賴秀龍

建國60年來，我國基礎(chǔ)教育政策制定的科學(xué)化和民主化程度逐漸提高，決策主體由官方向非官方拓展，決策權(quán)力由集權(quán)與適度分權(quán)相結(jié)合的趨勢日漸明顯。從國際視野來看，這是提高教育政策質(zhì)量的重要保證。但是，當(dāng)前我國基礎(chǔ)教育政策制定還存在科學(xué)性和民主性的缺失，表現(xiàn)在教育決策中的長官意志、經(jīng)驗(yàn)性、隨意性、黑箱操作等現(xiàn)象還很嚴(yán)重。而在這方面日本有著先進(jìn)的成功經(jīng)驗(yàn)。有鑒于此，本文深入分析了日本基礎(chǔ)教育政策制定的機(jī)制和特征，進(jìn)而提出了對促進(jìn)我國基礎(chǔ)教育政策制定科學(xué)化與民主化改革的幾點(diǎn)啟示。

一、日本基礎(chǔ)教育政策制定的機(jī)制

1、日本中央基礎(chǔ)教育政策制定的機(jī)制

日本中央教育政策方案一般有兩個提出途徑。一是內(nèi)閣提案，或稱政府提案。在這種情況下，首先是文部科學(xué)省(或內(nèi)閣其他省廳)提出政策方案，經(jīng)內(nèi)閣審議通過后向國會提交，眾參兩院審議通過后上奏天皇(一般要重大的教育立法和政策才會上奏天皇)，經(jīng)天皇裁決后正式公布生效。二是議員提案。日本的政黨內(nèi)有許多精通各行各業(yè)的國會議員組成的專業(yè)委員會，日語稱“部會”，如自民黨內(nèi)專門研究和掌管文教事務(wù)的叫“文化教育部會”，其他黨派的日本教職員組織簡稱“日教組”，等等。議員提案一般就是由設(shè)于國會內(nèi)部的專門委員會中的議員們共同提出，其中又分為眾議員提案和參議員提案，前者需要20名以上眾議員共同提出，后者需要10名以上參議員共同提出。另外，議員提案也可以由政黨的政策審議機(jī)關(guān)中負(fù)責(zé)教育政策方面的機(jī)構(gòu)提出。如20世紀(jì)80年代，中曾根首相設(shè)立的臨時教育審議會(簡稱“臨教審”)隸屬于首相辦公室，直接影響教育政策的制定，同時這也是首相表達(dá)個人教育意愿的重要途徑。80年代中期，“臨教審”提出了教育應(yīng)向尊重學(xué)生個性，為學(xué)生營造寬松的時間這一方向改革，培養(yǎng)學(xué)生的求知欲和適應(yīng)社會變化的能力等咨詢建議，在這一思想指導(dǎo)下，日本于1989年修訂了中小學(xué)《學(xué)習(xí)指導(dǎo)要領(lǐng)》。

2、日本地方基礎(chǔ)教育政策制定的機(jī)制

日本實(shí)行地方自治，即在法律框架下由地方政府全權(quán)管理地方的事務(wù)，地方行政體制為兩級，都道府縣(相當(dāng)于我國的省一級)和市町村(相當(dāng)于我國的縣一級)。但教育與其他社會事務(wù)有所不同，根據(jù)日本的教育法律，一是教育行政獨(dú)立于一般行政，二是教育要保持政治上的中立。在基礎(chǔ)教育政策的制定上，各都道府縣根據(jù)各自的實(shí)際情況，在國家教育法律、法規(guī)和政策的框架內(nèi)，確定自己的教育目的、方針及相關(guān)政策。確定預(yù)算，確定學(xué)校的設(shè)置、教員的錄用，確定學(xué)校管理人員如校長的選用等。地方教育政策的制定同樣應(yīng)在地方的議會通過。但日本學(xué)者指出，地方議會的議員在教育政策制定過程中比較尊重地方教育委員會(地方教育行政的一個專門機(jī)構(gòu))的意見，他們主要是在經(jīng)費(fèi)的分配、預(yù)算的決定和作為居民與政府的溝通聯(lián)絡(luò)方面發(fā)揮作用。而市町村的教育行政機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)最基層的教育事務(wù)，如中小學(xué)校和其他公共教育設(shè)施的設(shè)置和管理，對于一些難以處理的事務(wù)，如地方公立高中的設(shè)置和管理，則由都道府縣負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處理。此外，都道府縣還有權(quán)對市町村設(shè)置的學(xué)校運(yùn)行、管理等基本事項(xiàng)作出必要的規(guī)定，對市町村的教育行政給予必要的指導(dǎo)和幫助。需要特別指出的是，“市町村教育委員會與都道府縣教育委員會的地位是對等的，不存在上下級關(guān)系，各自對自己的服務(wù)對象負(fù)責(zé)?！?/p>

總而言之，在均權(quán)制度下，日本教育行政既加強(qiáng)了中央教育行政部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又充分發(fā)揮了地方的積極性。中央與地方在教育行政上有著明確的分工，中央教育行政負(fù)責(zé)制定教育方針及政策、各種教育規(guī)定、全國教育發(fā)展規(guī)劃、教育課程的最低標(biāo)準(zhǔn)和全國教育統(tǒng)計，等等。地方則遵照既定的全國性目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)地方的實(shí)際需求，擬訂具體計劃并付諸實(shí)施。中央注重指導(dǎo)和監(jiān)督，地方注重執(zhí)行和創(chuàng)新。事實(shí)證明，這種彼此取長補(bǔ)短組織領(lǐng)導(dǎo)全國教育事業(yè)的均權(quán)化制度適合日本國情，“符合日本的民族習(xí)性，保證了日本教育事業(yè)能夠健康順利地發(fā)展，而且對于加強(qiáng)日本人的民族親和力和民族認(rèn)同感也起到很大的作用”。

二、日本基礎(chǔ)教育政策制定的特征

1、教育政策的制定是各種不同力量相互斗爭、妥協(xié)的過程

教育政策的制定應(yīng)能最大限度地滿足社會不同利益群體的需求，以求得社會各界最大限度的支持。在日本，對教育政策制定具有影響力的群體很多，他們各自代表不同的群體利益，尤其是參、眾兩院中不同黨派的議員更是代表著不同的利益群體。如自民黨作為一個占有絕對優(yōu)勢的大黨對教育政策的制定發(fā)揮著主導(dǎo)作用，“從教育委員會的選舉方法到教科書和整個學(xué)制都明顯地帶有自民黨長期保守統(tǒng)治的痕跡。”于是，政策角力的勝敗往往取決于政黨在議會中擁有的議席數(shù)。又因?yàn)槿魏握h的成員要成為議員都得通過國民的選舉產(chǎn)生，國會在進(jìn)行某項(xiàng)政策或法案的辯論時大多是由媒體如電視、廣播現(xiàn)場向國民進(jìn)行報道。因此，任何政黨的議員們都不能完全不考慮國民的政策期待和利益要求，因而他們更多是在為滿足國民的政策期待、利益要求的旗號下爭取自己所屬黨派或所代表的利益集團(tuán)的利益。這樣，不同利益集團(tuán)的代言人在關(guān)于政策的攻防中都得有所妥協(xié)最終求得一個能反映各方利益的方案。在此利益爭奪中，即使不同利益集團(tuán)的代表者主觀上追求的是該集團(tuán)的利益，但在客觀上卻也起到了對一個政策或法律方案的完善作用m。日本的教育政策就是在這樣一些不同力量的相互斗爭與妥協(xié)中形成的。

2、相關(guān)專家和咨詢機(jī)構(gòu)在教育政策制定中發(fā)揮了核心作用

在日本，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，幾乎都設(shè)有關(guān)于教育政策的委員會。自民黨因長期執(zhí)政，所以長期針對某種領(lǐng)域特別關(guān)心與投注心力的人員，就成為“族議員”(政黨內(nèi)精通某一行業(yè)的人員)，在自民黨的組織結(jié)構(gòu)中，有稱作“文教族”的議員團(tuán)體，其對教育的專業(yè)能力非同一般，對教育決策有很大的左右力量。一些“文教族”的議員會不定期針對教育政策提出政策建議書，而該建議書通常是教育政策啟動的源頭，因?yàn)樗麄儠崴臀牟靠茖W(xué)省作重要政策規(guī)劃參考。另外一些“文教族”的議員，由于長期關(guān)注教育問題及政策，所以會逐漸成為內(nèi)閣的政務(wù)官，甚至是文部科學(xué)大臣，成為推動教育政策之重要成員，所以其影響非常巨大。臺上的執(zhí)政黨有這樣的委員會，臺下的在野黨也有相應(yīng)的組織。在野黨的委員們也多是國會議員，又擔(dān)任了一定的行政職務(wù)，在教育政策的制定中，代表不同黨派利益的委員們由于精通業(yè)務(wù)，與執(zhí)政黨辯論起來針鋒相對，當(dāng)然最后表決還是以票數(shù)多少來決定的。不過，通過辯論弄清了很多問題，甚至反對方的意見由于得人心、有群眾基礎(chǔ)也被反映到執(zhí)政黨的提案中去。此外，國會大會辯論通常都是電視實(shí)況轉(zhuǎn)播的，群眾的意見和愿望也可以通過媒體等途徑得以反映。

日本教育政策制定的另一特色就是審議會制度。這里的日語“審議”大體相當(dāng)于漢語的“咨詢”，各種有關(guān)教育的審議會就有關(guān)教育發(fā)展與改革的課題提出方案。審

議會的成員們來自社會各界，大都熟悉教育，并能代表不同群體的利益，在教育決策中發(fā)揮著重要的作用。以中央教育審議會為例，從1953年到1981年，委員總數(shù)達(dá)240人，從就任的職務(wù)來看，大學(xué)教授68人，大學(xué)校長39人，大學(xué)之外法律認(rèn)可的學(xué)校的校長34人，公司職員23人，社會團(tuán)體職員19人，作家、評論家、表演家15人，地方教育委員會代表9人，地方的研究人員代表9人，新聞界代表7人，知事4人，學(xué)術(shù)團(tuán)體代表3人，原文部大臣3人，原文部次官3人，高中以下學(xué)校的教頭(相當(dāng)于副校長)2人，一般教員1人，其他4人。中央教育審議會在1953到1983年間就提出教育政策咨詢報告27個，接近每年提出一份政策報告，可見其對教育發(fā)揮的作用。

3、各種社會團(tuán)體在教育政策制定中發(fā)揮了積極的推動作用

日本人重視教育是廣為人知的，新聞媒體等各種社會團(tuán)體是教育政策形成的重要影響因素。

在日本，新聞媒體在教育政策制定過程中起著重要的信息傳遞、輿評論監(jiān)督、匯集眾議的作用。在教育政策的方案提出階段，新聞媒體就積極對教育政策方案進(jìn)行報道，使盡可能多的國民能夠知道方案內(nèi)容，從而通過新聞媒介發(fā)表自己關(guān)于該方案的看法與建議。政策方案的制定者如各個有關(guān)教育的審議會在最終形成方案時，就可以吸收公眾有價值的看法與建議。這樣既有了公眾的廣泛參與，又使政策能夠廣納眾議。

日本的財經(jīng)界，由于認(rèn)識到教育是日本經(jīng)濟(jì)成功的關(guān)鍵因素，教育政策的結(jié)果必將影響到其自身的利益，因此他們在利益爭奪中總是積極表達(dá)自己的意見以對教育決策產(chǎn)生影響。由于財經(jīng)界不是政府的一個正式組成部分，因此沒有權(quán)力操縱教育決策，但是他們對教育政策制定過程施加影響的途徑也是多樣的。一般來說，財經(jīng)界的教育要求主要是通過一些經(jīng)濟(jì)組織，如“日本經(jīng)濟(jì)團(tuán)體聯(lián)合會”、“日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會”、“日本經(jīng)營者團(tuán)體聯(lián)盟”等等，以“聲明”、“意見書”的形式公開表達(dá)他們的教育要求。通過財經(jīng)界與政府官員的密切關(guān)系，這些聲明或意見書引起了教育決策者的重視，并成為日后教育決策的重要依據(jù)。另外，財經(jīng)界還有“智囊團(tuán)”，其成員一般包括大學(xué)教授、官員和商人，這些學(xué)者和官員在教育政策制定中發(fā)揮著更直接的作用。因?yàn)榻逃淖詈竽康娜允蔷蜆I(yè)，對國家和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之發(fā)展而言，教育即是培養(yǎng)人力，所以財經(jīng)團(tuán)體會關(guān)心教育，并提出有關(guān)教育改革的咨詢意見與建議書，故對教育改革一直有很大影響力。與此同時，財經(jīng)界人士也常會受邀加人各種教育審議會，以提供教育政策規(guī)劃之咨詢，故對教育改革也產(chǎn)生很大的影響力。

同樣，作為非政府機(jī)構(gòu)，日本教育團(tuán)體，包括戰(zhàn)前傳統(tǒng)的影響，戰(zhàn)后初期就已經(jīng)組織了強(qiáng)大的教師團(tuán)體組織。如“日本教師工會”、“日本教職員組合”等。此外，還有教育行政人員組織，包括職員組織、教頭組織及校長組織等。這些組織對教育政策的制定都會產(chǎn)生不同程度的影響力。由于教師強(qiáng)大的向心力，戰(zhàn)后主張反對軍國主義的教育理念，以及提倡民主主義，日本教師團(tuán)體成了對抗教育行政的重大壓力團(tuán)體，長期對教育政策具有重大的影響力。在中央層面，由于日本教育團(tuán)體一直被排除在審議咨詢和決策圈之外，他們對教育決策的影響主要是以抵制教育政策實(shí)施和維持現(xiàn)狀的方式來產(chǎn)生。在地方層面，他們或是充分利用大眾媒體來表達(dá)自己的意見和主張，通過媒體的中介作用對決策者施加影響；或是以組織老師罷工或威脅罷工為手段來實(shí)現(xiàn)自己的教育改革要求。可見，雖然各種社會團(tuán)體并不直接參與教育決策，但他們的影響面之廣、影響力之大是不容輕視的。

三、日本基礎(chǔ)教育政策制定對我國的啟示

1、完善相關(guān)法規(guī)和政策，依法決策

我國的教育法制建設(shè)在“文革”結(jié)束后進(jìn)入了恢復(fù)重建時期。1978年，黨的十一屆三中全會以后，隨著社會政治生活發(fā)生的歷史性轉(zhuǎn)折，進(jìn)入了迅速發(fā)展的新時期，表現(xiàn)為國家十分重視教育立法工作，加速制定了一批教育法律、法規(guī)和規(guī)章，教育法制的宣傳教育和研究也取得了一定的進(jìn)展。從橫向來看，在教育法這個教育母法之下，并列存在著基礎(chǔ)教育法、職業(yè)技術(shù)教育法、高等教育法、成人教育法、殘疾人教育法、社會教育法、義務(wù)教育法、教師法、學(xué)位條例等九大法律法規(guī)。從縱向來看，有全國人大及其常委會通過的法律、國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)、國務(wù)院所屬部委發(fā)布的規(guī)章、地方人大制定的地方性法規(guī)、地方政府制定的規(guī)章等多層次體系?？v橫之間有交錯，但從現(xiàn)行情況來看立法權(quán)限、適用范圍界限不十分清楚，經(jīng)常發(fā)生矛盾。此外，我國教育立法的基礎(chǔ)仍很薄弱，表現(xiàn)為教育法規(guī)在數(shù)量上嚴(yán)重不足，內(nèi)容上也不夠健全和完善。迄今為止，仍有一些很重要的教育法律還未出臺。教育法規(guī)在形式上也有較大的局限性，主要是國家行政機(jī)關(guān)制定的教育行政法規(guī)、教育規(guī)章等，相當(dāng)一部分屬于法規(guī)性文件。與此相應(yīng)，我國的教育法制建設(shè)也是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，其突出表現(xiàn)就是執(zhí)法不嚴(yán)，如教育法規(guī)實(shí)施中出現(xiàn)的拖欠教師工資現(xiàn)象屢禁不止、一些地區(qū)兒童失學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重等問題就和教育法規(guī)的執(zhí)行不夠嚴(yán)格、不夠堅決有著直接的關(guān)系。總之，由于教育法制不夠完善，我國的教育決策就缺少了一個有力的支持系統(tǒng)；由于教育法制建設(shè)進(jìn)程緩慢，我國的教育決策就常常會出現(xiàn)“一言談”、“拍腦袋”等隨意性現(xiàn)象。因此，必須進(jìn)一步完善和規(guī)范我國教育法規(guī)體系，以達(dá)到既符合我國的教育發(fā)展需要，又使體系內(nèi)部能協(xié)調(diào)發(fā)展的目的；必須在教育法制建設(shè)上狠下功夫，花大力氣來抓，這是當(dāng)前依法決策的關(guān)鍵所在。

2、建立健全合理的教育決策程序

考察我國基礎(chǔ)教育政策與決策的科學(xué)化與民主化的進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)決策程序的健全和規(guī)范化是當(dāng)前一個亟待解決的首要問題。正如有學(xué)者指出的：“中國改革初期的政策變遷從邏輯程序上講是不規(guī)則的，而最終的結(jié)果卻是：某些自發(fā)的、偶然的、不規(guī)范的和不確定性的事物和現(xiàn)象都演變成自覺的、必然性的、規(guī)范性的和確定性政策?！庇捎谖覈L期受封建小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想的影響。加上教育決策的咨詢制度、論證制度等不夠完善，一些地方教育行政部門對決策工作認(rèn)識不足，決策者還是習(xí)慣于憑個人經(jīng)驗(yàn)辦事，靠辦公室里“拍腦袋”決策，即使找咨詢機(jī)構(gòu)論證方案，也只是走走形式，標(biāo)榜民主，論證不充分就匆匆下結(jié)論，因而出現(xiàn)決策失誤的現(xiàn)象也屢見不鮮。要改變教育決策程序不規(guī)范的狀況，借鑒日本教育決策的經(jīng)驗(yàn)，首先要明確的是決策者的地位與作用問題，正確處理好決策者與專家學(xué)者、各研究和咨詢機(jī)構(gòu)以及社會大眾的關(guān)系。決策者應(yīng)嚴(yán)格把握決策程序，協(xié)調(diào)各方力量，使“謀”與“斷”相分離的問題從根本上得到解決，以確保教育決策既有深厚的專業(yè)品質(zhì)，又有廣泛的群眾基礎(chǔ)。

總之，從我國基礎(chǔ)教育政策制定與決策機(jī)制的改革與發(fā)展角度來說，實(shí)現(xiàn)教育改革與發(fā)展的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的規(guī)范化、法制化和程序化，使各級政府、教育行政部門真正做到依法決策、依法治教，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的教育行政管理體系，保證教育行政管理權(quán)力按照人民的利益和意志正確、有效行使，我們?nèi)匀蝗沃囟肋h(yuǎn)。

責(zé)任編輯：付一靜