巴曙松

一、地方政府投融資平臺(tái)成為增長(zhǎng)最為活躍的負(fù)債主體

自2008年11月我國實(shí)施積極財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策來應(yīng)對(duì)金融危機(jī)以來,信貸投放的增長(zhǎng)異常迅猛,僅2009年上半年的信貸投放就高達(dá)7.37萬億元。在高速信貸投放的主體中,地方政府的投融資平臺(tái)是其中最為活躍、最為引人注目、也是最值得關(guān)注的融資主體。

所謂地方政府投融資平臺(tái),實(shí)際上廣泛包括地方政府組建的不同類型的城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等不同類型的公司。這些公司通過劃撥土地等資產(chǎn)組建一個(gè)資產(chǎn)和現(xiàn)金流大致可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司,必要時(shí)再輔之以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款承諾,重點(diǎn)將融入的資金投入市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中。

地方政府組建投融資平臺(tái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和城市建設(shè)方面的融資由來已久,但是投融資平臺(tái)發(fā)揮主導(dǎo)作用則是近一年來在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)時(shí)期的事情。2009年初,中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái),發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具,拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道,”更是被地方政府視為對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)。

從2008年底以來,地方投融資平臺(tái)的數(shù)量和融資規(guī)模呈現(xiàn)飛速發(fā)展的趨勢(shì)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì),目前全國有3000家以上的各級(jí)政府投融資平臺(tái),其中70%以上為縣區(qū)級(jí)平臺(tái)公司。2008年初,全國各級(jí)地方政府的投融資平臺(tái)的負(fù)債總計(jì)1萬多億元,到2009年中,則迅速上升到5萬億元以上,其中絕大部分來自于銀行貸款。如此快速的信貸增長(zhǎng),不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān),同時(shí)也對(duì)銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)形成顯著的潛在壓力。

二、過度負(fù)債的地方投融資平臺(tái)所形成的風(fēng)險(xiǎn)是多元化、多角度的

從積極作用看,地方投融資平臺(tái)通過大規(guī)模融資并推動(dòng)城市化建設(shè),為中國應(yīng)對(duì)危機(jī)和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮了重要的作用。但是,無論是從微觀的風(fēng)險(xiǎn)管理角度還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的角度看,地方投融資平臺(tái)的融資行為存在明顯的風(fēng)險(xiǎn)。

從微觀風(fēng)險(xiǎn)管理角度看,地方投融資平臺(tái)的融資狀況很不透明。不僅商業(yè)銀行難以全面掌握,有的地方政府自身也并不清楚投融資平臺(tái)的負(fù)債和擔(dān)保狀況。商業(yè)銀行在與地方政府的互動(dòng)中相對(duì)處于弱勢(shì),使得一直通行的風(fēng)險(xiǎn)管理手段難以真正落實(shí),目前主要依靠的往往是并沒有真正法律效率的財(cái)政擔(dān)保等形式。這些投融資平臺(tái)總體上負(fù)債率都相當(dāng)高,負(fù)債率普遍超過80%或者更高,資本金普遍欠缺,且償債能力低下。在實(shí)際操作中,往往是由平臺(tái)公司統(tǒng)借統(tǒng)還,責(zé)任主體十分模糊,因?yàn)橥J款使用人是建設(shè)單位,大多數(shù)平臺(tái)公司對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用都不實(shí)施管理,項(xiàng)目的最終受益也不屬于平臺(tái)公司,貸款資金實(shí)際上完全脫離借款人監(jiān)控。如果出現(xiàn)償還問題,商業(yè)銀行實(shí)際上難以進(jìn)行順利地追溯。

在地方投融資平臺(tái)推進(jìn)的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中,普遍存在資本金不足的問題,使得不同地方的投融資平臺(tái)積極變通來補(bǔ)充資本金,使得銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。例如,這些投融資平臺(tái)會(huì)通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金,然后再繼續(xù)要求銀行貸款,也可能要求不法代理機(jī)構(gòu)高估實(shí)物出資或出具虛假注冊(cè)資金證明等手段虛假出資。有的項(xiàng)目以流動(dòng)資金或搭橋貸款充作項(xiàng)目資本金;有的以股東借款的形式借到新的投融資平臺(tái)作為資本金;還有的利用擴(kuò)大投資規(guī)模的名義,在增加新的貸款之后,抽回初期注入的有限的資本金。

從財(cái)政運(yùn)行的角度看,這種大規(guī)模的地方投融資平臺(tái)主導(dǎo)的信貸高速增長(zhǎng),實(shí)際上增大了財(cái)政的隱形負(fù)債。在地方財(cái)政出現(xiàn)償還困難時(shí),實(shí)際上還是由中央財(cái)政承擔(dān)了事實(shí)上的支付責(zé)任。換言之,對(duì)于具體的投融資平臺(tái)來說,如果能通過自身的經(jīng)營(yíng)來償還貸款,理論上是可以通過城市化的投資帶來的收益還是大于貸款的投入的。但是,如果不能償還這些貸款,或者轉(zhuǎn)嫁為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn),或者由中央財(cái)政事實(shí)上承擔(dān)償還的責(zé)任,這在客觀上成為少數(shù)地方政府?dāng)D占信貸資源以及財(cái)政負(fù)債能力的一個(gè)重要渠道。地方投融資平臺(tái)天然具備的軟約束機(jī)制,使得投資的風(fēng)險(xiǎn)十分容易轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政或者商業(yè)銀行體系。

地方政府通過投融資平臺(tái)獲得大量的資金,在不少地方呈現(xiàn)出一些新的風(fēng)險(xiǎn)行為。首先,因?yàn)樵S多地方政府主要依靠土地收入來償還這些地方投融資平臺(tái)的負(fù)債,因此,在客觀上有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)來抬高土地價(jià)格,從而對(duì)房地產(chǎn)泡沫形成顯著的推動(dòng)作用。其次,在具體的項(xiàng)目選擇和決策上,地方政府替代企業(yè),成為主要的決策者,其中的經(jīng)濟(jì)合理性就值得懷疑。這些投資不可避免地出現(xiàn)過于超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資,或者是加劇產(chǎn)能過剩的投資。從目前一些地方新建在建工程和項(xiàng)目看,低附加值的建筑用鋼材和焦炭等投資品需求上升,推動(dòng)了這部分原本已過剩的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)增速出現(xiàn)加快之勢(shì)。有保有壓的產(chǎn)能調(diào)整,在實(shí)際執(zhí)行過程中,往往是一些本來需要退出市場(chǎng)的落后產(chǎn)能,反而被一些地方政府在相對(duì)寬松的融資條件下,還在繼續(xù)支持這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

從宏觀政策的角度看,地方政府通過投融資平臺(tái)進(jìn)行大規(guī)模的借貸,直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。例如,2009年高速增長(zhǎng)的信貸投放,大量通過地方政府投融資平臺(tái)到一些大型的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,不僅使得商業(yè)銀行貸款的集中度顯著提高,期限明顯延長(zhǎng),還使得明后年的信貸投放的調(diào)整空間極大降低。因?yàn)?009年啟動(dòng)的一系列大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,不可能在明年或者后年因?yàn)樾刨J緊縮而使其成為“半拉子工程”,這樣就在客觀上倒逼明后年的信貸投放,使其保持在相對(duì)的高速增長(zhǎng)水平。這一點(diǎn)十分類似于1993年宏觀緊縮之后的幾年,信貸投放依然保持了十分快速的被動(dòng)增長(zhǎng)。

三、應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化、市場(chǎng)化、透明化改革

給予地方政府投融資平臺(tái)在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)中所發(fā)揮的積極作用,以及地方政府投融資平臺(tái)已經(jīng)累積形成的巨大的融資規(guī)模和潛在的風(fēng)險(xiǎn)狀況,應(yīng)當(dāng)著手對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行規(guī)范化、市場(chǎng)化和透明化的改革。

首先,提高地方政府投融資平臺(tái)的透明度。推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺(tái)所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變,改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。

其次,推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)融資行為的市場(chǎng)化。從各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看,通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目,往往具有相對(duì)較高的透明度以及相對(duì)較嚴(yán)格的自我約束。這與債券發(fā)行所引入的各種市場(chǎng)約束機(jī)制密切相關(guān),例如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的參與,等等,促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。在當(dāng)前的狀況下,應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件,推動(dòng)市政債券的發(fā)展,鼓勵(lì)這些融資平臺(tái)發(fā)行企業(yè)債券,也可以創(chuàng)造條件申請(qǐng)?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園。同時(shí),也可以嘗試運(yùn)用更為市場(chǎng)化的投融資方式來經(jīng)營(yíng),這主要是包括資產(chǎn)的證券化和更為靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

第三,銀行應(yīng)當(dāng)推進(jìn)更為審慎的風(fēng)險(xiǎn)管理舉措。這包括對(duì)項(xiàng)目資本金的嚴(yán)格監(jiān)控,以及對(duì)償還能力的深入分析,控制發(fā)放打捆貸款,重點(diǎn)跟蹤不同地方政府的負(fù)債狀況和償債能力,來把握融資平臺(tái)的還款能力和貸款風(fēng)險(xiǎn)。

第四,建立地方政府投融資責(zé)任制度。無論是地方政府通過投融資平臺(tái)的貸款行為,還是不同形式的發(fā)展行為,都必須要求地方政府的債務(wù)規(guī)模與財(cái)力相匹配,期限盡可能與政府任期相一致。要建立地方政府投融資責(zé)任制度,嚴(yán)格管理地方政府擔(dān)保行為。同時(shí),在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下,適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度,并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。否則,一個(gè)軟的預(yù)算約束,加上一個(gè)寬松的信貸投放環(huán)境,必然會(huì)鼓勵(lì)一些缺乏自我約束能力的地方政府對(duì)信貸資金的低效率濫用。

(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師)