洪增林

摘 要:《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)做出了明確的要求。在現(xiàn)有的土地制度框架下,我國(guó)廣大農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)已普遍存在,流轉(zhuǎn)方式多樣,但這些流轉(zhuǎn)多是農(nóng)民一種自發(fā)的、無(wú)序的行為,存在著流轉(zhuǎn)主體混亂,流轉(zhuǎn)收益分配不合理,農(nóng)民權(quán)益得不到保障等現(xiàn)象?！稕Q定》的出臺(tái)為今后農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)指明了方向,為農(nóng)民追求土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益提供了制度性的保障,將有力地推動(dòng)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展,加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)速度。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村集體土地;流轉(zhuǎn);主體;收益分配;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益;農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)

中圖分類號(hào):F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)07-0061-03

一、《決定》在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策方面的重大突破

1.農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)更加穩(wěn)固?！稕Q定》指出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。這是我國(guó)農(nóng)村土地承包制度改革的一個(gè)里程碑?！伴L(zhǎng)久不變”,就是要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系,確保農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。堅(jiān)持和堅(jiān)定了社會(huì)主義公有制性質(zhì)和集體土地的集體所有制性質(zhì),從根本上否定了集體私有制說(shuō)法。這不僅給農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供了更加切實(shí)有力的制度保障,而且使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)更加充分、更加完善?！伴L(zhǎng)久不變”的農(nóng)地承包權(quán),有利于農(nóng)民增強(qiáng)長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期,增加對(duì)農(nóng)地的投入;有利于激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),加快土地流轉(zhuǎn);有利于土地集中,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化;有利于從根本上解決我國(guó)農(nóng)地投入不足和規(guī)模經(jīng)營(yíng)程度較低的難題。可以說(shuō),《決定》作出的“長(zhǎng)久不變”承諾為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收奠定了制度性基礎(chǔ)。

2.農(nóng)地流轉(zhuǎn)理念逐步擴(kuò)展?！稕Q定》明確提出,“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。首次提出了要發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！锻恋爻邪ā返?2條規(guī)定:“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”;第42條規(guī)定:“承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股,從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)”。以上兩條均提到了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)方式,但都沒(méi)有涉及到擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模的層面?！稕Q定》的出臺(tái),表明政府已經(jīng)鼓勵(lì)農(nóng)民積極流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán),鼓勵(lì)農(nóng)地向種田能手集中,這樣將盤活農(nóng)村集體土地,提高土地的利用率,使土地在合理流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生較大的價(jià)值和效益,為完善我國(guó)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),優(yōu)化土地資源配置提供了政策上的支持。

3.征地制度更加完善和規(guī)范?！稕Q定》在征地制度方面也有更加嚴(yán)格的規(guī)定,《決定》指出:“改革征地制度,嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,逐步縮小征地范圍,完善征地補(bǔ)償機(jī)制?！蹦壳?我國(guó)相關(guān)法律對(duì)公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍沒(méi)有做出明確的界定,征地補(bǔ)償機(jī)制不完善。按照《決定》精神,下一步要在相關(guān)法律中通過(guò)明確地界定“公共利益”的概念,縮小強(qiáng)制征地的范圍。因此《決定》指出要改革征地制度,完善補(bǔ)償機(jī)制,是今后改革的方向,也是一大突破。

4.農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)逐步規(guī)范?！稕Q定》指出:“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng),對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,必須通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益?！边@是土地管理制度改革的重要舉措,對(duì)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、規(guī)范土地市場(chǎng)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的意義。在此之前,我國(guó)集體建設(shè)用地不允許進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn),只有將集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地之后才能在市場(chǎng)上交易,造成了大量集體土地隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場(chǎng),與國(guó)有建設(shè)用地享有平等權(quán)益,有利于逐步形成反映市場(chǎng)供求關(guān)系的土地價(jià)格形成機(jī)制,有利于建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系,有利于充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的基礎(chǔ)性作用。以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地土地使用權(quán),有利于充分挖掘集體建設(shè)用地的巨大潛力,有利于形成統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)體系[1]。可以說(shuō),建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)對(duì)破除我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局,具有革命性意義,是新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村土地管理制度改革的破冰之舉。

二、《決定》在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系方面的重大突破

1.建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度。加大對(duì)農(nóng)村金融政策支持力度。目前,農(nóng)村金融的優(yōu)惠政策主要針對(duì)農(nóng)村信用社,包括稅收的減免以及差別存款準(zhǔn)備金率。必須發(fā)揮國(guó)家政策的激勵(lì)和引導(dǎo)作用,引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)發(fā)展對(duì)農(nóng)村的金融服務(wù),為有潛力成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)專業(yè)戶的農(nóng)民提供資金支持,通過(guò)吸收和利用信貸資金,為集體土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)提供資金支持。

金融保險(xiǎn)行業(yè)介入土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有風(fēng)險(xiǎn)大,收益不穩(wěn)定的特點(diǎn),因此要降低自然災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn),必須建立健全保險(xiǎn)機(jī)制。《決定》中明確指出:“發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè),健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,加快建立農(nóng)業(yè)在保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的前提是土地流轉(zhuǎn),建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度,為農(nóng)業(yè)公司提供擔(dān)保,提高了農(nóng)業(yè)公司獲得社會(huì)資金和商業(yè)貸款的幾率,防止農(nóng)業(yè)發(fā)展資金鏈的斷裂,也就是說(shuō),保險(xiǎn)業(yè)的加入可以有效地推動(dòng)集體土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模[2]。

2.健全農(nóng)村社會(huì)保障制度。土地為農(nóng)民提供了社會(huì)保障功能,為勞動(dòng)者提供了最低生活保障,土地收入為失去勞動(dòng)力的老年人提供養(yǎng)老保險(xiǎn),更重要的是土地起到失業(yè)保險(xiǎn)的作用。在社會(huì)保證體系還未完全建立之前,土地的保障功能大于經(jīng)濟(jì)功能,導(dǎo)致農(nóng)民不愿放棄與土地的聯(lián)系,進(jìn)而制約著集體土地的流轉(zhuǎn)?！稕Q定》中明確指出:“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的原則,加快健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。”

建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)在2002年就開(kāi)始探討和逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)是非城鎮(zhèn)人員支付一定的勞動(dòng)所得,在喪失勞動(dòng)能力時(shí)從國(guó)家和社會(huì)取得幫助,享受養(yǎng)老金的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度[3]。農(nóng)村是否可以有效地推行社會(huì)保障,主要取決于可靠而穩(wěn)定的資金來(lái)源。新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系采用個(gè)人、集體、政府三者相結(jié)合的繳納方式,有效地解決了農(nóng)民的投保資金問(wèn)題,擴(kuò)大了農(nóng)民參保的規(guī)模,使得越來(lái)越多的農(nóng)民從土地上解放出來(lái),使得無(wú)力耕種的老年人更樂(lè)于通過(guò)土地流轉(zhuǎn)來(lái)獲得固定的、更加豐厚的收益,進(jìn)而加快了集體土地流轉(zhuǎn)。

做好被征地農(nóng)民的社會(huì)保障,完善農(nóng)村最低生活保證制度。隨著城市化、工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn),集體土地大量被征收,失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多,由于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低,造成失地農(nóng)民的后期生活困難。在農(nóng)民失去生活、養(yǎng)老等保障后,及時(shí)地為農(nóng)民提供社會(huì)保障,可以持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。截至2008年4月,全國(guó)已有1000多萬(wàn)被征地農(nóng)民納入社會(huì)保障制度,但相對(duì)于8億農(nóng)民的數(shù)量,征地農(nóng)民社會(huì)保障的力度還不夠。建立被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度,涉及面廣,情況復(fù)雜,要充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平和承受能力,將增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁與被征地農(nóng)民的社會(huì)保障統(tǒng)一起來(lái),合理確定被征地農(nóng)民的社會(huì)保障水平[4],長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)是將被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度與城鎮(zhèn)社保體系接軌。目前,深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)的失地農(nóng)民,采取以村為單位整體進(jìn)入的辦法,逐步使全部農(nóng)民直接納入城鎮(zhèn)社保體系,這樣可以有效地將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力城市化,消除城鄉(xiāng)壁壘,弱化土地的社會(huì)保障功能,使農(nóng)民可以放心地流轉(zhuǎn)土地使用權(quán),促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3.健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度。《決定》完善了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控體系,理順了比價(jià)關(guān)系,通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié),利用“價(jià)格”這一杠桿,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)的積極性。完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控體系,建立商品糧補(bǔ)助機(jī)制,根據(jù)市場(chǎng)供求關(guān)系適當(dāng)提高糧食最低收購(gòu)價(jià)并確定商品糧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),確保農(nóng)民種糧收益不減少并能穩(wěn)定增加;改善其他主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)辦法,對(duì)進(jìn)口依存度較高和涉及國(guó)計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品,研究制定相關(guān)價(jià)格支持和保護(hù)措施,保證生產(chǎn)和供給的穩(wěn)定。完善糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制,理順比價(jià)關(guān)系。處理好各農(nóng)產(chǎn)品之間的比價(jià)關(guān)系,避免因不同品種比價(jià)失調(diào)導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡;處理好農(nóng)業(yè)投入和產(chǎn)出的比價(jià)關(guān)系,協(xié)調(diào)工農(nóng)產(chǎn)品比價(jià),使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格真實(shí)反映生產(chǎn)成本變化,提高農(nóng)業(yè)的收益,充分發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格對(duì)增產(chǎn)增收的促進(jìn)作用[5]。這樣,通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)保障了農(nóng)民的收入,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性。通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度的規(guī)?；p集約化經(jīng)營(yíng)這一途徑,成為農(nóng)民適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),降低生產(chǎn)成本,提高糧食產(chǎn)量的最佳選擇,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民進(jìn)行集體土地流轉(zhuǎn)的積極性,農(nóng)民通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高產(chǎn)量增加收入;集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過(guò)出租、入股等土地流轉(zhuǎn)方式引進(jìn)投資,提高收入,為集體土地流轉(zhuǎn)注入了新的活力。

4.建立新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)建立的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是一種“以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充,公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)”的服務(wù)體系[6]。包含兩方面內(nèi)容:一是服務(wù)的社會(huì)化。要健全集體經(jīng)濟(jì)組織,明確其主體地位,增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力,積極發(fā)展農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織,提高農(nóng)業(yè)教育、科研單位和農(nóng)業(yè)企業(yè)的覆蓋率,強(qiáng)化國(guó)家農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)服務(wù)部門的主導(dǎo)力量;拓寬農(nóng)業(yè)服務(wù)渠道和服務(wù)內(nèi)容,爭(zhēng)取在生產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)上提供多種社會(huì)服務(wù)部門和服務(wù)活動(dòng),滿足農(nóng)業(yè)社會(huì)化的需要;準(zhǔn)確定位農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的公益性職能,健全農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的管理體制,公共財(cái)政應(yīng)保證從事公益性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣工作的工作經(jīng)費(fèi),提高農(nóng)業(yè)技術(shù)人員素質(zhì),充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的職能。二是組織的系統(tǒng)性。要改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后,技術(shù)等相關(guān)服務(wù)缺乏的局面;鼓勵(lì)發(fā)展各種類型的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織和技術(shù)協(xié)會(huì),大力促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)民專業(yè)合作組織的發(fā)展。通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn),形成規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模型,農(nóng)民可以從土地股份和人力投入兩方面分紅。若農(nóng)民直接參與經(jīng)營(yíng),則可以從土地股份和人力投入中進(jìn)行雙重分紅;若外出打工,就可以從土地股份中分紅,這樣既增加了農(nóng)民的收入,也解決了外出務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂,促進(jìn)了集體土地的流轉(zhuǎn)。

三、新形勢(shì)下推進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考

1.積極貫徹《決定》精神,豐富集體土地流轉(zhuǎn)方式。地方政府應(yīng)積極貫徹落實(shí)《決定》精神,創(chuàng)造條件,鼓勵(lì)農(nóng)民自愿、有償、依法流轉(zhuǎn)集體土地。要加強(qiáng)管理,做好服務(wù),促進(jìn)集體土地流轉(zhuǎn);通過(guò)財(cái)政支持,增設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼專項(xiàng)資金,對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)民給予補(bǔ)貼,刺激農(nóng)民積極流轉(zhuǎn)土地;通過(guò)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作,強(qiáng)化土地產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)作用,為土地管理參與宏觀調(diào)控、切實(shí)維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人利益提供服務(wù)。地方政府要在不改變農(nóng)地用途,不損害農(nóng)民利益的條件下,積極探索各種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)模式。當(dāng)前,廣東省正積極探索農(nóng)村建設(shè)用地上市流轉(zhuǎn)。天津采取了宅基地?fù)Q房的做法。武漢“兩型社會(huì)”建設(shè)提出了土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)流轉(zhuǎn),農(nóng)民以地為股,經(jīng)集體轉(zhuǎn)讓或穩(wěn)定租賃收益。重慶、成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí),采取了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的形式,將農(nóng)地集中到龍頭企業(yè)和種植養(yǎng)殖大戶手中,實(shí)現(xiàn)了土地的集約化經(jīng)營(yíng);農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國(guó)有用地,對(duì)征地動(dòng)遷的農(nóng)民采取現(xiàn)金補(bǔ)償加股份補(bǔ)償?shù)姆绞?集中配置宅基地等非農(nóng)用地資源,把更多的非農(nóng)用地釋放出來(lái)[7]。此外,地方政府還應(yīng)該積極探索四荒拍賣、重新發(fā)包、組織外承包、租賃制、反租倒包、外商承包、轉(zhuǎn)包、全托、抵押、股田制等流轉(zhuǎn)方式。針對(duì)《決定》提出的依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等的權(quán)益,可以應(yīng)用到城中村改造中,對(duì)其依法取得的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地,不必征為國(guó)有直接流轉(zhuǎn),遵循統(tǒng)一的招牌掛、交易許可管制等市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則,以提高流轉(zhuǎn)效率,節(jié)約流轉(zhuǎn)成本。

2.完善相關(guān)法律法規(guī),保證農(nóng)地合法流轉(zhuǎn)。《決定》中特別針對(duì)土地制度改革,明確提出了“抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策”。從我國(guó)立法實(shí)踐來(lái)看,諸多重大改革,都是由群眾首創(chuàng)開(kāi)始,進(jìn)而制定政策,經(jīng)過(guò)試點(diǎn)與修正,最后通過(guò)法律形式固定下來(lái)。將《決定》中的“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”、“永久基本農(nóng)田”、“嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”等內(nèi)容,通過(guò)立法或修改舊法的方式進(jìn)行明確。加快修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等。陜西省和西安市應(yīng)積極探索,結(jié)合省情、市情在土地權(quán)利、土地登記、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護(hù)、土地征收(征用)、土地市場(chǎng)建設(shè)以及土地稅費(fèi)等方面對(duì)現(xiàn)行制度進(jìn)行改革和完善,同時(shí)應(yīng)盡快制定和出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī),推動(dòng)土地市場(chǎng)的法制建設(shè)。

針對(duì)法律法規(guī)的完善,筆者提出以下建議:一是在《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律中加入集體土地流轉(zhuǎn)、抵押、出租和有償收回等方面規(guī)定,為加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。二是在《物權(quán)法》第四十二條中加入“集體土地被征用作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地時(shí),應(yīng)該支付與國(guó)有土地相同出讓金”。三是將《物權(quán)法》第一百二十六條“耕地的承包期為三十年”改為“耕地的承包期為長(zhǎng)期永久”。四是《物權(quán)法》第一百八十條在“債務(wù)人或者第三人有權(quán)處分的可抵押財(cái)產(chǎn)抵押范圍”中加入“農(nóng)村宅基地”一項(xiàng)。五是《物權(quán)法》第一百八十四條“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押”中刪掉“宅基地”。六是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第二十條將耕地的承包期從“三十年”變更為“永久性”。七是《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法》第三十二條“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”中加入“股份合作”。八是《中華人民

共和國(guó)土地管理法》第四十三條“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”改為“必須依法申請(qǐng)使用集體建設(shè)用地和國(guó)有土地”。九是《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十四條“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押”中加入“宅基地”。十是《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條“下列財(cái)產(chǎn)不得抵押”中刪除“宅基地”。

3.改革戶籍管理制度,為集體土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件?！稕Q定》提出要建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理,要推進(jìn)戶籍制度改革,放寬中小城市落戶條件,將在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民直接作為城市居民進(jìn)行管理。農(nóng)民成為平等的居民后,就可以在勞動(dòng)報(bào)酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購(gòu)等與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇,并且可以參加城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)等,解除進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的后顧之憂,放棄土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),更加有效地促進(jìn)集體土地的流轉(zhuǎn)。目前,在我國(guó)陜西、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、湖南、廣西、重慶、四川等12省部分地區(qū)已開(kāi)始試點(diǎn)取消農(nóng)業(yè)戶口,農(nóng)村與城市之間的戶籍壁壘被逐漸打破。我國(guó)戶籍制度改革正在進(jìn)行,因此,下一步要繼續(xù)推進(jìn)戶籍制度改革,建立起以居住地登記為主要形式的戶籍管理制度,逐步取消農(nóng)村戶口,認(rèn)真落實(shí)改善農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)環(huán)境的各項(xiàng)政策措施,并逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng),建立城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等的就業(yè)制度,盡快出臺(tái)戶籍改革相關(guān)配套條例,為農(nóng)民順利地轉(zhuǎn)移戶籍提供便利,為集體土地順利流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件。

4.建立勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移機(jī)制,推進(jìn)集體土地加快流轉(zhuǎn)?！稕Q定》部署了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革的發(fā)展任務(wù),而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度變革是《決定》內(nèi)容的重中之重,也是農(nóng)村改革的重中之重。農(nóng)地制度改革必將極大地激活農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),加快土地集聚,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、現(xiàn)代化,形成較大規(guī)模和較長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化公司,必將使更多的農(nóng)村勞動(dòng)力從傳統(tǒng)的承包耕作農(nóng)業(yè)中釋放出來(lái),就地轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中,大大緩解城鎮(zhèn)吸納和轉(zhuǎn)移的壓力,為集體土地流轉(zhuǎn)提供空間,從而推動(dòng)集體土地流轉(zhuǎn)速度。

建立農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移機(jī)制。一是要加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè),積極發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè),推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)化,不斷壯大縣域經(jīng)濟(jì);要加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐,提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)程度,延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,認(rèn)真抓好農(nóng)產(chǎn)品的加工與轉(zhuǎn)化增值。二是要鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。十七屆三中全會(huì)的召開(kāi)為農(nóng)村帶來(lái)了新的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì),政府應(yīng)本著發(fā)展的目標(biāo),制定有利于農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的宏觀政策,如從開(kāi)業(yè)、融資以及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等方面出臺(tái)多項(xiàng)鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策,并為他們做好服務(wù)性工作,鼓勵(lì)農(nóng)民在新的產(chǎn)業(yè)機(jī)遇下自主創(chuàng)業(yè)。三是要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移過(guò)程中,要實(shí)行城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)安排統(tǒng)籌考慮,不斷改進(jìn)和完善就業(yè)服務(wù),既滿足農(nóng)村勞動(dòng)力加快轉(zhuǎn)移的需要,又適應(yīng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。

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(責(zé)任編輯:孫 巍)