眾所周知,各省、自治區(qū)、直轄市圍繞村委會(huì)選舉制定的地方性法規(guī)是我國村民自治法律體系的重要組成部分。2006年,修改村民委員會(huì)組織法(以下簡稱村委會(huì)組織法)已經(jīng)被全國人大常委會(huì)排上立法計(jì)劃。在此背景下,對(duì)村委會(huì)選舉的地方性法規(guī)的作用進(jìn)行評(píng)價(jià),并展望其未來的發(fā)展趨勢,對(duì)于法律的調(diào)整和完善是有益的。

一、地方性法規(guī)對(duì)于村委會(huì)選舉程序的具體規(guī)定是村委會(huì)選舉的直接法律依據(jù),豐富和發(fā)展了村委會(huì)組織法的原則性規(guī)定

村委會(huì)組織法對(duì)于村委會(huì)選舉的規(guī)定較為簡略概括,欠缺可操作性。村委會(huì)選舉的法律淵源包括憲法、法律和地方性法規(guī)。憲法確定了村委會(huì)通過選舉的方式產(chǎn)生這一根本原則,除此之外沒有規(guī)定其他內(nèi)容。村委會(huì)選舉的基本法律依據(jù)是1998年頒行的村委會(huì)組織法。該法以六個(gè)條款(第十一條至第十六條)構(gòu)建了村委會(huì)選舉的基本原則和基本制度,主要包括村委會(huì)選舉的直接性原則、平等性原則、秘密投票原則、差額選舉原則和村委會(huì)選舉的主持機(jī)構(gòu)、雙過半當(dāng)選規(guī)則、選舉的監(jiān)督制度等內(nèi)容。從數(shù)量上看,村委會(huì)組織法關(guān)于村委會(huì)選舉的規(guī)定明顯偏少;在結(jié)構(gòu)上,村委會(huì)組織法的規(guī)定缺乏體系的完整性;在內(nèi)容上,只規(guī)定了基本制度和基本原則,但對(duì)于選舉程序的細(xì)節(jié)缺乏直接規(guī)定。因此,僅靠村委會(huì)組織法簡略、概括的規(guī)定根本無法滿足我國幾萬個(gè)村委會(huì)選舉的實(shí)踐需要。

作為村委會(huì)組織法的補(bǔ)充,地方性法規(guī)在村民自治的實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。直觀地看,地方性法規(guī)的條文數(shù)量多、結(jié)構(gòu)完善的特點(diǎn)是很明顯的。目前,大多數(shù)省、區(qū)和直轄市都采用單獨(dú)立法的方式來規(guī)定村委會(huì)選舉的程序,也就是說,除了制定村委會(huì)組織法實(shí)施辦法以外,還專門制定在本省、區(qū)和直轄市適用的村委會(huì)選舉辦法。從結(jié)構(gòu)來看,目前絕大多數(shù)省、區(qū)和直轄市的村委會(huì)選舉規(guī)則都用章節(jié)的形式分別規(guī)定選舉工作機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組成和選民登記規(guī)則、候選人產(chǎn)生規(guī)則、投票規(guī)則以及罷免、辭職和補(bǔ)選程序等。就具體內(nèi)容來看,這些程序規(guī)則的確立大大發(fā)展了村委會(huì)組織法確立的村委會(huì)選舉原則性內(nèi)容,這些具有可操作性的規(guī)則使村委會(huì)選舉真正有法可依。

另一方面,村委會(huì)選舉工作主要是以省為單位進(jìn)行的,地方性法規(guī)成為規(guī)范村委會(huì)選舉的直接法律依據(jù)。村委會(huì)選舉是村民自治的內(nèi)容之一,村民是村委會(huì)選舉的組織者和參與者。但政府在選舉時(shí)間的安排、選舉過程的指導(dǎo)、選舉結(jié)果的監(jiān)督等方面發(fā)揮著重要作用。目前,各省、區(qū)和直轄市村委會(huì)換屆選舉的時(shí)間表是不一致的。每三年一次的換屆選舉工作,采取省級(jí)人民政府牽頭,各市、縣人民政府負(fù)責(zé)的管理方式。通常,省級(jí)人民政府會(huì)頒發(fā)相應(yīng)的文件指導(dǎo)換屆選舉工作。這些文件帶有地方性、實(shí)用性的特點(diǎn),除了重申村委會(huì)組織法中關(guān)于村委會(huì)選舉的基本原則之外,其主要內(nèi)容大多直接來源于地方性法規(guī)的規(guī)定。

由此可見,從實(shí)踐操作的角度來看,村委會(huì)選舉實(shí)際上主要是依據(jù)地方性法規(guī)來進(jìn)行的。各地的村委會(huì)選舉程序規(guī)則制定后基本上已經(jīng)經(jīng)歷了3次換屆選舉,在實(shí)踐中得到了充分的錘煉,由此產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),為進(jìn)一步完善村委會(huì)選舉的程序規(guī)則提供了充足的養(yǎng)分。在村委會(huì)組織法醞釀進(jìn)行較大規(guī)模修改的時(shí)代背景中,這些源于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的幫助,對(duì)于法律的完善也同樣具有重要意義。

二、地方性法規(guī)對(duì)村委會(huì)選舉規(guī)則采取了單獨(dú)立法的形式,在立法形式上有明顯的進(jìn)步

法律與地方性法規(guī)在對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行立法時(shí),選擇了不同的立法模式。目前,村委會(huì)組織法采取了附屬性的立法模式,即將村委會(huì)選舉事項(xiàng)的規(guī)定放在村委會(huì)組織法中一并加以規(guī)定,而大多數(shù)省級(jí)人大常委會(huì)則采取了單獨(dú)立法的模式[1]。

地方性法規(guī)之所以主要采取單獨(dú)立法模式,直接的原因是村委會(huì)組織法中有兩項(xiàng)給省級(jí)人大常委會(huì)的立法授權(quán)。村委會(huì)組織法第十四條第四款,專門授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)村委會(huì)選舉的具體辦法進(jìn)行規(guī)定,而在村委會(huì)組織法第二十九條,又授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)可結(jié)合本行政區(qū)域的實(shí)際情況,制定實(shí)施辦法。在我國現(xiàn)有的法律中,在一部法律中同時(shí)給相同的被授權(quán)者兩項(xiàng)不同的授權(quán)立法條款,實(shí)屬罕見。從立法授權(quán)的角度來看,村委會(huì)組織法要求省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)村委會(huì)選舉進(jìn)行單獨(dú)立法的意圖十分明顯。如果這樣理解的話,不妨做如下猜測:全國人大常委會(huì)在制定村委會(huì)組織法的時(shí)候,已經(jīng)意識(shí)到村委會(huì)選舉規(guī)則應(yīng)以單獨(dú)立法模式為佳,只是國家立法條件尚不成熟,因此有意使地方性法規(guī)采取單獨(dú)立法的模式,而法律則仍保留附屬性立法的模式。

村委會(huì)選舉規(guī)則采取單獨(dú)立法模式比附屬性立法模式更好,因?yàn)榇逦瘯?huì)選舉規(guī)則與村委會(huì)組織規(guī)則相互獨(dú)立,能使各自的立法結(jié)構(gòu)更合理。選舉法與組織法在內(nèi)容上有巨大的差異。組織法一般對(duì)組織的構(gòu)成、產(chǎn)生方式、職權(quán)、期限等進(jìn)行規(guī)定;而選舉法則主要對(duì)選舉的主體、方式、方法、步驟、罷免等問題進(jìn)行規(guī)定。概括來說,組織法是實(shí)體法,而選舉法是程序法。在組織法中同時(shí)規(guī)定選舉程序會(huì)產(chǎn)生兩種缺陷:要么是為了保證結(jié)構(gòu)的完美而導(dǎo)致選舉程序規(guī)定過于簡略,要么是選舉程序十分完備而導(dǎo)致組織法的整體結(jié)構(gòu)不夠和諧。村委會(huì)組織法體現(xiàn)了前一種缺陷,其對(duì)于村委會(huì)選舉的規(guī)定數(shù)量過少、過于簡單,這實(shí)際上就是附屬性立法模式的直接后果。而采取附屬性立法模式的4個(gè)省區(qū)的實(shí)施辦法則體現(xiàn)了后一種缺陷。首先,這4個(gè)省區(qū)的村委會(huì)選舉規(guī)則的條款數(shù)量在實(shí)施辦法中所占的比重相當(dāng)大,與總條款數(shù)的比例分別為21:67(廣西)、21:51(內(nèi)蒙古)、19:47(江西)、19:42(河南)。其次,廣西、內(nèi)蒙古與江西三省區(qū)的實(shí)施辦法中,都以單獨(dú)一章規(guī)定村委會(huì)選舉事項(xiàng)。不僅如此,內(nèi)蒙古和江西兩省區(qū)還把實(shí)施辦法中的村委會(huì)選舉一章分為數(shù)節(jié)加以規(guī)定,而其他各章并不分節(jié)。從內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上來看,有關(guān)村委會(huì)選舉的章節(jié)如果抽取出來,已基本具備了成為一個(gè)單獨(dú)的地方性法規(guī)的條件。由此可見,采取附屬性立法的模式只產(chǎn)生了上述4個(gè)省區(qū)的實(shí)施辦法結(jié)構(gòu)不夠勻稱的后果,其內(nèi)容則與采用單獨(dú)立法的效果完全相同。

既然單獨(dú)立法模式在地方性法規(guī)層面已經(jīng)體現(xiàn)了明顯的優(yōu)勢,那么這一經(jīng)驗(yàn)當(dāng)然也可在法律層面得以復(fù)制。近年來,不僅有很多學(xué)者倡導(dǎo)制定村委會(huì)選舉法[2],而且這一提議也得到了許多全國人大代表的積極支持[3]。但是,全國人大常委會(huì)在2006年立法計(jì)劃中將修改村委會(huì)組織法列入“在法律草案或立法時(shí)機(jī)成熟時(shí)安排審議的法律案”,結(jié)果,由于全國人大常委會(huì)仍決心采取附屬性立法模式,提議制定村委會(huì)選舉法的熱潮終告結(jié)束。盡管如此,村委會(huì)組織法的修改并不順利,經(jīng)過兩年多的立法工作,至今也沒有拿出成熟的修改意見。因此,在立法實(shí)踐中對(duì)村委會(huì)選舉規(guī)則進(jìn)行單獨(dú)立法仍有一線生機(jī)。從單獨(dú)立法所具有的形式和結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢來看,仍應(yīng)不斷建議全國人大常委會(huì)制定單獨(dú)的村委會(huì)選舉法。

三、村委會(huì)選舉的地方立法應(yīng)通過升格為法律而逐步被取代

盡管地方性法規(guī)在規(guī)范村委會(huì)選舉方面起了如此巨大的作用,但由地方立法來支撐村委會(huì)選舉的規(guī)則體系實(shí)際上卻并不妥當(dāng)。歸納起來,大致存在兩個(gè)方面的缺陷:

第一種缺陷是由地方性法規(guī)之間的差異產(chǎn)生的不合理、不平等。地方性法規(guī)之間的差異遍布村委會(huì)選舉程序的每一個(gè)具體環(huán)節(jié),歸納起來,大致表現(xiàn)在10多個(gè)方面[4]。村委會(huì)選舉規(guī)則的地區(qū)差異實(shí)際上是有弊端的。首先,某些差異本身就是不合理的。例如,對(duì)流動(dòng)人口選舉權(quán)的規(guī)定,由于各地存在差異,導(dǎo)致某些村民實(shí)際上喪失了選舉權(quán)。其次,對(duì)選舉權(quán)的不同規(guī)定違反了憲法的平等保護(hù)原則。由于地方性法規(guī)之間的差異導(dǎo)致不同省份的村民在村委會(huì)選舉過程中的權(quán)利也有所不同。

第二種缺陷是有些地方性法規(guī)的規(guī)定還突破了村委會(huì)組織法的框架。地方性法規(guī)突破“上位法”的制度創(chuàng)新并不少見,盡管并非普遍現(xiàn)象。例如,對(duì)候選人資格設(shè)置條件,就是在村委會(huì)組織法的規(guī)定以外新增了對(duì)候選人的資格要求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出對(duì)村委會(huì)的罷免提議也是新增加的一種罷免案啟動(dòng)手段;家庭成員或近親屬同為村委會(huì)候選人實(shí)行回避則直接剝奪了公民的被選舉權(quán)。盡管對(duì)這些制度創(chuàng)新的合理性尚有爭議,但這些做法還是十分明顯地違反了執(zhí)行性立法不得新增權(quán)利義務(wù)的要求。

僅靠地方立法機(jī)關(guān)的主動(dòng)修改無法消除上述兩點(diǎn)缺陷。解決之道只有一條,即由中央立法逐漸吸收并替代村委會(huì)選舉程序的地方規(guī)則。理由有以下幾點(diǎn):

第一,村民自治屬于法律保留事項(xiàng),其具體制度應(yīng)由法律進(jìn)行創(chuàng)設(shè)。地方性法規(guī)只能局限于執(zhí)行性立法,對(duì)村民選舉的程序規(guī)則作具體的規(guī)定。對(duì)于地方性法規(guī)突破法律規(guī)定的范圍創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)的,應(yīng)予以堅(jiān)決禁止[5]。

第二,由法律對(duì)村委會(huì)選舉程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定,可以消除村委會(huì)選舉規(guī)則不合理的地區(qū)差異。對(duì)于產(chǎn)生不合理結(jié)果的地方性規(guī)則的差異,只有通過中央立法才能解決。

第三,地區(qū)之間客觀條件的差異對(duì)村委會(huì)選舉規(guī)則的影響實(shí)際上并不大。通過比較我國各省區(qū)關(guān)于村委會(huì)選舉的地方性法規(guī)之間的不同可以發(fā)現(xiàn),這些不同主要反映了各省區(qū)人大常委會(huì)對(duì)村委會(huì)組織法的某些規(guī)定理解不同,并沒有因?yàn)楦鞯氐目陀^差異而產(chǎn)生選舉規(guī)則的實(shí)質(zhì)性差異[6]。根據(jù)立法法第六十四條的規(guī)定,制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)有一個(gè)功能性的前提,即法律、行政法規(guī)的執(zhí)行需要“根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定”,反過來講,如果不存在這個(gè)條件,就不需要制定執(zhí)行性的地方性法規(guī)。因此,村委會(huì)選舉事項(xiàng)不需要通過地方立法進(jìn)行規(guī)定。

第四,地方性法規(guī)中的村委會(huì)選舉程序規(guī)則已經(jīng)經(jīng)過了充分的實(shí)踐考驗(yàn),可以將其中比較好的規(guī)定升格為法律規(guī)定。對(duì)于經(jīng)驗(yàn)比較成熟,各地都基本達(dá)成共識(shí)的一些地方規(guī)定,可以升格為法律,從而形成全國一致的規(guī)則。

注釋:

[1]村委會(huì)組織法實(shí)施以后,全國各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)陸續(xù)進(jìn)行了配套立法的制定與修改工作。目前,采取單獨(dú)立法模式的共有27個(gè)省、自治區(qū)和直轄市;采取附屬性立法模式的共有4個(gè)省和自治區(qū)(即廣西、河南、內(nèi)蒙古、江西4個(gè)省區(qū))。

[2]不少學(xué)者明確提出應(yīng)制定村委會(huì)選舉法。2005年5月20日的村民委員會(huì)選舉法學(xué)術(shù)研討會(huì)上,徐勇、余維良等專家都呼吁制定村委會(huì)選舉法。有關(guān)論著請(qǐng)參見王禹:《村民選舉法律問題研究》,北京大學(xué)出版社2002年版,第134~183頁;劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會(huì)選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期;趙東喜:《和諧社會(huì)下新農(nóng)村村民自治制度的法律思考》,載《政治與法律》2007年第4期。王禹和熱心于推動(dòng)村民自治的記者熊偉都草擬了完整的村民委員會(huì)選舉法立法建議稿。

[3]十屆全國人大的前三次會(huì)議都出現(xiàn)了要求制定村民委員會(huì)選舉法的提案:第一次會(huì)議共有北京、黑龍江、遼寧、湖北和云南5個(gè)代表團(tuán)的156名代表提議;第二次會(huì)議有新疆、重慶、吉林、山西、湖北、河南、貴州、湖南、廣東、江蘇、福建、山東、遼寧和浙江14個(gè)代表團(tuán)的446名代表提議;第三次會(huì)議有北京、江蘇、吉林、云南、廣東、廣西、四川、遼寧、山東、安徽、河南和湖北12個(gè)代表團(tuán)的384名代表提議。以上統(tǒng)計(jì)資料來源于中國人大網(wǎng)(www.npc.gov.cn)。有些提案已經(jīng)比較成熟,如周洪宇(十屆全國人大代表、教授、博導(dǎo))的議案附有多達(dá)336條立法建議稿和說明。

[4]筆者將其歸結(jié)為14個(gè)方面的差異:1.村民出生日期的認(rèn)定依據(jù)。2.村民年齡計(jì)算截止日期。3.不具有完全行為能力的精神病人是否列入選民名單。4.長期外出并且未回村參加登記或選舉的村民是否列入選民名單或計(jì)入選民人數(shù)。5.村民的戶口所在地和經(jīng)常居住地與選民登記關(guān)系的規(guī)定。6.是否應(yīng)規(guī)定村委會(huì)候選人資格條件及如何規(guī)定村委會(huì)候選人資格條件。7.村民選舉委員會(huì)的推選產(chǎn)生方式。8.候選人提名和正式候選人產(chǎn)生方式。9.流動(dòng)票箱等選舉方式。10.是否允許委托投票及委托的形式和程序要求。11.計(jì)票方式及選票設(shè)計(jì)。12.婦女和人數(shù)較少的民族成員等特殊群體的特別保護(hù)。13.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的罷免建議權(quán)。14.村委會(huì)拒不召開罷免大會(huì)的處理。也有些學(xué)者進(jìn)行了同樣的比較工作。參見虞烈東:《省級(jí)貫徹〈村委會(huì)組織法〉法規(guī)比較與分析》,2005年全國村委會(huì)選舉分析會(huì)論文,載于中國農(nóng)村村民自治信息網(wǎng);唐鳴等著:《村委會(huì)選舉法律問題研究》,中國社會(huì)科學(xué)出版社2004年版。

[5]有些學(xué)者也提到了村民自治立法與立法法的關(guān)系問題,認(rèn)為村民自治制度“只能制定法律”,不應(yīng)授權(quán)地方立法。參見劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會(huì)選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期。如持這種絕對(duì)禁止說,則村委會(huì)組織法中的授權(quán)條款即屬違反立法法的規(guī)定。我們認(rèn)為,立法法的本意是法律以外的立法形式不能對(duì)法律保留的事項(xiàng)創(chuàng)設(shè)新的制度,但是并不禁止在法律授權(quán)條件下的執(zhí)行性立法。因此,應(yīng)嚴(yán)格禁止的是地方性立法在執(zhí)行性立法中摻入創(chuàng)設(shè)性條款,“創(chuàng)設(shè)”新的權(quán)利義務(wù)。而這種情況在目前我國地方立法的實(shí)踐中并不少見。參見朱中一:《禁止“網(wǎng)絡(luò)語匯”凸顯地方立法六大缺陷》,載《人大研究》2006年第6期。

[6]由文化、歷史等客觀原因而產(chǎn)生的某省區(qū)的特殊規(guī)定還是有的,例如內(nèi)蒙古的村委會(huì)叫嘎查村委會(huì),但這種與其他地區(qū)的差異是形式上的,并不影響選舉規(guī)則的內(nèi)容。有不少論著也提到了村民自治地方性法規(guī)中缺乏結(jié)合本地實(shí)際而作出的具體規(guī)定。參見于語和主編:《村民自治法律制度研究》,天津社會(huì)科學(xué)院出版社2006年版,第155頁;唐鳴:《關(guān)于完善村民自治法律體系的兩個(gè)基本問題》,載《法商研究》2006年第2期;劉志鵬、唐鳴:《應(yīng)制定統(tǒng)一的〈村委會(huì)選舉法〉》,載《中國民政》2002年第4期。

(作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授。本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目:“村委會(huì)選舉的法律規(guī)則”[07SJB820009])