石長林

根據(jù)對改革開放以來我國頒布的教師管理政策相關(guān)內(nèi)容的考察。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時期我國教師管理政策具有資格制度初步確立、職務(wù)制度初步形成、考核制度不斷健全、獎懲制度不斷完善等主要特征。

一、轉(zhuǎn)型時期我國教師管理政策的反思

1教師資格制度亟待完善

在總結(jié)教師資格過渡和面向社會認(rèn)定教師資格試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過深入的調(diào)查研究，教育部于2000年9月23日發(fā)布了面向社會認(rèn)定教師資格的操作性規(guī)定——《(教師資格條例)實(shí)施辦法》，1994年1月1日以后進(jìn)入教師隊伍的人員和符合教師資格認(rèn)定條件的中國公民，將可以根據(jù)法定的教師資格認(rèn)定程序獲得教師資格，這標(biāo)志著全面實(shí)施教師資格制度的工作在全國范圍內(nèi)正式啟動。國家實(shí)行教師資格制度，使教師的任用走上了科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的軌道。根據(jù)規(guī)定，我國對教師的聘任、考核、獎懲、培訓(xùn)等進(jìn)行自主管理。不具備條件的中小學(xué)，教師的管理工作由縣級人民政府教育行政部門負(fù)責(zé)。

但是，我國的教師資格制度還存在不少問題：①教師資格證書具有終身性。我國《中華人民共和國教師法》和《教師資格條例》等對教師資格證書的有效期沒有作出規(guī)定，可以理解為終身有效，這表明我國教師資格證書具有終身性質(zhì)。按照《教師資格條例》規(guī)定，通過教師資格條件的認(rèn)定者，只要不違反“弄虛作假，騙取教師資格”和“品行不良，侮辱學(xué)生，影響惡劣的”這兩條，他們獲得的教師資格證就具有終身的合法性，永遠(yuǎn)有效。②教師資格條件的標(biāo)準(zhǔn)偏低。我國教師資格制度中規(guī)定的對非師范大學(xué)專業(yè)人士的教師資格條件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)偏低?！督處熧Y格條例》和《實(shí)施辦法》都沒有規(guī)定持有非師范院校專業(yè)學(xué)歷的教師資格申請者所應(yīng)修習(xí)的課程門類，更未規(guī)定考前應(yīng)接受什么樣的教育類課程的培訓(xùn)。教師資格標(biāo)準(zhǔn)主要是指教師資格的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)、課程標(biāo)準(zhǔn)。我國《教師法》和《教師資格條例》對于教師資格的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)和課程標(biāo)準(zhǔn)特別是教育專業(yè)課程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定偏低。我國教師培養(yǎng)的教育專業(yè)理論課程仍限于“老三門”，即教育學(xué)、心理學(xué)和學(xué)科教材教法；同時，實(shí)踐訓(xùn)練的時間也偏少，一般只有6至8周。③教師資格認(rèn)證實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)?！?教師資格條例)實(shí)施辦法》第16條規(guī)定：“各級各類學(xué)校師范教育專業(yè)畢業(yè)生可以持畢業(yè)證書，向任教學(xué)校所在地或戶籍所在地教師資格認(rèn)定機(jī)構(gòu)申請直接認(rèn)定相應(yīng)的教師資格?！边@表明我國獲得師范專業(yè)文憑的人員可直接取得教師任職資格，這實(shí)際上告訴我們，現(xiàn)行的教師資格制度的主要實(shí)施對象為非師范專業(yè)畢業(yè)的入職者和還不具備一定學(xué)歷的在職教師。由于我國長期以來實(shí)行的是定向型的教師培養(yǎng)體系，目前，師范院校畢業(yè)的學(xué)生取得畢業(yè)證書的同時實(shí)際上就相應(yīng)地取得任教資格具有一定的合理性。但是，隨著我國教師培養(yǎng)體系逐步走向開放，以及師范院校擴(kuò)招后帶來的生源水平和教育質(zhì)量的多樣性等因素的影響，如果仍然堅持搞雙重標(biāo)準(zhǔn)，這必然不利于維護(hù)教師資格制度的權(quán)威性和公平性。④教師資格的類別沒有細(xì)化。根據(jù)規(guī)定，我國的教師資格有七種，沒有明確規(guī)定申請教師資格的學(xué)科要求，這會對教育質(zhì)量的提高產(chǎn)生不良影響。從實(shí)際需要來看，初中以上的學(xué)校分學(xué)科教學(xué)明顯，故對初中以上的教師資格有學(xué)科要求比較恰當(dāng)。而且從長遠(yuǎn)看，教師資格的種類分得細(xì)一些、多一些更為合理。我國1995年頒布實(shí)施的《教師資格條例》第5條規(guī)定，取得教師資格的公民，可以在本級及其以下等級的各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)擔(dān)任教師。這種完全自上而下的教師資格覆蓋制度，意味著獲得了高校的教師資格就可以在任何學(xué)校任教。但是大學(xué)教師的要求和中小學(xué)教師的要求是有所不同的，一名優(yōu)秀的大學(xué)教師并不一定是合格的小學(xué)教師。

2教師任用制度不科學(xué)

我國從建國后一直到80年代初，管理和使用教師的主要形式就是派任制。“所謂派任制是指上級教育行政部門根據(jù)學(xué)校教育教學(xué)的需要，直接分配師范專業(yè)或者非師范專業(yè)應(yīng)屆畢業(yè)生到學(xué)校任教。教師分配到中小學(xué)后，其待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、調(diào)動、獎懲直至退休都由教育行政部門統(tǒng)一管理?！庇捎诮處煼峙涞綄W(xué)校后，其待遇、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘、調(diào)動、獎懲直至遐休都由教育行政部門統(tǒng)一管理，因而學(xué)校對教師管理的權(quán)力十分有限，常常出現(xiàn)的情況是：學(xué)?！凹毙璧慕處熣{(diào)進(jìn)困難，不適合在本校工作的教師不能及時調(diào)出。還有就是補(bǔ)充畢業(yè)生時，難以對其全面考察，只能被動接受?！焙髞?，我國開始實(shí)行教師聘任制，但問題依然存在：對教師的任用比較隨意，沒有執(zhí)行嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)按照我國《教師法》和《教師資格條例》規(guī)定，雖然強(qiáng)調(diào)“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員，承擔(dān)教書育人，培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設(shè)者和接班人，提高民族素質(zhì)的使命”；“各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)教師的思想政治教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)”。但由于政策規(guī)定不配套，缺乏具體的規(guī)定，因此在實(shí)際執(zhí)行中，只要符合了所規(guī)定的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)就可以在相應(yīng)學(xué)校承擔(dān)教學(xué)工作，而對其是否學(xué)習(xí)過作為教師職業(yè)所必需的相應(yīng)教育專業(yè)課程則未作出具體的硬性要求。因此，實(shí)際實(shí)行的是以“學(xué)歷證書制”替代“資格證書制”。

3沒有形成規(guī)范的教師考核制度

教師考核是教師管理過程的重要環(huán)節(jié)，在教師管理中具有重要價值，應(yīng)該重視教師考核問題，形成規(guī)范的教師考核制度。不僅應(yīng)該以先進(jìn)的理念作為建構(gòu)教師考核制度的指導(dǎo)思想，更為重要的是．應(yīng)該在政策中，對教師考核的內(nèi)容、原則、方法、程序以及考核機(jī)關(guān)等方面作出詳細(xì)的規(guī)定，從而形成規(guī)范的教師考核制度。由于沒有形成規(guī)范的教師考核制度，導(dǎo)致在考核教師的過程中具有較大的隨意性，不利于激勵教師工作的積極性，也不利于教師管理的其他工作的順利進(jìn)行。因此，需要我們提高對教師考核制度重要性的認(rèn)識，不斷完善教師考核制度。

4沒有形成系統(tǒng)的教師獎懲制度

盡管在社會轉(zhuǎn)型時期我國不斷健全教師獎懲制度，但仍然沒有形成比較系統(tǒng)的教師獎懲制度。到目前為止，我國關(guān)于教師獎懲方面的規(guī)定并不少，在某些方面規(guī)定得還比較具體、全面，不過從總體上看還沒有建構(gòu)起系統(tǒng)的教師獎懲制度，很多方面顯得比較零散，缺乏系統(tǒng)性，甚至有些方面還存在相互矛盾之處。

二、我國轉(zhuǎn)型時期教師管理政策的建構(gòu)

轉(zhuǎn)型時期的教師管理政策，在保證教師隊伍的基本素質(zhì)、規(guī)范教師教育教學(xué)行為、調(diào)動教師積極性等方面發(fā)揮了重要作用，這是毋庸置疑的。但該時期教師政策自身存在的一些不足也是需要引起我們高度重視的。在對轉(zhuǎn)型時期教師管理政策進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國教育事業(yè)發(fā)展的趨勢，我國新時期教師管理政策的建構(gòu)需要解決如下四方面問題。

1明確教師職業(yè)的身份：教育公務(wù)員

教師身份的確定對于教師管理政策內(nèi)容具有重大影響。因此，國家教師管理政策制定的一個重要理論前提就是明確教師的身份。將教師賦予不同的身

份，對教師管理政策內(nèi)容具有直接影響。有的國家將教師作為雇員進(jìn)行管理，是基于教師職業(yè)的專業(yè)性質(zhì)，從而按照專業(yè)人員的特點(diǎn)進(jìn)行管理；有的國家將教師定性為公務(wù)員，更多地是考慮到了教師職業(yè)的“公益”性，因此，在保障教師職業(yè)穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，也向教師提出遵循“公益”的要求。當(dāng)今世界，關(guān)于教師身份的歸屬，主要有兩種，其一是國家公職人員；其二是自由職業(yè)者。不同的身份歸屬，國家對教師的管理、要求、待遇是有所不同的，“如果是國家公職人員，則適用國家機(jī)構(gòu)法，被包括在公眾服務(wù)系統(tǒng)之中，納入國家行政管理等級制中進(jìn)行管理。如果是自南職業(yè)者，就可以建立自己的規(guī)范，避免受國家的控制，職業(yè)道德等也沒有對國家公職人員那樣高的要求?！薄?/p>

建國以來，我國的慣例做法是，把教師作為相當(dāng)于公務(wù)員的國家公職人員對待。我們認(rèn)為這還不夠，應(yīng)該明確教師就是公務(wù)員，一種特殊的公務(wù)員——教育公務(wù)員。確立教師公務(wù)員的身份，對于教師管理政策的制定具有特殊意義，也是考慮到教師職業(yè)特殊性的結(jié)果。由于教育事業(yè)的特殊性和教師職業(yè)的特殊性，確立教師公務(wù)員身份，使之成為政府雇員而非學(xué)校雇員，這對教師管理非常重要。為什么我們建議要確立教師身份為教育公務(wù)員呢?我國1997年新修訂的《刑法》第93條規(guī)定：“本法所稱國家工作人員，是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論?！备鶕?jù)該法律，國家工作人員涵蓋的范圍較廣，公務(wù)員只是其中的一部分。無疑教師也是一類國家工作人員。但由于教師職業(yè)的特殊性，將教師僅僅定位于國家工作人員還不充分，應(yīng)該進(jìn)一步確立為公務(wù)員身份，這樣不僅有助于保證教師待遇的落實(shí)，同時也有助于實(shí)現(xiàn)教師管理的規(guī)范化。

2確立科學(xué)的教師管理價值觀

國家加強(qiáng)對教師隊伍的管理，要達(dá)成的目的主要有：保持教師隊伍整體數(shù)量的滿足；維持教師隊伍總體結(jié)構(gòu)的平衡；保證教師隊伍總體質(zhì)量水平；幫助每個教師爭取達(dá)到最高成就；激勵每位教師最大限度地提高自身水平。因此，國家制定的教師管理政策就需要履行如下兩大功能，一是保證教師隊伍的整體穩(wěn)定，使國家教育事業(yè)得到持續(xù)發(fā)展；二是有助于促進(jìn)教師個體以及教師隊伍整體素質(zhì)不斷提高。

在對教師管理政策的功能定位上，以往更多地強(qiáng)調(diào)保證教師隊伍的整體穩(wěn)定，因此，制定教師管理政策的價值導(dǎo)向就主要著眼于建立和規(guī)范教育事業(yè)發(fā)展的正常秩序，立足于對教師的控制，對于維護(hù)教師的權(quán)益重視不夠。不可否認(rèn)，教師管理政策的重要價值目標(biāo)是追求一種有序管理，以保證教育教學(xué)秩序。但如果教師管理政策僅僅著眼于“管”的角度，把“控制教師”作為根本的價值訴求，這最終將導(dǎo)致不良后果。我們認(rèn)為，教師管理政策的價值主體是人而不是物，教師管理政策的核心應(yīng)該定位為“教師的發(fā)展”，“以人為中心和歸宿”是教師管理政策的終極價值。雖然教師管理政策應(yīng)該加強(qiáng)對社會教育公共利益的維護(hù)，促進(jìn)教師管理效率的提高，但更應(yīng)該有助于教師提升自身尊嚴(yán)和維護(hù)自身權(quán)利，促進(jìn)教師專業(yè)的不斷發(fā)展。

3完善教師資格證書制度

發(fā)達(dá)國家在教師選用問題上都傾向于實(shí)行教師資格證書制度，并且在實(shí)踐中不斷加以完善，使之越來越嚴(yán)密?？傮w上講，我國教師資格證書制度的建構(gòu)，要在借鑒西方國家的基礎(chǔ)上努力做到對教師證書的類型、等級等方面作出明確規(guī)定，以表明什么人可以當(dāng)教師，可以在哪一級學(xué)校任教，教哪些學(xué)科，獲得教師證書應(yīng)該具備什么程度的學(xué)歷，接受什么樣的訓(xùn)練，必修哪些課程，修完多少學(xué)分。具體來看，尤其要做好三方面的工作。

(1)實(shí)行嚴(yán)格的國家統(tǒng)一考試

發(fā)達(dá)國家在教師資格認(rèn)證方面，規(guī)定要修習(xí)相關(guān)的教育課程，從管理角度強(qiáng)調(diào)實(shí)行嚴(yán)格的國家考試。如德國的教師必須通過兩次國家考試，第一次是學(xué)業(yè)結(jié)束后的專業(yè)考試；第二次是實(shí)習(xí)結(jié)束后的教學(xué)實(shí)踐考試。法國的教師證書則是國家教育部在全國范圍內(nèi)招考授予。只有在通過理論考試的基礎(chǔ)上。再由地區(qū)教育中心進(jìn)行為期一年的教育職業(yè)培訓(xùn)，結(jié)束后通過教育實(shí)踐考試，方能獲得證書。

我國在實(shí)行教師資格證書制度時也應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格的國家考試，把好教師“人口關(guān)”。堅決杜絕過去尤其是“文革”剛結(jié)束時的那種做法，即層層拔骨干，把水平較高的初中教師“拔高”去教高中，水平較高的小學(xué)教師“拔高”來教初中，大量吸收未經(jīng)專門師范訓(xùn)練的人進(jìn)人中小學(xué)教師隊伍作為“民辦教師”，以補(bǔ)充龐大的缺額。

(2)提高教師資格制度的權(quán)威性

由于教師資格證書制度的重要性，我國應(yīng)該提高教師資格證書制度的權(quán)威性，一方面應(yīng)該從政策層面上升到教育法規(guī)的高度，同時在有關(guān)法規(guī)里應(yīng)該健全相關(guān)內(nèi)容，尤其應(yīng)該對教師專業(yè)課程、教師資格有效期、教師資格社會考試制度等內(nèi)容作出明確規(guī)定。

(3)實(shí)行多樣化教師證書

目前我國的教師資格實(shí)際上是終身的。為了激勵教師不斷上進(jìn)、終身學(xué)習(xí)，教師資格不應(yīng)該是終身的。應(yīng)該實(shí)行教師證書的多樣化，設(shè)計一個教師證書體系。設(shè)計多樣化的教師證書種類，為建構(gòu)激勵教師終身學(xué)習(xí)機(jī)制奠定基礎(chǔ)。為了促使教師不斷提高自己的專業(yè)水平，可以在政策中規(guī)定少發(fā)長期證書或不發(fā)永久證書，而采用對短期證書的換證制度，即擁有短期證書的教師在持證有效期內(nèi)必須參加在職培訓(xùn)，達(dá)到一定的水平到期滿時才可換到新證，繼續(xù)從事教學(xué)工作。

4建立科學(xué)的教師聘任制

教師是一種專業(yè)性很強(qiáng)的職業(yè)，從業(yè)人員的素質(zhì)要求隨著社會發(fā)展而不斷提高。同時，教師具有較大的職業(yè)自主權(quán)，業(yè)務(wù)難以規(guī)范化，因此，國家需要制定科學(xué)的教師聘任制度。由于教師的資格認(rèn)定、聘任方面的管理是教師管理工作的基礎(chǔ)，所以，教師聘任制度的制定具有重要意義。

在我國教師管理政策中，應(yīng)該對教師聘任制涉及的重大問題作出嚴(yán)格的規(guī)定。首先，要明確規(guī)定教師職務(wù)的檔次，具體涉及各級職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)、教師編制標(biāo)準(zhǔn)及職務(wù)結(jié)構(gòu)限額等方面內(nèi)容；其次，要明確學(xué)校在教師聘任問題上的具體權(quán)限。一般來講，學(xué)校具有在國家規(guī)定的教師編制標(biāo)準(zhǔn)、職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)和教學(xué)職務(wù)結(jié)構(gòu)限額內(nèi)聘任教師的權(quán)力。再次，要確定聘任教師的推薦權(quán)。學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)決定聘用教師職務(wù)之前，都必須經(jīng)過相應(yīng)的資格審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行推薦。因此，國家需要對資格審查機(jī)構(gòu)的種類、標(biāo)準(zhǔn)等方面作出規(guī)定。

教師聘任制要取得良好的效果，必須以教師考核制度、教師獎懲制度等作為前提條件。因此，建立科學(xué)的教師聘任制，我們還需要建構(gòu)規(guī)范的教師考核制度和系統(tǒng)的教師獎懲制度。