黃韶隱

【摘要】 對(duì)兩岸行政訴訟的受案范圍的比較研究,有利于我們進(jìn)一步改革和完善行政訴訟制度。大陸和臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟的受案范圍的差異主要體現(xiàn)在立法背景、立法目的、確定方式、確定原則、內(nèi)容等方面。

【關(guān)鍵詞】 行政訴訟;受案范圍

一、大陸與臺(tái)灣地區(qū)確立行政訴訟法的立法背景比較

1.大陸確立行政訴訟法的立法背景

1982年《民事訴訟法〈試行〉》中雖然規(guī)定了人民法院可以受理行政案件,卻由于缺少各項(xiàng)具體行政訴訟制度的規(guī)定,可操作性并不強(qiáng)。在行政法學(xué)者的理論研究推動(dòng)與司法實(shí)踐者的共同努力之下,1989年終于出臺(tái)了新中國(guó)第一部行政訴訟法。由于沒(méi)有長(zhǎng)期充分的行政審判實(shí)踐為依托,也沒(méi)有行政訴訟法立法經(jīng)驗(yàn),甚至當(dāng)時(shí)《民事訴訟法》自身也處于待修訂狀態(tài),使得這部行政訴訟法在立法技術(shù)上顯得有些粗糙,有些規(guī)定顯得過(guò)于理想,在操作性方面還存在一些欠缺。在規(guī)定行政訴訟的受案范圍上,立法者也顯得較為保守,將行政訴訟的受案范圍限定在極為狹窄的范圍內(nèi)。

2.臺(tái)灣地區(qū)確立行政訴訟法的立法背景

臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度,是國(guó)民黨政府在大陸時(shí)期行政訴訟制度的延續(xù),1931年國(guó)民黨政府制定的行政訴訟法,在臺(tái)灣一直沿用至1975年,因其與時(shí)代發(fā)展不相協(xié)調(diào),才被第一次修改。臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟制度的建立已有六七十年的歷史,有著較為豐富的行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。由于1975年的修改并沒(méi)有進(jìn)行結(jié)構(gòu)性變革,許多問(wèn)題并沒(méi)解決,在1981年,臺(tái)灣“司法院”成立行政訴訟制度研究修正委員會(huì),聚集司法界和專家學(xué)者共同參與對(duì)“行政訴訟法”的研究修改工作,對(duì)原有的行政訴訟制度進(jìn)行大規(guī)模的修改。

二、大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法的立法目的比較

大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法,都開(kāi)章明義的在總則的第1條概括了該法的立法目的。大陸行政訴訟法總則第1條規(guī)定:為了保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán),根據(jù)憲法制定本法。依照此條的規(guī)定,立法者在強(qiáng)調(diào)對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的同時(shí)更多的是賦予了行政訴訟法控制國(guó)家行政權(quán)的色彩。這也是與當(dāng)時(shí)大陸行政法學(xué)的主流思想相吻合的,即當(dāng)時(shí)學(xué)者所主張的控權(quán)論和平衡論均認(rèn)為行政訴訟法的主要功能就是監(jiān)督、控制行政權(quán)有效行使。臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法總則第1條規(guī)定:行政訴訟以保障人民權(quán)益,確保國(guó)家行政權(quán)之合法行使,增進(jìn)司法功能為宗旨。相比較之下,少了“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)”的規(guī)定,更側(cè)重于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。

三、大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確定方式的差異

大陸《行政訴訟法》關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定采取得了概括和列舉相結(jié)合的方式。前者是指對(duì)法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一性規(guī)定。如《行政訴訟法》第2條規(guī)定:公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定:公民認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的,可以提起訴訟。該條第2款規(guī)定:除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他案件。這些規(guī)定都是采取概括的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍,后者是指對(duì)法院應(yīng)該受理和不能受理的案件具體的加以列舉。其對(duì)行政訴訟的受案范圍采用的是概括主義,即只要是公法上的爭(zhēng)議,均可提起各種類型的行政訴訟。但性質(zhì)上屬于公法爭(zhēng)議,有特別規(guī)定者,仍可有其他法院審判。

四、大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確定原則的不同

行政訴訟受案范圍的確定原則通常有兩種:一是可審查的假定原則,二是不予審查的假定原則,也即司法審查法定原則。前者是指行政行為原則上都屬于能夠?qū)彶榈男袨?法院受理行政案件是原則,不受理是必須加以明示的例外。后者是指法院不享有對(duì)政府行為進(jìn)行審查和監(jiān)督的權(quán)力,不得受理任何行政案件,除非有明確的法律規(guī)定。

大陸行政訴訟受案范圍的確立原則是不予審查的假定原則。大陸《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的規(guī)定集中在第1條、第11條、第12條。其中第2條、第11條明確規(guī)定了可以向法院提起訴訟的行政爭(zhēng)議范圍,第12條則是規(guī)定了對(duì)哪些行為不能提起行政訴訟。該法中并沒(méi)有明確規(guī)定行政行為引起的爭(zhēng)議的都可向法院提起訴訟的原則。

臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的確立原則采取的是可審查的法定原則。臺(tái)灣“行政訴訟法”第2條規(guī)定了行政訴訟的受案范圍,即只要是公法上的爭(zhēng)議,原則上都可以提起行政訴訟,除非是法律明確規(guī)定某些爭(zhēng)議不能提起行政訴訟。

五、大陸與臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟受案范圍的具體內(nèi)容的區(qū)別

大陸對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定,除1989年的《行政訴訟法》以外,還包括2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。第11條規(guī)定:人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)下列具體行政行為不服提起的訴訟:

(1)對(duì)拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒(méi)收財(cái)物等行政處罰不服的。

(2)對(duì)限制人身自由或者對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的。

(3)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的。

(4)認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照,行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或不予答復(fù)的。

(5)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)拒絕履行或不予答復(fù)的。

(6)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法發(fā)給撫恤金的。

(7)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的。

(8)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的。

除前款規(guī)定外,人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。第12條規(guī)定:人民法院不受理公民、法人或其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟:

(1)國(guó)防、外交等國(guó)家行為。

(2)行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令。

(3)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定。

(4)法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定:公民、法人或者其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,依法提起訴訟的,屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的,不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍:

(1)行政訴訟法第十二條規(guī)定的行為。

(2)公安、國(guó)家安全機(jī)關(guān)等依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為。

(3)調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為。

(4)不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為。

(5)駁回當(dāng)事人對(duì)行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。

(6)對(duì)公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。

臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)界認(rèn)為,行政訴訟受案范圍,至少受以下幾個(gè)方面因素的影響:

1.公法上爭(zhēng)議概念范圍之廣狹。 “行政訴訟法”關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定,采取的是“概括主義”。這種“概括主義”系指“權(quán)利保護(hù)體系之概括主義”,非依存于訴訟類型、行政行為形式之概括主義?！靶姓V訟法”第2條既將公法上爭(zhēng)議作為提起行政訴訟的上位概念,因此:

(1)并非所有屬于公法上爭(zhēng)議之事件,均可提起行政訴訟,均屬于行政訴訟的受案范圍。公法上的爭(zhēng)議包括行政訴訟性質(zhì)之公法爭(zhēng)議、非行政訴訟性質(zhì)之公法爭(zhēng)議。

(2)因“行政訴訟法”所規(guī)定的訴訟類型還有第9條此類維護(hù)公益的“客觀訴訟”,故公法上爭(zhēng)議不能以公法上“具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系”之爭(zhēng)議為限。

(3)縱屬主觀的爭(zhēng)議,也不能以當(dāng)事人間具有“實(shí)質(zhì)上對(duì)立性”為必要,還存在機(jī)關(guān)爭(zhēng)議或自我爭(zhēng)議。至于何為“公法上爭(zhēng)議”,理論上應(yīng)該分為“形式上之公法爭(zhēng)議”與“實(shí)質(zhì)之公法爭(zhēng)議”,“行政訴訟法”第2條所規(guī)定之公法爭(zhēng)議,應(yīng)指實(shí)質(zhì)意義上的公法爭(zhēng)議,即因公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系所引起之爭(zhēng)議。

2.法律的特別規(guī)定。依臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行法律的規(guī)定,不得提起行政訴訟的特別規(guī)定者,主要有以下幾種:

(1)憲法爭(zhēng)議事件。依司法院大法官審理案件法,由大法官解釋?xiě)椃敖y(tǒng)一解釋。

(2)選舉(罷免)訴訟。有關(guān)選舉或罷免無(wú)效、當(dāng)選無(wú)效、罷免案通過(guò)無(wú)效及罷免案否決無(wú)效之訴訟,由民事法院管轄,其他爭(zhēng)議事項(xiàng)由行政法院管轄。

(3)交通違規(guī)事件。違反道路交通管理處罰條例事件,由各縣市交通裁決所作成裁決,不服者由普通(刑事)法院置專業(yè)(交通)法庭處理。

(4)違反社會(huì)秩序維護(hù)法事件。此類行政罰事件,分別由警察機(jī)關(guān)及地方法院簡(jiǎn)易庭裁罰,對(duì)之不服的由普通法院審理。

(5)律師懲戒事件。由律師懲戒委員會(huì)及復(fù)審委員會(huì)處理。復(fù)審委員會(huì)具有職業(yè)法院之性質(zhì),乃特別行政法院之一種。

(6)冤獄賠償事件。以地方法院(刑事庭)為決定機(jī)關(guān),不服者向司法院冤獄賠償復(fù)議委員會(huì)聲明不服。

(7)國(guó)家賠償事件。由民事法院審理。

(8)公務(wù)員懲戒事件。由公務(wù)員懲戒委員會(huì)處理。公懲會(huì)應(yīng)定位為行政懲戒法院,亦為特別行政法院之一種,與行政法院平級(jí)。

上述事件,法律既已明定由普通法院或?qū)嵸|(zhì)上相當(dāng)于行使司法權(quán)之機(jī)關(guān)審理,則縱然該事件屬公法上爭(zhēng)議,也就沒(méi)有再依行政訴訟法提起行政訴訟的必要。在上述事件中,若其“先決問(wèn)題”構(gòu)成公法上爭(zhēng)議者,有關(guān)該先決問(wèn)題能否提起行政爭(zhēng)訴,仍須視各該特別法律其整體意旨就該先決問(wèn)題有無(wú)排除提起行政爭(zhēng)訴(起訴之容許性問(wèn)題)而定。

3.法定外(無(wú)名)訴訟類型之容許性。法定外(無(wú)名)訴訟是與法定訴訟相對(duì)應(yīng)的一種對(duì)訴訟類型的分類方法?！靶姓V訟法”第4條到第10條規(guī)定的訴訟類型,為法定訴訟;反之,如非本法所明定之訴訟類型,則屬于法定外(無(wú)名)訴訟。某一訴訟類型是否為本法所明定之訴訟類型,因?qū)W者對(duì)各該條之解釋,而有不同見(jiàn)解。無(wú)論如何,基于權(quán)利保護(hù)之概括主義,除非依既有法定訴訟類型已能提供人民適當(dāng)之權(quán)利保護(hù),否則即有擴(kuò)充既有法定訴訟之適用范圍或另外承認(rèn)法定外訴訟類型之余地。

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