林開華

當(dāng)下地方立法的實(shí)效普遍不容樂觀,地方立法對實(shí)踐的調(diào)整功能發(fā)揮得不盡理想,這既影響了地方立法權(quán)威的實(shí)現(xiàn),也制約了地方立法質(zhì)量的提高。造成這種局面,表面上體現(xiàn)為地方立法的可操作性差,但更凸顯了地方立法出現(xiàn)了某種程度的合法性危機(jī)。所謂立法的合法性,有別于立法的合法律性,前者意味著被認(rèn)可,后者則僅意味著符合法律規(guī)定的權(quán)限、程序等。地方立法出現(xiàn)合法性危機(jī),意味著地方人大所立之法不為社會所普遍接受,地方立法功能未得到充分發(fā)揮,地方立法目的未能有效實(shí)現(xiàn)。因此,為了提高地方立法實(shí)效,切實(shí)維護(hù)地方立法權(quán)威,有必要研究如何提升地方立法的合法性水平。而哈貝馬斯的商談理論似乎為我們提供了一個可資借鑒的路子,因?yàn)?這將有助于一個合法之法的產(chǎn)生,有利于提高社會公眾對地方立法自身的認(rèn)同與接受。

在哈貝馬斯看來,在現(xiàn)代民主法治國家中,合法之法產(chǎn)生于以商談原則為基礎(chǔ)的民主立法程序,是連接各種關(guān)系和要素的紐帶,具體包括實(shí)用性商談、倫理性商談、道德性商談以及談判等方式,屬于一種論證性的商談。這種商談性的民主立法程序通過確保各種理由的提出和論證,將使老百姓不再只是法律的接受者,而且還是法律制定的參與者。也就是此時(shí)老百姓所接受的法律不再是國家強(qiáng)加的,而是自己所同意的法律。

基于此,筆者認(rèn)為,為了提升地方立法合法性水平,在地方立法中引入商談性的民主立法程序是可期的,而這其中的關(guān)鍵就是要建構(gòu)一套良性的地方立法溝通機(jī)制,具體包括以下幾個方面。

一、完善地方立法公開制度,為地方立法溝通機(jī)制奠定基礎(chǔ)

地方立法公開包括地方立法信息公開、地方立法程序公開、地方立法材料公開和地方立法審議意見及理由公開四個方面,是解決地方立法溝通中的信息障礙的關(guān)鍵,更是建構(gòu)地方立法溝通機(jī)制的前提。因?yàn)?對于老百姓而言,只有地方立法公開了,對地方立法的知情權(quán)才會有保障,參與地方立法,進(jìn)行立法溝通才有可能;而對于地方立法主體而言,地方立法公開化有助于立法信息的交流,同時(shí)也是對其最有效的監(jiān)督,可以促使其認(rèn)真地審議法規(guī)、提出審議意見。

(一)完善地方立法信息公開制度。地方立法信息包括地方立法規(guī)劃、地方立法計(jì)劃、地方立法進(jìn)展情況以及人大常委會會議議程等內(nèi)容,這是地方立法中的一般性信息。保證這些信息的公開化,有利于公眾對地方立法的整體了解和大致把握,可以對那些自己關(guān)心的立法項(xiàng)目提前做好參與的準(zhǔn)備,以提高參與的質(zhì)量與主動性。同時(shí),有關(guān)地方立法信息公開制度要著力于確保相關(guān)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確以及完整,特別是要注意對信息的及時(shí)更新,并保持連續(xù)性。

(二)完善地方立法程序公開制度。地方立法程序一般包括立項(xiàng)、提起、審議、表決和公布等環(huán)節(jié)。為了促進(jìn)地方立法信息的公開化,就要做到地方立法的每個環(huán)節(jié)都公開,要讓地方立法權(quán)在陽光的照射下運(yùn)行,這既是保障公眾對地方立法知情權(quán)的需要,更是對地方立法進(jìn)行有效監(jiān)督的需要?？紤]到地方立法程序基本上是以會議的形式進(jìn)行的,因此,建立地方立法程序公開制度的關(guān)鍵,也就在于要做到地方人大常委會會議的公開化,如要進(jìn)一步完善常委會會議旁聽制度,要讓一般的公眾都有充分的機(jī)會自由列席旁聽常委會會議,還有就是要建立常委會會議現(xiàn)場直播制度,通過網(wǎng)絡(luò)或者電視對常委會會議進(jìn)行現(xiàn)場直播。

(三)完善地方立法材料公開制度。地方立法過程,往往會形成一些重要的說明材料,如法規(guī)案的起草說明、修改情況報(bào)告、審議結(jié)果報(bào)告等。這些立法性材料,往往涉及對地方立法中一些重要問題的取舍及其理由,是地方立法過程的重要記載,也是理解地方性法規(guī)的重要參考。目前的做法一般是在地方性法規(guī)通過后,在省人大常委會公報(bào)上與法規(guī)一并公布。但這種公開形式卻有著先天的不足,表現(xiàn)在一方面是渠道單一,另一方面則是事后才公布,不利于信息的及時(shí)取得。

(四)建立人大常委會審議意見公開制度。為了促進(jìn)地方立法民主化,建立健全人大常委會審議法規(guī)草案的公開制度具有重要的意義。一方面公開審議有利于不同意見的交流,另一方面公開審議也有利于強(qiáng)化常委會組成人員履職的責(zé)任意識,這可以很好地促進(jìn)人大常委會組成人員審議水平的提高以及審議態(tài)度的轉(zhuǎn)變。當(dāng)下,完善人大常委會審議公開制度,重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)做好兩個方面的工作:一是要讓組成人員發(fā)聲,對法規(guī)案無論是贊成還是反對,都應(yīng)當(dāng)提出理由,這是組成人員作為立法代表的職責(zé)所在,更是地方立法溝通得以進(jìn)行的前提;二是要讓組成人員發(fā)出的聲音公開化,既要對社會大眾及時(shí)公開,也要對其他組成人員公開。

二、完善地方立法審議制度,促進(jìn)地方立法主體之間的良性溝通

審議環(huán)節(jié)是地方立法程序的核心,也應(yīng)當(dāng)是地方立法主體之間進(jìn)行立法溝通的主要渠道,這對確保地方立法質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。但在實(shí)踐中,卻存在著組成人員審議意愿不高、審議水平不高以及審議民主化程度不高等問題。造成這種局面有多種原因,但地方立法主體之間溝通不暢,不能說不是個原因。因此,有必要從更好地促進(jìn)地方立法主體之間的溝通為目標(biāo)來完善地方立法審議制度。

(一)完善地方立法審次制度。確立審次制度,目的是為了保證人大常委會組成人員能有充分的機(jī)會對法規(guī)案發(fā)表審議意見,更好地進(jìn)行立法溝通。從各地立法條例的規(guī)定看,地方立法在審次的安排上一般是實(shí)行“三審制”。但從地方立法實(shí)踐看,對有關(guān)審次規(guī)定更加靈活,如對于分歧比較大的法規(guī)案,可以多經(jīng)幾次常委會會議審議,而不一定要急于三審表決。還有,可以實(shí)行隔次審議制度,在常委會第一次審議法規(guī)案后,先不急于提交下一次常委會會議審議,而是先進(jìn)行更多的調(diào)研、論證等工作,廣泛聽取各方意見,為做好立法溝通奠定基礎(chǔ)。

(二)完善地方立法審議形式。目前,地方立法的審議形式一般是采取分組審議的形式,雖然各地的立法條例中都有提及“聯(lián)組會議”、“全體會議”等其他審議形式,但基本都沒有用過。從地方立法實(shí)踐看,不同組的審議意見差別很大,關(guān)注點(diǎn)也不一樣,有的甚至?xí)霈F(xiàn)意見相左等情況。因此,從利于不同意見之間的溝通,應(yīng)當(dāng)豐富地方立法的審議形式,要適時(shí)召開“聯(lián)組會議”或者“全體會議”來審議法規(guī)草案。

(三)完善地方立法審議程序。完善的審議程序有利于統(tǒng)一審議主題,明確立法溝通的對象。當(dāng)下要特別關(guān)注的是地方立法中各個不同審議形式之間的分工和銜接,如法制委統(tǒng)一審議與常委會會議審議之間的銜接、法制委統(tǒng)一審議與其他專門委員會審議之間的分工,以及常委會分組審議與聯(lián)組審議之間的銜接等,這樣有利于提高立法溝通的效率和針對性。

三、完善公眾參與地方立法制度,促成公共領(lǐng)域中的立法溝通

從商談理論出發(fā),人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)通常分為兩個層次,一是公共領(lǐng)域中的討論與協(xié)商,二是議會的立法過程。因此,建構(gòu)地方立法溝通機(jī)制,一個重要的方面就是要促成在公共領(lǐng)域中建立立法溝通機(jī)制。而完善公眾參與地方立法制度,則是促成公共領(lǐng)域中立法溝通機(jī)制的重要制度保障。

(一)完善地方立法聽證制度。立法聽證是當(dāng)下公眾參與地方立法的一種重要形式,但實(shí)踐中仍然存在著許多不規(guī)范的現(xiàn)象,如立法聽證范圍模糊化、立法聽證程序隨意化、立法聽證結(jié)果形式化等。因此,應(yīng)當(dāng)完善地方立法聽證制度。首先,應(yīng)當(dāng)明確立法聽證制度的價(jià)值所在,就是要為立法機(jī)關(guān)和一般公眾之間搭建一個溝通交流的平臺;其次,要明確立法聽證的范圍,針對的是那些關(guān)系老百姓普遍利益、涉及公共利益、調(diào)整不確定主體的法規(guī)案,如煙花爆竹禁放的規(guī)定、養(yǎng)犬的規(guī)定等;再次,應(yīng)當(dāng)完善地方立法聽證程序,要確立立法聽證主持人制度、發(fā)言制度、提問制度以及辯論制度等;最后,還應(yīng)當(dāng)建立立法聽證意見記錄以及反饋制度,對是否采納及其理由應(yīng)當(dāng)向社會公布。

(二)完善地方立法座談制度。召開地方立法座談會,一般是請那些與法規(guī)案沒有直接利害關(guān)系的人就法規(guī)案泛泛而談,目的是為了兼聽。這在地方立法實(shí)踐中是讓公眾參與立法的一個很好的形式,但還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大參加立法座談的對象,如可以邀請各級人大代表、各界政協(xié)委員參加座談,畢竟按照我們憲法和有關(guān)法律的規(guī)定,我國人大代表要代表的是人民利益,而不是某個選區(qū)或者利益集團(tuán)的利益。

(三)完善地方立法論證制度。立法論證不同于立法座談,一般情況下是指請專家就立法中涉及的某個問題進(jìn)行針對性的論證,包括對合法性和合理性兩個方面的論證,屬于“借腦立法”的范疇。從地方立法實(shí)踐看,決定立法論證的效果往往既取決于專家的水平,同時(shí)也受提出問題是否有可論性的影響。而這兩個方面都需要予以進(jìn)一步完善,如為了能選擇到合適的專家,有的地方建立了地方立法專家?guī)?有的地方推行地方立法助理制度等,這些都是很好的做法。

(四)建立地方立法談判制度。這是為現(xiàn)行地方立法實(shí)踐所忽視的一種形式,但在利益多元化的社會大背景下,地方立法談判制度的引入?yún)s是有著很強(qiáng)現(xiàn)實(shí)意義的選擇。特別是當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄉ婕安煌嬷g的取舍,且這種利益取舍是個零和博弈時(shí),由利益關(guān)系雙方當(dāng)事人進(jìn)行談判是個比較可行的選擇,既可以解決問題,也利于當(dāng)事人雙方對地方立法的認(rèn)同,最終減少法規(guī)適用時(shí)的阻力。

四、完善地方立法機(jī)關(guān)與公眾之間的溝通機(jī)制

地方立法機(jī)關(guān)與公眾之間的良好溝通,是實(shí)現(xiàn)地方立法溝通的重要環(huán)節(jié)。因?yàn)?根據(jù)哈貝馬斯商談理論,所謂立法主體已既不是公眾,也不是議會,而是不斷交往循環(huán)的網(wǎng)絡(luò),即議會的立法受公眾意見的影響,而公眾的意見又為議會所過濾,立法產(chǎn)品最后又要反饋給公眾,接受公眾的評判。

(一)建立公眾意見的收集制度。對公眾參與地方立法提出的各種意見,要有人聽,而且要讓真正的立法主體聽到。而現(xiàn)實(shí)的情況往往是立法工作機(jī)構(gòu)會有意或者無意地進(jìn)行“貪污”,自行取舍公眾意見,造成反映到立法主體那邊的公眾意見失真或者不全。因此,應(yīng)當(dāng)建立起完備的公眾意見收集制度,要求常委會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對征集到的公眾意見進(jìn)行整理,形成文字材料,如立法調(diào)研報(bào)告、立法聽證報(bào)告、立法論證報(bào)告以及立法座談情況報(bào)告等,印發(fā)常委會,作為常委會審議法規(guī)案時(shí)的參閱資料。

(二)建立公眾意見的反饋機(jī)制。良好的溝通是建立在互動基礎(chǔ)上的。因此,僅僅對公眾意見進(jìn)行收集還不夠,還應(yīng)當(dāng)將意見整理情況及其處理建議一并向社會公開,并允許公眾提出質(zhì)疑或者提出新的理由。

(三)完善地方立法解釋和咨詢答復(fù)制度。隨著社會環(huán)境的發(fā)展變化,地方立法在適用過程中,可能會出現(xiàn)一些新情況、新問題需要解決。在這種情況下,一個完善的地方立法解釋和咨詢答復(fù)制度就顯得很有必要,可以及時(shí)回應(yīng)實(shí)踐的需要和公眾的意見。從地方立法實(shí)踐看,地方立法解釋制度基本處于休眠狀態(tài)。但這并不意味著地方立法在適用過程中沒有出現(xiàn)問題,實(shí)際的情況是,因地方立法質(zhì)量不高,造成地方立法不可操作的現(xiàn)象是常有的事,問題就出在我們現(xiàn)行地方立法解釋制度不健全,難以有效啟動。同樣,對于地方立法咨詢答復(fù)制度,也存在不規(guī)范、不嚴(yán)肅等情況。因此,為了提高地方立法質(zhì)量,暢通地方立法后的民主溝通之路,就非常有必要完善地方立法解釋和咨詢答復(fù)制度,包括明確地方立法解釋和咨詢答復(fù)的具體條件、程序以及主體等相關(guān)內(nèi)容。

(作者單位:福建省人大常委會法工委)