)家機(jī)關(guān),這很大程度上是由于立法項(xiàng)目一旦被列入規(guī)劃、計(jì)劃就成為必須完成的立法任務(wù),所以編制者在編制之初就要確保每一個(gè)立法項(xiàng)目有確切的負(fù)責(zé)起草并有提案權(quán)的“責(zé)任人”,而這種“責(zé)任人”的角色擁有提案權(quán)的代表難以承擔(dān),有提案權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)疑是最佳人選。這種單一的部門(mén)參與,不可避免地使立法項(xiàng)目的選擇更多的體現(xiàn)了國(guó)家管理的需要,卻基本不能反映來(lái)源于社會(huì)的多元利益要求。至此,我們就不難理解為什么說(shuō)立法規(guī)劃制度成為了立法提案程序中多元利益表達(dá)的制度瓶頸。

綜上可見(jiàn),由于立法規(guī)劃制度的立法預(yù)設(shè)、立法程序中代表提案與機(jī)關(guān)提案的差別待遇、人大代表本身的代表性模糊、兼職性等各方面的原因,使現(xiàn)行的立法提案制度設(shè)計(jì)中的利益表達(dá)的多元性基本喪失,這無(wú)疑從立法的起始階段就埋下立法與社會(huì)需求脫節(jié)的隱患,同時(shí)作為社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制之一的社會(huì)多元訴求通過(guò)立法程序進(jìn)行有序表達(dá)的渠道被阻滯。

三、我國(guó)立法提案程序中的利益表達(dá)機(jī)制的完善

完善轉(zhuǎn)變過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家主導(dǎo)的立法理念,改革立法規(guī)劃制度,擴(kuò)大立法提案權(quán)主體范圍,實(shí)現(xiàn)立法提案的利益表達(dá)多元化。

1.轉(zhuǎn)變國(guó)家主導(dǎo)主義的立法理念。在前文分析的眾多導(dǎo)致立法提案多元利益表達(dá)機(jī)制失效的原因背后,更深層次的原因是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)立法活動(dòng)持國(guó)家主導(dǎo)主義的理念,即由國(guó)家根據(jù)一定時(shí)期要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)、政府的工作重心等確立立法的方向和進(jìn)程。應(yīng)該承認(rèn)在法律體系基本空白、社會(huì)多元利益格局尚未形成、民眾缺乏對(duì)自身利益所在的基本認(rèn)識(shí)和相應(yīng)表達(dá)意識(shí)的情勢(shì)下,這種立法理念的選擇是必然也是最有效率的。但經(jīng)過(guò)三十年的改革開(kāi)放,社會(huì)情勢(shì)已經(jīng)產(chǎn)生了巨大的變化。(1)政治國(guó)家與市民社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)已初步形成,市民社會(huì)的需求與政治國(guó)家確定的目標(biāo)、工作重心會(huì)出現(xiàn)偏差。如果因?yàn)槟骋蝗后w的利益訴求因與一定時(shí)期的政府目標(biāo)不夠貼近就被忽視、擱置,很可能導(dǎo)致這部分利益訴求會(huì)以非理性的方式表達(dá)出來(lái)。例如許多地方以類(lèi)似的方式、類(lèi)似的理由出現(xiàn)的出租車(chē)罷運(yùn)事件,就是一個(gè)典型的利益表達(dá)不暢個(gè)案體現(xiàn)。(2)社會(huì)多元利益格局的分化與沖突,使各利益群體意識(shí)到通過(guò)立法對(duì)自身利益的確認(rèn)保障至關(guān)重要,因此民間的立法參與意識(shí)大大增強(qiáng)。例如《郵政法》的修改過(guò)程中,國(guó)內(nèi)外的快遞公司、貨運(yùn)代理企業(yè)在京召開(kāi)研討會(huì),抵制草案為郵政企業(yè)設(shè)立霸王條款。(3)民眾參與立法的能力大大提高,使國(guó)家包辦立法的思想和做法缺失了技術(shù)層面的理由。如前文所述代表議案質(zhì)量的不斷提高,更有專(zhuān)家學(xué)者提出的議案,具有相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)權(quán)威性。而且網(wǎng)絡(luò)等新的信息技術(shù)手段為民眾直接進(jìn)行立法提案提供了技術(shù)支持。因此,國(guó)家主導(dǎo)主義立法理念已經(jīng)不合時(shí)宜,這就要求在立法提案程序及一系列的立法活動(dòng)中體現(xiàn)出對(duì)生發(fā)于民間的立法訴求應(yīng)有的足夠的尊重,而不能一味地只站在管理者的角度,以公共利益的名義壓制、忽視民間的各種聲音。

2.改革立法規(guī)劃制度。立法規(guī)劃制度施行以來(lái),對(duì)我國(guó)能夠在較短的時(shí)間內(nèi),利用有限的立法資源建立起一套較為完整的法律體系功不可沒(méi)。但由于其根植于國(guó)家主導(dǎo)主義立法理念,是在民主與效率的價(jià)值沖突中偏重效率的制度選擇,運(yùn)行至今其強(qiáng)實(shí)效性與弱程序性的矛盾、非正式程序的性質(zhì)、簪越正式程序的現(xiàn)實(shí)結(jié)果及成為了部門(mén)利益不正當(dāng)擴(kuò)張的途徑等諸多明顯的制度缺陷和操作中的不合理,使我們必須對(duì)這一制度進(jìn)行改革。我認(rèn)為,首先要弱化其“強(qiáng)指令性”,改變立法規(guī)劃是法案進(jìn)入審議程序必經(jīng)關(guān)口的現(xiàn)實(shí)狀況。應(yīng)通過(guò)增加立法規(guī)劃中項(xiàng)目,并允許規(guī)劃法案與非規(guī)劃法案在正式程序中進(jìn)行博弈、優(yōu)勝劣汰,既不喪失立法規(guī)劃的國(guó)家立法指導(dǎo)性,又避免越俎代庖,同時(shí)一些規(guī)劃外符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的立法需求的立法項(xiàng)目,才有機(jī)會(huì)通過(guò)人大代表提案或其他法定民間主體提案的方式啟動(dòng)立法程序,為實(shí)現(xiàn)立法提案程序利益表達(dá)多元化提供可能性。其次,要將立法規(guī)劃由非正式程序轉(zhuǎn)為正式立法程序的一個(gè)階段,促使立法規(guī)劃制定程序的法定化和統(tǒng)一化,增強(qiáng)透明度。在弱化立法規(guī)劃的指令性的同時(shí),增強(qiáng)其程序性是解決“強(qiáng)實(shí)效與弱程序性”矛盾的必然選擇?，F(xiàn)實(shí)中立法規(guī)劃的“半暗箱操作”的制定過(guò)程成為政府部門(mén)基本壟斷立法規(guī)劃項(xiàng)目,遏制多元利益表達(dá)與博弈的制度優(yōu)勢(shì),所以如果立法規(guī)劃在一定時(shí)期內(nèi)仍舊需要保有其相當(dāng)?shù)膶?shí)效性,就必須盡快制定統(tǒng)一的立法規(guī)劃程序規(guī)范,否則實(shí)在有違立法民主的基本要求。

3.擴(kuò)大提案權(quán)主體范圍。在切實(shí)保證現(xiàn)有的各類(lèi)立法提案權(quán)主體真正行使立法提案權(quán)的同時(shí),要進(jìn)一步擴(kuò)大立法提案權(quán)主體的范圍,這既是我國(guó)政治體制的應(yīng)有之意也是現(xiàn)實(shí)的迫切需求。首先,應(yīng)規(guī)定達(dá)到一定數(shù)量的公民可以聯(lián)名提出法律議案、草案。世界上許多國(guó)家都有類(lèi)似的規(guī)定,我國(guó)作為為數(shù)不多的人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主國(guó)家,公民享有直接的立法提案權(quán)應(yīng)該是社會(huì)主義民主的廣泛性、真實(shí)性的體現(xiàn)和要求,是社會(huì)主義民主的題中之意。同時(shí)20世紀(jì)興起的協(xié)商民主理論指出代議制的種種不足,需要一定的直接民主方式對(duì)代議制進(jìn)行補(bǔ)充修正,而我國(guó)人民代表大會(huì)制度的諸多不完善之處也正是立法提案現(xiàn)狀的制度性原因之一,所以應(yīng)賦予一定數(shù)量的公民就共同的某種立法意愿進(jìn)行直接表達(dá)的權(quán)利,并規(guī)定具有可操作性的程序,在體現(xiàn)社會(huì)主義民主的真實(shí)性和彌補(bǔ)人民代表大會(huì)制度不足的同時(shí)實(shí)現(xiàn)立法中利益表達(dá)的多元。其次,立法提案權(quán)主體應(yīng)增加中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、共青團(tuán)、工會(huì)、婦聯(lián)、行業(yè)協(xié)會(huì)等各類(lèi)合法的民間團(tuán)體和社會(huì)組織。理由如下:第一,事實(shí)上我國(guó)最初的修憲動(dòng)議均由中共中央提出,修憲的內(nèi)容也由其決定,而從憲法到立法法都未明文規(guī)定政黨享有立法提案權(quán),所以在中國(guó)共產(chǎn)黨的這項(xiàng)重大權(quán)力遭受于法無(wú)據(jù)質(zhì)疑的同時(shí)對(duì)其他民主黨派亦不公平。此外中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)也曾有向全國(guó)人大提出過(guò)其他法案的事實(shí),而各民主黨派也對(duì)許多法律提案起過(guò)重要作用,因此應(yīng)以法律明確賦予各個(gè)政黨相應(yīng)的立法提案權(quán),這既避免造成法律與實(shí)踐不符的混亂,也不違背現(xiàn)行的政治體制,豐富立法提案的多元性。第二,由于立法規(guī)劃的制定基本成為政府部門(mén)對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)的博弈過(guò)程,所以一個(gè)立法項(xiàng)目能否進(jìn)入立法規(guī)劃往往取決于這一問(wèn)題對(duì)應(yīng)的職能部門(mén)的職權(quán)范圍、影響力、部門(mén)利益等因素,而與真實(shí)的社會(huì)中立法需求有偏差甚至脫節(jié)。有的需要立法調(diào)整的問(wèn)題,因無(wú)相應(yīng)的主管部門(mén)而基本不可能進(jìn)入立法者的視野;有的由于主管部門(mén)影響力小,即使有迫切的立法需求,卻遲遲未予立項(xiàng),例如2002年《草原法》的修訂可以說(shuō)是被沙塵暴刮進(jìn)立法規(guī)劃的;更多的是一個(gè)問(wèn)題多頭管理,且職責(zé)不清,導(dǎo)致或爭(zhēng)搶或推諉立項(xiàng)的混亂局面。前文提到的出租司機(jī)罷運(yùn)事件,也可以說(shuō)是出租車(chē)司機(jī)群體的合理利益訴求長(zhǎng)期不能通過(guò)主管職能部門(mén)反映為相應(yīng)的立法訴求和受到法律合理關(guān)注與調(diào)整的必然結(jié)果,而類(lèi)似現(xiàn)象的普遍存在,使我們必須認(rèn)識(shí)到必須盡快打破這種部門(mén)立法的片面性、狹隘性的,通過(guò)立法提案程序多元利益表達(dá)和博弈機(jī)制的切實(shí)運(yùn)行,篩選出更切合社會(huì)需要的法律議案。第三,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立,社會(huì)利益分層多元格局的明晰,及社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、與國(guó)際接軌的步伐加快、地區(qū)發(fā)展不平衡等原因,各類(lèi)社團(tuán)如各種協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)、基金會(huì)等近年來(lái)數(shù)量急劇增加,力量也逐步強(qiáng)大。這些社團(tuán)為社員的利益或某種公益事業(yè),積極參與政治生活,與政府的相關(guān)部門(mén)交涉、談判,代表著一種新的利益表達(dá)主體類(lèi)型,成為一支不應(yīng)被忽視的民主政治進(jìn)程生力軍。社會(huì)團(tuán)體的合法組織性、非盈利性、公益性使其能夠比較全面、理性地對(duì)其所代表群體內(nèi)部紛繁復(fù)雜的利益需求進(jìn)行篩選整合,提出比較完整系統(tǒng)的利益方案,這些方案根植于社會(huì)大眾的現(xiàn)實(shí)需求,往往能比較真實(shí)地反映立法的迫切性,傳達(dá)來(lái)自民間的呼聲,所以賦予社會(huì)團(tuán)體以立法提案權(quán)是大勢(shì)所趨,能為激活我國(guó)立法提案利益表達(dá)多元化機(jī)制提供強(qiáng)大的動(dòng)力。

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