丁　珍　王業(yè)偉

(中南財經(jīng)政法大學,湖北 武漢 430060)お

摘要:從我國城鄉(xiāng)土地市場現(xiàn)狀入手,揭示了農(nóng)村土地市場改革滯后的特征和原因,對構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的必要性和可行性進行了深刻分析,并提出了相關政策建議,相信對發(fā)展我國農(nóng)村經(jīng)濟、縮小城鄉(xiāng)差距和實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有一定的借鑒意義。

關鍵詞:城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場;二元特征;制度安排

中圖分類號:F53/37文獻標識碼:A文章編號:16723198(2009)15007801お

1構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的必要性

1.1我國土地市場制度具有典型的二元特征

我國城鄉(xiāng)割裂的土地市場制度結構,表現(xiàn)為典型的二元特征。一是土地產(chǎn)權城鄉(xiāng)二元,農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有,城市土地屬國家所有,城鄉(xiāng)土地所有權及其使用權之間不準自由交換;二是城鄉(xiāng)土地用途二元,農(nóng)村土地農(nóng)用,城市土地用于城市經(jīng)濟建設,城鄉(xiāng)土地不能自由合理流轉;三是城鄉(xiāng)土地市場二元,城鄉(xiāng)土地市場是割裂的,城市土地市場環(huán)節(jié)少于農(nóng)村,農(nóng)村土地市場化的結構以土地流轉、租賃、合作入股共同開發(fā)為主,城市土地市場化則是多元化形式;農(nóng)村土地市場化要以不改變土地用途和保證農(nóng)民的土地承包權為前提,城市土地市場化則沒有這方面的限制;四是城鄉(xiāng)土地價格二元,城鄉(xiāng)土地價格體系是割裂的;五是城鄉(xiāng)土地規(guī)劃和土地管理二元,規(guī)劃和管理政出多門,導致農(nóng)村土地規(guī)劃和管理薄弱而無力。市場壟斷和城鄉(xiāng)土地市場割裂,一方面排除市場機制造成農(nóng)地非農(nóng)化過渡,另一方面驅使地方政府過度征地和逐利。二者同時導致用地粗放、效率低下、非可持續(xù)利用和侵害農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益,使社會效率和公平雙雙受損。

1.2國家土地征收(用)制度安排導致農(nóng)村土地價值被低估

土地征用制度主要是指農(nóng)地征用制度,是指國家針對集體所有土地的征用制度,也就是國家基于公共目的的需要,依法將集體所有的土地收歸國有,并給予失地農(nóng)民一補償?shù)姆芍贫?。隨著工業(yè)化、城市化的加速,必然有相應量的農(nóng)村土地轉換成城市或工業(yè)用地,在我國,這個轉換的惟一合法途徑是土地征收。國家一邊從農(nóng)民手里低價征收到土地,之所以說是低價,是因為現(xiàn)行有關法律規(guī)定,征收耕地的補償費用按原土地用途產(chǎn)值的若干倍進行補償,而非土地的市場價格;一邊高價在城市土地市場出讓,二者之間有相當大的價差甚至是巨額的獲利空間。從理論上講,一定面積收益為l的農(nóng)田,轉換為工、商用地,其收益可增加為10倍、100倍,甚至更多。實證研究結果表明,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地征收、土地出讓和市場交易三者的價格比大約為1∶10∶50?？梢?在土地權利價值實現(xiàn)的過程中,市場機制被排除在外,土地均衡價格形成機制和基于競標地租理論的一般土地利用機制不起作用,當然也就不存在土地的供給與需求通過市場機制的作用形成土地的均衡價格,同樣也不會得到基于競標地租理論模型的平滑和連續(xù)的均衡地租曲線,在這里,由于行政壟斷定價勢力,導致競標地租曲線折斷。這是又一層意義上的土地市場的價格割斷,也是最實質意義上的割斷。

2構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的可行性

國外土地市場制度的歷史變遷向我們說明,土地使用權能和土地市場在本質上是統(tǒng)一的,不同的土地市場管理制度僅僅是因為不同的土地利用方式而已?？v向上看,隨著社會大分工和城市的形成,從而形成了城市同周圍農(nóng)村相對立的地域分工時,才具有近代的意義。即城市與農(nóng)村的差別在于社會分工的差異上,城鄉(xiāng)土地利用的功能分區(qū)取決于社會經(jīng)濟形態(tài)的演變,城鄉(xiāng)土地利用的各個方面反映和適應的是社會經(jīng)濟的差別,那么對于農(nóng)村土地和城市土地而言,相同的利用方式下其土地經(jīng)濟屬性和政策應該是一致的。即對于土地市場的建立,土地價格內(nèi)涵的確定應該在同類型的用地類型中達到一致,同時對于土地流轉和土地產(chǎn)權的限制都應該是出于國民經(jīng)濟發(fā)展的必要而針對不同土地利用類型。橫向上來看,國際上各個國家或地區(qū)對于土地市場管理政策的差異都 是集中在對于不同土地利用類型上而采取不同的政策,特別是對于農(nóng)地和非農(nóng)地之間的差異。國家對于同一產(chǎn)權主體下的農(nóng)地和非農(nóng)用地采取不同政策,這種不同并不是因為土地權能或權屬差異,或者是行政范圍歸屬的不同而產(chǎn)生的,僅僅是因為兩種土地截然不同的利用方式而產(chǎn)生的。

上述土地市場制度理論為我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度的創(chuàng)新提供了強有力的理論依據(jù)和發(fā)展方向。因此,我國土地管理政策的制定也應該是在城市和鄉(xiāng)村之間沒有根本上的割裂和差異的基礎上,達到城鄉(xiāng)土地市場制度的統(tǒng)一,使得不論在農(nóng)村還是城市,等同經(jīng)濟屬性或產(chǎn)權的土地應該具有等同的土地使用、交易、收益和處分的權利。

3城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場制度創(chuàng)新的政策建議

(1)明晰土地產(chǎn)權,強化法律保障。首先,應明確集體土地所有權主體代表,消除所有權主體多元性問題。其次,要完善農(nóng)戶的承包權、穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權,豐富土地承包權的權能范圍,賦予農(nóng)戶對土地享有排他的占有權和使用權、自由的處分權和轉讓權、獨享的收益權,并通過延長土地承包年限來穩(wěn)定農(nóng)戶的土地使用權。最后,應運用法律對農(nóng)戶擁有的權能予以明確和保障,使農(nóng)村土地流轉走上法制化軌道。

(2)允許農(nóng)村建設用地入市,建立農(nóng)村農(nóng)地流轉市場。完善農(nóng)村土地流轉管理辦法,引導建設用地使用權的合理流動;修改《土地管理法》等相應的法律法規(guī),促進農(nóng)村農(nóng)用地的合理流動。集體建設用地隱形市場客觀存在,反映了市場經(jīng)濟條件下對農(nóng)村集體建設用地使用權流轉的內(nèi)在需求。國家應順應客觀現(xiàn)實的需要,明確農(nóng)村建設用地入市的合法性,并從制度上加以規(guī)范,引導農(nóng)村集體建設用地的高效、合理利用。農(nóng)村建設用地的利用和管理可參照城鎮(zhèn)國有建設用地的模式進行。但考慮到農(nóng)村土地的保障功能,建議將其收益與建立農(nóng)村社會保障體系聯(lián)系起來。這樣既能盤活土地,又能使失去土地的農(nóng)民生活得到一定的保障。

(3)改革土地征用制度,切實保障農(nóng)民利益。明確“公共利益”概念的內(nèi)涵,對非公益性的經(jīng)營用地可采用農(nóng)用地轉用的辦法依法按市場交易規(guī)則加以解決。切實做好失地農(nóng)民的安置工作,走多元化安置之路。提高征地補償標準,增加征地補償?shù)膬?nèi)容。明確產(chǎn)權主體,完善土地產(chǎn)權權能,制定征地補償?shù)姆峙滢k法。鑒于征地的重要性及實際操作的復雜性,建議對土地征收、征用制定專門的法律規(guī)范。明確征地權,嚴格控制征地范圍,規(guī)范征地審批程序,提高征地透明度。

(4)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,打破城鄉(xiāng)二元結構,使城鎮(zhèn)土地市場與農(nóng)村集體建設用地市場合并運行,形成一個統(tǒng)一的建設用地市場,實行建設用地市場與農(nóng)用地市場的分離,最終實現(xiàn)土地資源在全社會范圍內(nèi)的合理、有效配置。充分發(fā)揮市場對農(nóng)村土地資源的基礎配置作用,一方面要建立科學的土地價格評價機制,結合我國具體國情,學習外國成熟的土地市場運行機制,積極探索出科學的土地價格評估機制;另一方面,要建立完善的中介服務機構,政府應支持建立農(nóng)村土地流轉機構,形成系統(tǒng)的土地流轉服務體系,完善從上到下的全方位的中介服務系統(tǒng),建立各類與土地流轉有關的中介服務機構。

(5)規(guī)范政府行為,提高履職效率。要轉變政府職能,凈化市場環(huán)境。改革不同的土地管理制度及政策,如稅收政策等,以消除城鄉(xiāng)土地市場協(xié)調(diào)發(fā)展的制度障礙。界定政府的行政空間和職能范圍,防止行政權力的濫用。防止土地市場中出現(xiàn)“尋租活動”、“隱形市場”,變暗箱操作、灰箱操作為公開交易,政府應公開辦事程序,提高透明度。通過進一步完善監(jiān)督機制,加大對擾亂農(nóng)村土地市場秩序的處罰力度。

參考文獻

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