楊玄宗

【摘 要】本文介紹了政府投資項目對代建制的具體實踐和創(chuàng)新經(jīng)驗,并深入剖析了實踐過程中遇到的問題。

【關(guān)鍵詞】政府投資項目;代建制;實踐

【中圖分類號】F【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

政府投資項目實行代建制是國家投資體制改革的一項重要舉措,其目的是通過實行代建制,規(guī)范政府投資項目建設(shè)管理行為,提高政府投資項目的建設(shè)管理水平和效益;充分發(fā)揮社會分工的優(yōu)勢和市場競爭的作用;加快政府職能的轉(zhuǎn)變,從源頭上防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

2004年7月16日,國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》,同年11月16日建設(shè)部又出臺了規(guī)范建設(shè)工程項目管理的規(guī)范性文件《建設(shè)工程項目管理試行辦法》。政府投資項目的建設(shè)管理模式由“投、建、管、用”多位一體的模式漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉(zhuǎn)化,即代建制模式。

一、政府投資項目實行代建制情況分析

某政府投資項目處于剛起步,建設(shè)專業(yè)技術(shù)人員缺乏,管理經(jīng)驗不足,為迅速啟動大量的建設(shè)項目,該項目試行了完全意義上的項目代建制模式,由某城市建設(shè)開發(fā)有限公司通過公開招標(biāo)確定項目代建單位,由其全權(quán)負(fù)責(zé)項目前期、各項招投標(biāo)、施工實施、配套建設(shè)、各項驗收及各類手續(xù)、權(quán)證辦理。建設(shè)單位則負(fù)責(zé)征地、資金籌措撥付、主持重大設(shè)計變更及監(jiān)督工程質(zhì)量、進(jìn)度,并按合同造價×中標(biāo)管理費率支付管理費。

這種模式在一定程度上解決了該項目成立之初人手不足,管理經(jīng)驗缺乏等問題,符合代建政策導(dǎo)向,有利于防止建設(shè)中出現(xiàn)的腐敗。但在實際操作上也存在很多弊端,具體表現(xiàn)為以下幾個方面:

1、從管理上來看,業(yè)主單位處在兩難的境地。

對代建單位的約束力不夠,建設(shè)部頒發(fā)的《試行辦法》關(guān)于代建單位職責(zé)條款中,僅規(guī)定代建單位應(yīng)承擔(dān)的主要工作,而沒有強調(diào)代建單位作為階段性建設(shè)業(yè)主應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制責(zé)任。由于代建單位職責(zé)規(guī)定不夠明確,代建單位在代建項目管理過程中,致使業(yè)主單位處于兩難境地。

2、從責(zé)任上來看,業(yè)主單位的風(fēng)險無法得到有效轉(zhuǎn)移。

該政府投資項目有其特殊性,事關(guān)政府形象、社會穩(wěn)定和百姓切身利益,對質(zhì)量、工期要求十分嚴(yán)格,如果工期延誤,政府將失信于民;一旦工程質(zhì)量有問題,很容易誘發(fā)社會穩(wěn)定問題。

3、從造價控制上來看,不利于切實控制工程建設(shè)的造價。

在工程建設(shè)中往往存在一種“三超”現(xiàn)象,即設(shè)計超概算、施工超預(yù)算、決算超預(yù)算,在代建制管理模式中,代建單位按合同造價×中標(biāo)管理費率獲取報酬。一方面受利益驅(qū)動,這種模式不利于調(diào)動代建單位節(jié)約造價的積極性,從而不能有效控制造價。另一方面是代建單位所獲得的報酬偏低,不利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍和人才參與項目管理,不利于提高代建單位的工程管理水平,更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。

二、在實踐中對代建制模式的改進(jìn)與發(fā)展

鑒于上述代建制實施的一些弊端,可以先在項目建設(shè)中試行融資—建設(shè)模式,即由代建單位作為階段性業(yè)主負(fù)責(zé)融資、建設(shè)、施工管理,工程完工后一次性交付給政府,并由政府按中標(biāo)價格支付代建費用,工程造價實行包干的新型代建模式,也稱BT模式。具體做法如下:

1、在招標(biāo)文件發(fā)放同時提供建設(shè)要求書,從容積率、綠化率、土建施工、裝飾做法、水電設(shè)施配置及場外設(shè)施配置等方面詳細(xì)明確建設(shè)項目的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)。

2、在招標(biāo)文件中事先明確代建合同的主要條款,包括代建范圍、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量等級與保修、合同工期、合同價款的支付、結(jié)算與調(diào)整、合同的履約與擔(dān)保、雙方工作的權(quán)力、義務(wù)、違約責(zé)任等等,并在簽訂代建合同時再次明確。

3、通過公開招標(biāo)選擇有實力的開發(fā)商、大型項目管理公司或聯(lián)合體,由招標(biāo)人通過審計部門編制投標(biāo)參考單方造價,投標(biāo)人在一定范圍內(nèi)自主報價,在技術(shù)標(biāo)符合性評審合格基礎(chǔ)上以投標(biāo)最低價為中標(biāo)價,投標(biāo)最低單位為中標(biāo)單位。

以上辦法從實施的結(jié)果看,效果較好。改進(jìn)的優(yōu)勢主要表現(xiàn)在:首先,充分利用了項目代建單位的人、財物等資源;其次,包干制形式有利于造價控制,迫使代建單位從內(nèi)部管理上節(jié)約造價,同時有利于建設(shè)資金的統(tǒng)籌安排。

三、如何加強政府投資項目實行代建制在實踐中合理運作的幾點思考

政府投資項目實行代建制是政府實施廉潔和公正、發(fā)揮項目投資效益,規(guī)范項目投資管理行為的必然。在具體實施時,我們要不斷改進(jìn)和完善該模式,使之發(fā)揮更好的效應(yīng)。

1、進(jìn)一步完善代建制中參建各方的法律地位和法律關(guān)系

代建基本過程是由政府通過招標(biāo)方式選擇代建機(jī)構(gòu),代建機(jī)構(gòu)選定后,投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位簽定項目相關(guān)代建合同,代建機(jī)構(gòu)對政府投資工程的實施全面負(fù)責(zé)。代建制中一個顯著的特點是代建機(jī)構(gòu)代表投資人的利益,在代建期間應(yīng)具有項目法人地位,并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在實際操作中,代建單位被賦予的角色常常無法得到有關(guān)部門法律、法規(guī)的認(rèn)可,難以達(dá)到代建項目預(yù)定的目標(biāo)。

⒉、定合理的代建費用標(biāo)準(zhǔn)

目前,確立代建費用標(biāo)準(zhǔn)存在兩個誤區(qū):一是將代建費的收取比例在評分標(biāo)準(zhǔn)中設(shè)置成過高的權(quán)重,導(dǎo)致代建單位之間的惡性競爭;二是將代建費與建設(shè)單位管理費掛鉤的做法,也極大地限制了代建行業(yè)的健康發(fā)展。因此,代建單位應(yīng)該市場原則收取合理的代建費用。

3、進(jìn)一步完善代建市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)及代建單位資格申報條件

對代建單位建立一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),有利于促進(jìn)代建市場健康發(fā)展。

4、進(jìn)一步規(guī)范和完善代建制的管理程序

代建工程是政府工程,事關(guān)政府的形象,還事關(guān)社會穩(wěn)定與和諧,影響重大。為促進(jìn)代建制的健康發(fā)展,除了要做到完善市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)外,還必須建立和完善市場信用制度、工程保險與擔(dān)保制度,多層次化解政府項目實施代建的風(fēng)險;其次,要規(guī)范代建合同的文本;第三,要將代建單位納入懲治和預(yù)防腐敗體系,并簽訂廉潔承諾書,交納保證金。

5、代建制與BT方式的有效結(jié)合模式的探索

傳統(tǒng)的工程代建制做法通常為:政府招標(biāo)選定某工程代建單位,由代建單位再以項目法人的身份進(jìn)行招標(biāo),選擇工程承包商、設(shè)備供應(yīng)商,督促工程全過程實施,撥付工程進(jìn)度資金等。其實質(zhì)是只從形式上改變了政府部門作為政府投資工程的直接管理者,實現(xiàn)了政府對工程投資管理的“讓權(quán)”,但由于對代建單位缺乏有效的監(jiān)管和風(fēng)險制約,代建單位對工程投資控制承擔(dān)的職責(zé)與其所賦予的權(quán)利相比存在嚴(yán)重不對等現(xiàn)象。要建立起一個風(fēng)險制約、權(quán)責(zé)對等、良性互動的政府投資管理體制利益制衡機(jī)制,將BT與工程代建制有效結(jié)合的辦法,即在籌資建設(shè)項目方式上,打破以往的直接進(jìn)行工程實施各環(huán)節(jié)、全過程的微觀管理控制方式,轉(zhuǎn)而采用BT方式。

四、結(jié)束語

“代建制”作為一項新的制度安排,其對改善政府投資的效率具有重要的意義,但在實踐中尚有許多問題亟待研究與探討。要想有效地降低推行該項制度的交易成本,并使之形成合約博弈的局面,這就有賴于制度安排者既要勇于制度創(chuàng)新,又要做到統(tǒng)籌兼顧。同時,應(yīng)該指出的是政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項目性質(zhì)的不同,并沒有一成不變的模式,代建制只是其中的一種解決方案,應(yīng)該允許百花齊放。

參考文獻(xiàn)

【1】張偉 政府投資項目代建制理論與實施 水利水電出版社 2008-6

【2】烏云娜,牛東曉 政府投資建設(shè)項目代建制理論與實務(wù) 電子工業(yè)出版社2007-2