金　濤

一、分權(quán)制衡理論的發(fā)展及意義

早在古希臘時(shí)期,亞里士多德在其《政治學(xué)》中就對(duì)分權(quán)與制衡理論有過(guò)論述,古羅馬時(shí)期的波里比阿在《羅馬史》中提出了國(guó)家權(quán)力之間相互制衡的思想。①分權(quán)制衡理論的真正發(fā)展一直要到歐洲文藝復(fù)興時(shí)期。這一時(shí)期反對(duì)君權(quán)集權(quán)主張民主民生是新興資產(chǎn)階級(jí)的普遍要求。英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)思想家洛克在其代表作《政府論》中首先將權(quán)力分立原則作為一種學(xué)說(shuō)提出,并將國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。18世紀(jì)法國(guó)思想家孟德斯鳩對(duì)洛克的分權(quán)學(xué)說(shuō)進(jìn)行了繼承和發(fā)展,創(chuàng)立了較為完備的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。孟德斯鳩認(rèn)為權(quán)力具有天然的侵略性,“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止”,因此“要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。②與洛克相比,孟德斯鳩的分權(quán)思想最大的不同在于分權(quán)之外設(shè)計(jì)了制衡。③其將國(guó)家權(quán)力分為立法、行政和司法三種權(quán)力。立法權(quán)負(fù)責(zé)憲法和法律的制定和修改,它隸屬于立法機(jī)關(guān);行政權(quán)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律和按照法律管理國(guó)家,它隸屬于行政機(jī)關(guān);司法權(quán)是根據(jù)法律進(jìn)行審判,它隸屬于司法機(jī)關(guān)。并將立法權(quán)設(shè)定為主動(dòng)權(quán),行政權(quán)在法律設(shè)定的范圍內(nèi)運(yùn)作,而行政權(quán)在一定條件下對(duì)立法權(quán)可以反制。同時(shí)孟行德斯鳩還創(chuàng)造性地發(fā)現(xiàn)了司法權(quán),將規(guī)則的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者和裁判者分離,實(shí)現(xiàn)了權(quán)力的運(yùn)作平衡。

分權(quán)制衡思想是資本主義社會(huì)化大生產(chǎn)的產(chǎn)物,通過(guò)國(guó)家權(quán)力的分散配置來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力和諧,使各種國(guó)家權(quán)力時(shí)刻受到監(jiān)督從而處于可控制狀態(tài)。在孟德斯鳩以后,權(quán)力的分立和制衡成為西方憲政國(guó)家配置國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)原則。一項(xiàng)憲法制度之所以成功,就在于它成功地在專(zhuān)斷的權(quán)力一端與受限制的權(quán)力一端之間達(dá)到平衡并維持了這種平衡。④?chē)?guó)家權(quán)力通過(guò)分工,實(shí)現(xiàn)了自我約束和收斂,取得了權(quán)力之間的和諧與均衡。不過(guò)在理解分權(quán)理論時(shí)我們不能機(jī)械地理解其內(nèi)涵,將分權(quán)等同孟德鳩所主張的三權(quán)分立的概念。前者是一種理論學(xué)說(shuō),后者則是運(yùn)用這一理論學(xué)說(shuō)所確立的國(guó)家政治體制之一。因此,盡管中國(guó)的憲政體制不是三權(quán)分立的模式,但在現(xiàn)代憲政理念之下所進(jìn)行的權(quán)力和職能的設(shè)計(jì)中也體現(xiàn)出了分權(quán)制衡的要素。在現(xiàn)代的法治社會(huì)中,分權(quán)理論能夠有效地解決社會(huì)問(wèn)題,正確分配社會(huì)資源。⑤

二、分權(quán)制衡理論在西方法律監(jiān)督中的實(shí)踐

現(xiàn)代的大陸法系檢察制度起源于14世紀(jì)的法國(guó)。其產(chǎn)生的最初動(dòng)因源于國(guó)王為對(duì)付地方領(lǐng)主對(duì)司法權(quán)的壟斷。法國(guó)國(guó)王派往各個(gè)封建領(lǐng)地的國(guó)王代理官代表國(guó)王提起訴訟、在法庭上支持控訴,抗議法庭的判決,并且還負(fù)有在地方領(lǐng)主的土地上監(jiān)督國(guó)王法律實(shí)施的職責(zé)。在這個(gè)意義上法國(guó)檢察官自產(chǎn)生之日起就承擔(dān)有類(lèi)似于現(xiàn)代法律監(jiān)督的職能。⑥

真正的轉(zhuǎn)變發(fā)生于18世紀(jì),伴隨著資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利,訴訟程序也發(fā)生了重大變化?！安桓娌焕怼?、“控審分離”、“無(wú)罪推定”等一系列現(xiàn)代法制原則相繼確立,刑事訴訟程序由糾問(wèn)式過(guò)渡到現(xiàn)代控訴主義模式。因此在某種意義上資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利也是一場(chǎng)司法革命的勝利,更為重要的是在分權(quán)制衡理論的影響下,法官擯棄了控訴職責(zé)成為真正的裁判者,而檢察官作為“革命之子”則承擔(dān)起實(shí)現(xiàn)法律正義的職責(zé),檢察院兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)及社會(huì)公益代表人三重角色。與大陸法系相區(qū)別,以英國(guó)為代表的英美法系國(guó)家以普通法和衡平法為特色,在訴訟模式上以對(duì)抗制為基礎(chǔ)。其國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)只是作為訴訟程序的參與一方,其主要職能是代表政府進(jìn)行公訴,一般不具有監(jiān)督偵查、審判和執(zhí)行的職責(zé),因此也不享有一般的法律監(jiān)督職能。

但無(wú)論大陸法系和英美法系的檢察制度在形成和現(xiàn)實(shí)職能上有多大區(qū)別,其理論和制度基礎(chǔ)卻是統(tǒng)一的,那就是分權(quán)制衡的理論和三權(quán)分立的政治架構(gòu)。檢察權(quán)在西方國(guó)家并不是與上述三種權(quán)力并存的第四種權(quán)力。由于其在追訴犯罪的過(guò)程中享有的部分權(quán)力與警察十分相似,因此西方國(guó)家多把檢察權(quán)作為是行政權(quán)的下位權(quán)力,檢察官被認(rèn)為是公共權(quán)益的維護(hù)者,是政府部門(mén)派往各級(jí)法院的代表,通過(guò)參與訴訟監(jiān)督制約司法權(quán),是行政權(quán)在司法領(lǐng)域的延伸。行政權(quán)正是通過(guò)其所擁有的檢察權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)司法權(quán)的制約。這一特征在英美法系體現(xiàn)得更為明顯,其檢察官都是作為政府律師,既向政府提供法律咨詢意見(jiàn),又負(fù)責(zé)部分刑事案件的起訴工作。⑦

在這種體制下,西方國(guó)家的法律監(jiān)督結(jié)構(gòu)是一種平面的等邊三角形的結(jié)構(gòu),立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán),三種權(quán)力在動(dòng)態(tài)的運(yùn)作中相互制約和監(jiān)督。議會(huì)通過(guò)行使立法權(quán)設(shè)定法院和政府的權(quán)力界限,法院通過(guò)行使審判權(quán)可以否定議會(huì)的立法和政府的行政行為,政府可以通過(guò)行使檢察權(quán)來(lái)監(jiān)督法院的審判權(quán)。權(quán)力在各自的運(yùn)作中形成了平衡。雖然在法律上誰(shuí)都不是監(jiān)督者,但在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中卻誰(shuí)都又是監(jiān)督者。

三、分權(quán)制衡理論在中國(guó)法律監(jiān)督中的實(shí)踐

西方國(guó)家以權(quán)力分立的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制衡,以權(quán)力之間的制約形成相互之間的監(jiān)督,但法律監(jiān)督的概念在西方的法律中并不存在。新中國(guó)成立后,我國(guó)的法制是在完全引進(jìn)蘇聯(lián)法律和法學(xué)理論的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的。⑧不過(guò),雖然蘇聯(lián)的法律中曾大量使用“監(jiān)督”的概念,但將“法律”與“監(jiān)督”連用卻仍是新中國(guó)的首創(chuàng)?！胺杀O(jiān)督”大致源于新中國(guó)成立之初中央領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)蘇聯(lián)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)的概括性表述。⑨早期僅作為學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)潛伏于法律文件之外,直到1962年10月最高人民檢察署在《1958年以來(lái)檢察工作基本總結(jié)》中明確提出“我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是人民民主專(zhuān)政的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1979年,《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》首次以法律形式明確規(guī)定“人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。1982年憲法則對(duì)此予以確認(rèn),至此檢察機(jī)關(guān)的“法律監(jiān)督”性質(zhì)及地位首次被我國(guó)憲法明確,這一概念被普遍使用于政治、法律領(lǐng)域。從法律監(jiān)督概念的形成和發(fā)展情況來(lái)看,其一直與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位及檢察權(quán)密切相關(guān)。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)法律監(jiān)督的內(nèi)涵仍有廣狹之爭(zhēng),但在法律文件及司法實(shí)踐中,“法律監(jiān)督”似乎已與檢察機(jī)關(guān)形影相隨,法律監(jiān)督也就成了檢察機(jī)關(guān)所有職權(quán)的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。我國(guó)檢察制度的設(shè)計(jì)也體現(xiàn)了上述理念,這就導(dǎo)致了我國(guó)當(dāng)前法律監(jiān)督模式的特征,即立體靜態(tài)的監(jiān)督。

立體性表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一在于權(quán)力產(chǎn)生的一元性。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)制度,所有的國(guó)家機(jī)關(guān)均由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,受其監(jiān)督,對(duì)其負(fù)責(zé)。人民代表大會(huì)既是所有權(quán)力的源泉,又是所有權(quán)力的監(jiān)督者。而包括檢察權(quán)在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)均是權(quán)力機(jī)關(guān)的下位機(jī)關(guān),其權(quán)力也是下位權(quán)力。雖然檢察機(jī)關(guān)是專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),但其權(quán)力源于權(quán)力機(jī)關(guān),其必須對(duì)產(chǎn)生其的權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。如果把西方國(guó)家的權(quán)力體系比作是平面幾何中的三角形的話,那么我國(guó)的權(quán)力體系就是一個(gè)以權(quán)力機(jī)關(guān)為頂點(diǎn)三棱錐。其二在于權(quán)力的設(shè)計(jì)理念。新中國(guó)成立后我國(guó)移植了蘇聯(lián)的檢察制度,將檢察權(quán)分成三塊,即檢察偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán),這使得檢察權(quán)成了一個(gè)龐大的權(quán)力體系。在這種司法理念的指導(dǎo)下,在司法領(lǐng)域和訴訟過(guò)程中,除了審判權(quán)之外,只要是有監(jiān)督權(quán)能的權(quán)力都成了檢察權(quán)的網(wǎng)羅對(duì)象。檢察機(jī)關(guān)成了司法領(lǐng)域的集權(quán)者,并且以一種居高臨下的姿態(tài)俯視著司法的運(yùn)作。因此,雖然我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)也是通過(guò)參與具體的訴訟實(shí)行法律監(jiān)督職能,但無(wú)論是在法律上還是在觀念上都成了一個(gè)外部獨(dú)立的監(jiān)督主體,是以監(jiān)督者的身份進(jìn)行督察而不是以一個(gè)參與者的身份在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程中實(shí)行制約。這就使得我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督更傾向于一種司法監(jiān)管者的靜態(tài)角色,使得整個(gè)訴訟結(jié)構(gòu)變異為檢察官監(jiān)督之下的一種單向性的工序流程,而不是處于訴訟參與人的動(dòng)態(tài)位置。

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⑨ 甄貞.法律監(jiān)督原論[M].北京:法律出版社,5-16.

(作者單位:浙江省杭州市江干區(qū)人民檢察院)