車志雙　王秋成

我國(guó)憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第一條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)的重要組成部分,檢察機(jī)關(guān)歷經(jīng)幾十年的探索和實(shí)踐,已經(jīng)發(fā)揮出自身的優(yōu)勢(shì)和起到了應(yīng)有的作用,但是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能作用在一定程度上發(fā)揮得不充分,檢察監(jiān)督的權(quán)威性、有效性、規(guī)范性和法律確定性尚未真正確立和實(shí)現(xiàn)。究其根源除了現(xiàn)實(shí)執(zhí)法環(huán)境、執(zhí)法條件和檢察隊(duì)伍自身素質(zhì)等諸多因素的制約之外,一個(gè)重要原因就是檢察體制方面存在一定的問(wèn)題,導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)的工作不能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和依法治國(guó)的內(nèi)在要求相適應(yīng)。對(duì)此如不進(jìn)行改進(jìn)和完善,檢察事業(yè)的發(fā)展,依法治國(guó)的進(jìn)程必然受到阻礙,檢察體制改革已成為當(dāng)前司法改革這個(gè)主旋律中不可缺少的音符。

一、當(dāng)前檢察工作中體制性問(wèn)題的具體表現(xiàn)

我國(guó)憲法第一百三十二條和人民檢察院組織法第十條第二款規(guī)定:“最高人民檢察院是最高人民檢察機(jī)關(guān)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院工作,上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院工作。”這一法律明文規(guī)定的工作原則和組織活動(dòng)原則,由于檢察機(jī)關(guān)的人員管理、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、法職任免司法體制不完善,很大程度上不能很好地貫徹落實(shí),具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面:

1.人員管理地方化,使檢察隊(duì)伍缺乏生機(jī)和活力。由于檢察機(jī)關(guān)完全按行政區(qū)劃設(shè)置,與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng),各級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)和檢察員由所在行政區(qū)域人大及其常委會(huì)選舉、任命罷免,接受其監(jiān)督。這樣檢察機(jī)關(guān)在人員管理上更多地受制于所在行政區(qū)域地方黨委和權(quán)利機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系實(shí)際上只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系,領(lǐng)導(dǎo)的力度不強(qiáng),使得一有人員調(diào)整、變動(dòng)等舉措,上級(jí)檢察機(jī)關(guān)就要與基層地方黨委溝通、協(xié)調(diào)。有時(shí)就出現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)自己的人員上級(jí)檢察機(jī)關(guān)調(diào)不動(dòng)。在這種狀態(tài)下,《檢察官法》施行力度必然失之于弱,人員管理失之于軟。更主要的是基層檢察機(jī)關(guān)的人員編制,年度考核都由所在地方的行政部門掌握,因?yàn)樗罁?jù)的管理標(biāo)準(zhǔn)不同往往造成出口不暢,入口增大現(xiàn)象,降低了檢察機(jī)關(guān)隊(duì)伍的生機(jī)和活力。

2.經(jīng)費(fèi)控制本地化,使檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性大打折扣。古語(yǔ)有云:“兵馬未動(dòng),糧草先行?！弊阋缘莱鑫镔|(zhì)保障的作用?，F(xiàn)今,我省檢察工作能否上去,物質(zhì)條件、經(jīng)費(fèi)保障起著至關(guān)重要的作用。但是,現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于本地區(qū)的財(cái)政部門,也就是本地區(qū)的稅款。當(dāng)?shù)刎?cái)政直接控制檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi),由于受管理制度、管理方法等諸多方面影響,本地區(qū)財(cái)政部門對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理有一定的自主性和隨意性。這就導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)所在行政區(qū)域的強(qiáng)烈依賴性。當(dāng)檢察工作涉及本地區(qū)的利益時(shí),本地區(qū)的利益代表者(行政部門)多會(huì)打著“保護(hù)利稅大戶”,“為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航”等旗號(hào),以這樣辦下去檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)難以保障相威脅,出面干涉。此種情況下,檢察機(jī)關(guān)很難做到嚴(yán)格執(zhí)法。

3.管理集權(quán)化。由于當(dāng)前檢察業(yè)務(wù)管理內(nèi)部程序上存在一定問(wèn)題,使檢察人員在辦理案件中的責(zé)任、權(quán)利相分離。檢察機(jī)關(guān)各級(jí)各部門辦理案件均實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,案件辦理中的每個(gè)環(huán)節(jié),從受理線索到立案,采取強(qiáng)制措施,直到偵查終結(jié),決定起訴、不起訴或撤案,層層請(qǐng)示匯報(bào),層層研究討論,層層審批把關(guān)。由于不同環(huán)節(jié)的辦理期限不可能在訴訟程序法律中作出詳盡無(wú)遺的規(guī)定,因而案件的請(qǐng)示匯報(bào)的過(guò)程比調(diào)查取證等過(guò)程長(zhǎng)得多,內(nèi)部程序多于不定程序,內(nèi)部期限超過(guò)法定期限。層層審批把關(guān)中有的因無(wú)法定程序的依據(jù),處理意見難以載入訴訟法律文書,一旦案件辦理質(zhì)量有問(wèn)題,誰(shuí)也不負(fù)法律責(zé)任。因?yàn)樨?zé)任權(quán)利的分離、分散,根本也找不出來(lái)最終決定的直接責(zé)任者。

二、現(xiàn)行檢察體制的缺陷及其對(duì)當(dāng)前工作的影響和制約

檢察體制中現(xiàn)存問(wèn)題看起來(lái)只是個(gè)工作程序和方法問(wèn)題,其實(shí)為“說(shuō)情”、“干涉辦案者”、“地方利益保護(hù)者”提供了生存發(fā)展的土壤,其造成的不利后果不容忽視。應(yīng)當(dāng)充分肯定的是,我國(guó)的司法體制總體上是與政治體制相適應(yīng)的。但畢竟是在社會(huì)主義法制初創(chuàng)時(shí)期建立起來(lái)的,以致在司法實(shí)踐中產(chǎn)生了許多問(wèn)題。

1.影響實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。在國(guó)家法律與檢察機(jī)關(guān)所在行政區(qū)域地方利益發(fā)生沖突時(shí),檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)首先考慮如何維護(hù)國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。但是按照現(xiàn)行檢察體制,檢察機(jī)關(guān)所在地方的利益直接影響和制約著檢察機(jī)關(guān)和人員的自身利益。相比之下,檢察機(jī)關(guān)不能不考慮自己的生存和發(fā)展,難免向本地利益一端傾斜。這種情況顯然與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、任務(wù)明顯不符,但僅憑檢察人員內(nèi)在的自身約束力是無(wú)法改變的。長(zhǎng)此以往,不僅不利于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的全面履行,也不利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的根本任務(wù)和目標(biāo),更不利于檢察事業(yè)自身的發(fā)展。

2.不利于提高工作效率。由于現(xiàn)在的許多案件,尤其是經(jīng)濟(jì)案件越來(lái)越復(fù)雜,如果除了法定程序,還需經(jīng)過(guò)更多的內(nèi)部環(huán)節(jié),無(wú)疑是對(duì)司法資源的浪費(fèi)。加上受領(lǐng)導(dǎo)精力、水平、作風(fēng)等因素的制約太多,人為地增加了定性定罪和適用的不確定性,更容易使案件的期限無(wú)端拖長(zhǎng)。

3.制約發(fā)揮檢察人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性?，F(xiàn)在我省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)只有檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)委員才有案件的最終決定和表決權(quán)。各業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人有提出意見的權(quán)利,其余人員,無(wú)論是哪一級(jí)檢察官,無(wú)論對(duì)案件的定性處理多么準(zhǔn)確,大家除了作好匯報(bào)、做好記錄、討論時(shí)說(shuō)說(shuō)自己的看法之外,別無(wú)其他權(quán)利責(zé)任可言。對(duì)案件有正式發(fā)言權(quán)的實(shí)際上只有各部門負(fù)責(zé)人?，F(xiàn)實(shí)中,那些埋頭鉆研業(yè)務(wù)的骨干不一定能夠成為某一部門的負(fù)責(zé)人,而那些有組織能力的負(fù)責(zé)人則不一定都是辦案的業(yè)務(wù)骨干。在個(gè)案的最終處理結(jié)果中,有可能把辦案人的個(gè)人見解融進(jìn)集體意見中,也可能會(huì)被放置在一邊。這種情況下,很難從真正意義上調(diào)動(dòng)起廣大檢察人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

三、檢察機(jī)關(guān)體制性障礙的完善及幾點(diǎn)改進(jìn)建議

檢察體制中現(xiàn)存的問(wèn)題直接影響了依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的基本方略的順利推進(jìn)。要改革和完善我省的檢察體制,就要本著有利于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能,增強(qiáng)檢察工作活力,促進(jìn)司法公正的基本原則,通過(guò)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì),總結(jié)經(jīng)驗(yàn),借鑒吸收一些成功的做法和途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。

1.積極推進(jìn)省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)工作。為了保證檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)體系中的真正獨(dú)立,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,檢察機(jī)關(guān)必須自成體系。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)基于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一整體。按照檢察一體化的原則,檢察權(quán)的行使必須保持整體的統(tǒng)一,所有檢察機(jī)關(guān)被視為一個(gè)命運(yùn)共同體,不受任何行政權(quán)力的干涉。要做到這一點(diǎn),檢察機(jī)關(guān)的人財(cái)物的管理權(quán)必須由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)自己管理。使地方各級(jí)人民檢察院擺脫與其所在地方的依賴關(guān)系。與此同時(shí),檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)從實(shí)際需要出發(fā),打破與行政區(qū)劃的相應(yīng)關(guān)系,只求在辦案程序上與其他司法機(jī)關(guān)的銜接,實(shí)現(xiàn)名副其實(shí)的司法獨(dú)立。

2.大力推行主訴檢察官、主辦檢察官制度。目前正在逐步推廣的主訴檢察官、主辦檢察官制度可以說(shuō)打破了集體決策的陳規(guī),給了檢察官個(gè)人在司法活動(dòng)中一定的獨(dú)立性。使主訴檢察官、主辦檢察官在所辦案件中的主動(dòng)權(quán)可以不受其所在業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的限制,促進(jìn)了檢察人員的工作積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的提高。

3.建立檢察機(jī)關(guān)財(cái)政保障機(jī)制。基層檢察院辦案經(jīng)費(fèi)緊張問(wèn)題是一直困擾基層檢察院發(fā)展的老大難問(wèn)題,上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院卻解決不了辦案經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。基層檢察院要工作、辦案、開展活動(dòng)所需支出及費(fèi)用就必須向地方財(cái)政要,至于地方財(cái)政給多少就不得而知了。俗話說(shuō)“吃人家的嘴軟,拿人家的手短”。 在當(dāng)前我省檢察機(jī)關(guān)檢察職能和行政管理職能合一的情況下,很難想象拋開支撐檢察院生存的物質(zhì)基礎(chǔ)而去獨(dú)立行使檢察權(quán)會(huì)是一個(gè)什么樣的情形和結(jié)局,換言之,是這些來(lái)自行政管理方面的壓力扭曲、侵蝕了檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)。為此,本人建議建立省級(jí)檢察經(jīng)費(fèi)保障體制,規(guī)定每年由省級(jí)人民檢察院根據(jù)本省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要擬制財(cái)政預(yù)算,提交到省人大常委會(huì)審議通過(guò)。經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算,由省財(cái)政全額劃撥,將檢察經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政剝離出來(lái)。□ (編輯/劉佳)