鄒慧君

摘要:在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中,政府參與公共危機(jī)治理是大勢(shì)所趨,但非政府組織有參與公共危機(jī)治理的必要性和優(yōu)勢(shì),在公共危機(jī)管理中發(fā)揮著重要作用,而現(xiàn)實(shí)中存在著多種制約因素影響著非政府組織的參與,對(duì)此,應(yīng)在從政府層次、非政府組織自身角度以及社會(huì)層次三方面努力推進(jìn)非政府組織的發(fā)展,使其在公共危機(jī)治理中發(fā)揮更大的作用。

關(guān)鍵詞:公共危機(jī)治理;政府;非政府組織

中圖分類號(hào):D638

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

文章編號(hào):1673-291X(2009)21-0200-02

非政府組織作為日漸崛起的重要社會(huì)力量,在多次公共危機(jī)事件中已凸顯其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。因此,加強(qiáng)對(duì)非政府組織參與公共危機(jī)治理的探討研究,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的依據(jù)

(一)非政府組織參與公共危機(jī)治理的社會(huì)必要性

非政府組織作為介于政府與企業(yè)之間的第三部門,具有非營(yíng)利性、公益性等特點(diǎn)。這與政府公共機(jī)構(gòu)的公共價(jià)值目標(biāo)相同。兩者在為社會(huì)提供高質(zhì)量、多樣化、高水平的公共服務(wù)方面,是不沖突的。突發(fā)公共事件的管理,具有非常明顯的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性,屬于典型的公共產(chǎn)品。市場(chǎng)在提供公共產(chǎn)品時(shí)會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的問題,因此,公共產(chǎn)品主要提供者應(yīng)該是政府。但是政府也存在“政府失靈”,政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)可能出現(xiàn)低效與尋租的情況。所以,在公共危機(jī)治理的過程中,政府、市場(chǎng)與公民社會(huì)可以進(jìn)行互動(dòng)合作,實(shí)現(xiàn)政府危機(jī)治理能力的提高。非政府組織的生存空間正是以市場(chǎng)缺陷和政府失靈的存在為前提。在應(yīng)對(duì)重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)事件過程中,非政府組織能在一定程度上彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈,同時(shí)還能極大減輕社會(huì)管理的成本。

(二)非政府組織參與公共危機(jī)治理的特有優(yōu)勢(shì)

1.行動(dòng)靈活。當(dāng)出現(xiàn)公共危機(jī)時(shí),政府組織往往由于嚴(yán)格的層級(jí)體系或某些政治原因、價(jià)值因素使得其反應(yīng)緩慢。與政府體系相比,非政府組織作為一種社會(huì)自治機(jī)制,決策是分散而獨(dú)立的,它可以即時(shí)作出反應(yīng),迅速滲入事件的各個(gè)環(huán)節(jié),并根據(jù)各種既定的條件來確定自己的戰(zhàn)略、策略和計(jì)劃,靈活調(diào)整工作內(nèi)容和工作方式。

2.專業(yè)性。雖然中國(guó)的非政府組織現(xiàn)在專業(yè)性還很不足,但是非政府組織的專業(yè)性是它的一個(gè)特點(diǎn)。大多數(shù)非政府組織在成立之初就將自己的目標(biāo)定得非常具體明確。例如,關(guān)注某類社會(huì)問題或救助某些弱勢(shì)群體,然后根據(jù)自己的目標(biāo)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)來吸納組織成員,最后形成了專業(yè)特色鮮明的人員組合,并長(zhǎng)期從事社會(huì)或科研最前沿的工作。

3.民間性。政府在處置一些危機(jī)事件時(shí),往往是從自上而下的角度作為外部角色去對(duì)待,而非政府組織是以水平的角度、平等的眼光在與群眾的交融中去對(duì)待,其工作手法特別注重通過有效溝通來引導(dǎo)社會(huì)公眾的參與,與社會(huì)成員打成一片從而為問題的解決做好鋪墊。它們上接政府,下聯(lián)基層群眾,社會(huì)觸角和成員基礎(chǔ)十分廣泛,具有很強(qiáng)的民間性[1]。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實(shí)困境

(一)非政府組織官辦色彩較濃

現(xiàn)實(shí)中,中國(guó)大多數(shù)的非政府組織是由政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的,或者是由政府部門直接建立的,它們?cè)诮M織、職能、人事、活動(dòng)方式和管理體制等多方面嚴(yán)重依賴政府,甚至仍然作為政府的附屬機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。非政府組織對(duì)政府的過分依賴,一方面助長(zhǎng)了政府對(duì)非政府組織的直接干預(yù),削弱了組織的自主性,另一方面也嚴(yán)重束縛了非政府組織的活力,妨礙了非政府組織在公共危機(jī)治理中優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

(二)有關(guān)非政府組織的法律體系不健全

一是有關(guān)非政府組織的法律法規(guī)不健全。目前中國(guó)還沒有一部統(tǒng)一的、完整的有關(guān)非政府組織的法律,非政府組織在社會(huì)上的地位和作用缺乏明確法律規(guī)定。二是非政府組織參與公共危機(jī)治理的權(quán)利和途徑尚未以法律的形式加以確定。據(jù)統(tǒng)計(jì),中國(guó)目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)危機(jī)事件主要是針對(duì)整個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理方面存在的一些問題,逐步對(duì)應(yīng)急管理體系進(jìn)行了完善。但是在現(xiàn)行的法律、法規(guī)和各級(jí)應(yīng)急預(yù)案中對(duì)突發(fā)事件中非政府組織權(quán)責(zé)的規(guī)定并不明確,缺乏可操作性的配套規(guī)定。

(三)非政府組織的社會(huì)公信力不夠

據(jù)統(tǒng)計(jì),目前中國(guó)非政府組織中的職員主要包括三個(gè)部分:一是專職工作人員;二是兼職工作人員;三是志愿者。其中,專職工作人員的規(guī)模一般都不是很大,相當(dāng)多的組織雇傭兼職人員,較少使用志愿人員。缺乏志愿者大概是中國(guó)非政府組織與發(fā)達(dá)國(guó)家非政府組織在人力資源方面的最大差異。這從一個(gè)側(cè)面反映出中國(guó)的非政府組織缺乏廣泛、深層次的社會(huì)認(rèn)同,社會(huì)公信力不夠。這就使得非政府組織在組織群眾應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí),很多工作都無法順利進(jìn)行。

(四)非政府組織與政府缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

長(zhǎng)期以來,“全能政府”的管理理念使政府幾乎包攬公共危機(jī)事件所有階段的全部工作,表現(xiàn)在公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)主要依靠的力量還是政府部門及事業(yè)單位、部隊(duì)和相關(guān)的組織工作人員,在整個(gè)應(yīng)對(duì)過程中與非政府組織的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制基本沒有建立起來。一方面,在公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)過程中,政府部門與非政府組織之間或是疏于聯(lián)系,或是政府部門僅以傳統(tǒng)行政命令的方式傳達(dá)其決策,彼此之間缺乏互動(dòng)溝通;另一方面,在公共危機(jī)事件治理中,政府和非政府組織分別應(yīng)該承擔(dān)哪些職責(zé)、具體負(fù)責(zé)哪部分工作,或是政府和非政府組織一起又應(yīng)該承擔(dān)哪部分工作等情況,在中國(guó)的公共危機(jī)治理體系中都沒有明確的規(guī)定。

(五)非政府組織自身發(fā)展受限

一是資金不足?，F(xiàn)階段的非政府組織正處于一種從政府領(lǐng)域向公眾領(lǐng)域的過渡時(shí)期,一方面政府提供的撥款數(shù)量大幅下降,另一方面政府也鼓勵(lì)非政府組織財(cái)政上爭(zhēng)取獨(dú)立和自負(fù)盈虧。物質(zhì)資源和財(cái)政資源是危機(jī)管理的基礎(chǔ),而目前非政府組織在資金籌措和運(yùn)作能力上普遍能力不足,以至公共危機(jī)事件發(fā)生后的救助捉襟見肘。二是人才不足。這使得中國(guó)非政府組織在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)所應(yīng)該具備的技術(shù)和專業(yè)能力,包括應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件中的組織架構(gòu)的設(shè)定,管理機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制的確立,社會(huì)資源的整合,專業(yè)資源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,還有在善后處理中對(duì)非政府組織自身的監(jiān)督,績(jī)效的自我評(píng)估等能力,都顯得明顯不足。

三、充分發(fā)揮非政府組織在公共危機(jī)治理中作用的建議

(一)從政府層次,應(yīng)重視和加強(qiáng)非政府組織的發(fā)展

第一,政府要積極培育和發(fā)展非政府組織。不能簡(jiǎn)單地把非政府組織作為其管理和執(zhí)政的助手,要充分認(rèn)識(shí)到與非政府組織合作的重要性和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。要將培育和促進(jìn)非政府組織的發(fā)展作為中國(guó)行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要任務(wù),尊重非政府組織,努力在平等的基礎(chǔ)上同非政府組織進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)和合作。第二,要健全對(duì)非政府組織管理的法律法規(guī)。一是根據(jù)中國(guó)社會(huì)的發(fā)展情況,適時(shí)制定《非政府組織法》,完善非政府組織管理模式,同時(shí)要在非政府組織法律框架中明確規(guī)定非政府組織的法律地位,為其活動(dòng)的開展提供便利條件。二是要在有關(guān)公共危機(jī)管理法規(guī)中明確非政府組織的責(zé)任,同時(shí)對(duì)非政府組織的運(yùn)營(yíng)實(shí)行必要的法律規(guī)制,在法律上對(duì)非政府組織處理危機(jī)事件的行為加以保障和規(guī)范。第三,要加大對(duì)非政府組織的資金支持力度。我國(guó)非政府組織在公共危機(jī)治理中普遍資金匱乏,盡管有些非政府組織有一定的收入,但經(jīng)費(fèi)的來源通常是其成員交納的會(huì)費(fèi)或提供的服務(wù)性收入。針對(duì)這種情況,政府應(yīng)當(dāng)撥付一定的款項(xiàng)作為資金支持,并通過制定優(yōu)惠的稅收政策或是項(xiàng)目引導(dǎo)等方式創(chuàng)造條件,為非政府組織提供資金和物質(zhì)基礎(chǔ)。第四,構(gòu)建政府與非政府組織合作互助的公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。首先要成立政府與非政府組織的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),由政府部門官員和非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)、骨干組成,工作人員以兼職方式任職,平時(shí)不在位,危機(jī)時(shí)刻則立即組合到位,具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)度指揮分散的非政府組織和其他社會(huì)力量,為危機(jī)解決提供組織保障。其次,要搭建兩者之間強(qiáng)有力的危機(jī)溝通平臺(tái),充分利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè),通過應(yīng)急平臺(tái)等方式,建立二者之間實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)的危機(jī)信息溝通渠道。再次,政府在常態(tài)管理中要加強(qiáng)對(duì)非政府組織危機(jī)管理工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào),使它們的工作安排與政府的各級(jí)應(yīng)急計(jì)劃相互銜接,避免出現(xiàn)脫節(jié)漏洞或職責(zé)不清[2]。

(二)從自身角度,非政府組織應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)

首先要加強(qiáng)理念建設(shè)。對(duì)于一個(gè)非政府組織,理念或使命是其存在和發(fā)展的靈魂,代表組織的目標(biāo)和方向,也是它取得社會(huì)資源的基本依據(jù)。確立非政府組織的使命,實(shí)際上就是確立它的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任,為它的未來發(fā)展定位。其次,要提高專業(yè)素質(zhì)。一方面要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作,建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制;另一方面要引進(jìn)專家和學(xué)者,積極開展有關(guān)非政府組織在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的運(yùn)行模式、發(fā)揮作用的程度、與政府的關(guān)系以及績(jī)效評(píng)估等公共危機(jī)理論與政策的研究,從而不斷提高非政府組織的專業(yè)化素質(zhì)[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危機(jī)處理的基本程序,明確相關(guān)人員的責(zé)權(quán)范圍,利用各種手段來完善自身的運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)容,對(duì)其微觀行為進(jìn)行規(guī)范。

(三)從社會(huì)層次講,提高非政府組織的社會(huì)認(rèn)同度

從社會(huì)層次上推進(jìn)非政府組織在公共危機(jī)管理中作用的完善主要是加強(qiáng)公民文化建設(shè),提升非政府組織參與公共危機(jī)管理的外在合法性。可以從以下幾方面入手:第一,培養(yǎng)公民的參與意識(shí)。公民應(yīng)具備良好的參與意識(shí),積極行使自己的政治權(quán)利。作為公民社會(huì)的主體,公民還必須充分明了自己的權(quán)利與責(zé)任,知道如何行使自己的政治權(quán)利,積極地承擔(dān)監(jiān)督和參政的責(zé)任。第二,培養(yǎng)公民的志愿精神。非政府組織“志愿性為公”的性質(zhì),決定了人們參與其中的激勵(lì)依靠是人們對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和使命感。由于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)具有一定的危險(xiǎn)性,這種超然物外的激勵(lì)與權(quán)力、金錢相比就顯得較為脆弱。所以,培養(yǎng)社會(huì)的獨(dú)立性、自主性的同時(shí)培養(yǎng)社會(huì)的公德心、使命感就顯得格外必要。

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[責(zé)任編輯 王薇]