張　帆

追求社會公平是人類社會的崇高理想,我國憲法賦予了每個公民享有公平的受教育機(jī)會,讓每個青少年在人的全面發(fā)展方面得到應(yīng)有的公平機(jī)會,是中國教育改革發(fā)展不懈追求的重要目標(biāo)。要將實現(xiàn)教育公平提高到構(gòu)建社會主義和諧社會的高度加以認(rèn)識,胡錦濤提出,“要把促進(jìn)教育公平作為國家基本教育政策”[1],黨的十七大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)。促進(jìn)教育公平是落實科學(xué)發(fā)展觀的重要體現(xiàn),是我國教育發(fā)展重要的價值取向。城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略就是要實現(xiàn)教育公平。

一、城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的含義

城鄉(xiāng)一體化涉及社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、文化生活、空間景觀等多方面,城鄉(xiāng)教育一體化只是其中一個方面。近年來,許多學(xué)者對城鄉(xiāng)教育一體化的概念和內(nèi)涵進(jìn)行了研究,理解有所不同。

王克勤從系統(tǒng)論的角度進(jìn)行了闡釋:城鄉(xiāng)教育一體化是指在教育發(fā)展中,把城鄉(xiāng)教育置于由城市和鄉(xiāng)村所構(gòu)成的同一個大系統(tǒng)之中,打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的束縛,把它們視為同一個整體,以系統(tǒng)思維方式,推動城鄉(xiāng)教育相互支持、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展,共同實施教育的現(xiàn)代化。[2]

何奕飛從實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的途徑做了解釋:城鄉(xiāng)教育一體化的本質(zhì)特征是為城鄉(xiāng)居民提供平等的教育機(jī)會,體現(xiàn)教育公平,促進(jìn)城鄉(xiāng)教育水平大致相當(dāng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的主體是政府, 主線是城鄉(xiāng)教育的均衡發(fā)展,其核心是城鄉(xiāng)教育資源的合理配置,通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新形成一種新型的長效良性的保障機(jī)制,最終目的是發(fā)揮教育的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和全局性作用,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的個人發(fā)展。[3]

馮博對城鄉(xiāng)教育一體化的總目標(biāo)進(jìn)行了定位:縮小城鄉(xiāng)教育差距,實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展;優(yōu)質(zhì)教育資源共享,全面提高農(nóng)村教育質(zhì)量;構(gòu)建城鄉(xiāng)終身教育體系,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步提供人才保證和智力支持。[4]

查有梁指出了實施城鄉(xiāng)教育一體化要注意問題,認(rèn)為:城鄉(xiāng)教育一體化,關(guān)鍵是要縮小城鄉(xiāng)教育投入的差距,使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與教育能夠一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)教育一體化并不是要辦學(xué)模式單一化,相反,必須是辦學(xué)模式多樣化。兩者都需要與時俱進(jìn),不可偏廢。這與國際上在強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)全球化”的同時又強(qiáng)調(diào)“文化多樣化”的道理是一樣的。孔子重視“有教無類”,強(qiáng)調(diào)的是教育平等;同時又重視“和而不同”,主張“發(fā)展個性”。[5]

通過總結(jié)學(xué)者們代表性的觀點,本文認(rèn)為:城鄉(xiāng)教育一體化是由城鄉(xiāng)一體化所引發(fā)出來的一個概念,是教育均衡發(fā)展的一種模式,是城鄉(xiāng)落后地區(qū)教育快速發(fā)展的途徑,是使受教育者按素質(zhì)教育的要求得到更好發(fā)展的策略。其宗旨就是在教育領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展,城鄉(xiāng)共享優(yōu)質(zhì)教育資源,并通過教育傳承和分享共同的人類文化成果,是一種真正體現(xiàn)“面向全體學(xué)生、以學(xué)生發(fā)展為本”的教育。

二、城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的背景

2006年6月,全國人大常委會新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第六條,首次以法律規(guī)定的形式提出“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”思想。2007年10月15日,胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上所做的黨的政治報告中第一次提出“義務(wù)教育均衡發(fā)展”的思想:“促進(jìn)社會公平正義,努力使全體人民學(xué)有所教”,“教育是民族振興的基石,教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)”,“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”。國家法律和黨的文獻(xiàn)為我國的基礎(chǔ)教育,特別是義務(wù)教育的發(fā)展指明了方向。

20世紀(jì)末以來,伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展和人們教育觀念的不斷更新,社會對于教育資源特別是優(yōu)質(zhì)教育資源的需求越來越多,人們對教育公平問題給予了前所未有的關(guān)注。與此相適應(yīng),一種新的教育理念─教育均衡發(fā)展的思想日益成為人們關(guān)注的焦點。教育均衡的理念之所以在世紀(jì)之交被提出并引起人們廣泛的重視和關(guān)注,有著深刻的現(xiàn)實、社會和時代背景。

首先,教育作為公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容,其機(jī)會和權(quán)力的平等是其最基本的公平性的體現(xiàn),這對人的發(fā)展有重要的影響,是公共服務(wù)所必須具有的,它的缺失將嚴(yán)重影響人的發(fā)展,這關(guān)系到每個人和家庭,是廣大社會最直接、最現(xiàn)實、最迫切利益的公共服務(wù)需求。 一般認(rèn)為,社會公平分為起點公平,過程公平和結(jié)果公平,教育公平是人發(fā)展起點的公平,是整個社會公平的基礎(chǔ)。從某種意義上講,沒有教育公平就實現(xiàn)不了社會平等。正因為如此,教育公平也被視為實現(xiàn)社會平等“最偉大的工具”。2006年8月29日,胡錦濤在中央政治局第三十四次集體學(xué)習(xí)時發(fā)表重要講話,強(qiáng)調(diào)指出,“教育涉及千家萬戶,惠及子孫后代,是體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的重要方面。保證人民享有接受教育的機(jī)會,是黨和政府義不容辭的職責(zé),也是促進(jìn)社會公平正義、構(gòu)建社會主義和諧社會的客觀要求?！盵6]

其次,由于城鄉(xiāng)二元體制的長期對立,使得城鄉(xiāng)在教育經(jīng)費(fèi)投入、教師培訓(xùn)、學(xué)校建設(shè)等方面均存在較大差距。優(yōu)質(zhì)的教育資源主要集中在大中城市,農(nóng)村相對都處于劣勢,農(nóng)村學(xué)校經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重,學(xué)校的設(shè)施配套不全,實驗設(shè)備缺乏或陳舊。出于師資、經(jīng)費(fèi)、學(xué)習(xí)物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)的薄弱,農(nóng)村孩子所接受的學(xué)校教育從一開始就存在不平等,所享有的教育服務(wù)也不均等。在西北少數(shù)民族地區(qū),經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢與教育發(fā)展落后的相互制約關(guān)系表現(xiàn)得十分明顯。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,對于教育的投資能力不強(qiáng),許多基本的教育設(shè)施十分緊缺。很多邊遠(yuǎn)山區(qū)的小學(xué)缺乏教室,常常出現(xiàn)幾個年級共用一間教室的情況,而課桌、粉筆、黑板等最基本的教學(xué)設(shè)施、教學(xué)用品都十分緊缺或沒有,至于電腦這類先進(jìn)的教學(xué)設(shè)施,很多學(xué)生甚至是老師都沒見過,更不用談什么普及教育了。這些基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱直接影響到了民族地區(qū)的教育質(zhì)量,并且由于教育設(shè)施的落后將會進(jìn)一步拉大民族地區(qū)教育與其他地區(qū)的差距。同時,民族地區(qū)教育的師資力量十分薄弱,主要表現(xiàn)在民族教師少,業(yè)務(wù)素質(zhì)低,知識陳舊,信息封閉。并且教師隊伍不穩(wěn)定,骨干教師外流現(xiàn)象嚴(yán)重,出現(xiàn)外地教師不想去,當(dāng)?shù)亟處煵幌肓舻膯栴},因此許多地方在嚴(yán)重缺乏老師的情況下只能依靠外地支教志愿者來暫時緩解。且這種差距隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差距的不斷拉大而呈擴(kuò)大趨勢。這就造成了不同群體受教育的機(jī)會、水平、質(zhì)量存在較大的差距。

再次,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大也反應(yīng)了“貧困代際傳遞”觀點:城鄉(xiāng)差距隨著教育投資的不同增長路徑,變得越來越大,欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育投資的代際傳遞使社會經(jīng)濟(jì)有陷入“低發(fā)展陷阱”的危險。根據(jù)舒爾茨的人力資本理論,教育作為一種投資行為,與投入是密切相關(guān)的。對于貧困家庭,由于無力進(jìn)行大量的人力資本投資,受教育程度低,意味著只能從事低報酬的工作,陷入“貧者愈貧”的惡性循環(huán)(家庭貧困——教育初始投資能力弱——人力資本低——就業(yè)困難——收入低——教育再投資能力低)。結(jié)果形成“代際轉(zhuǎn)移”,造成“窮人的孩子永遠(yuǎn)是窮人”的狀況,這對一個地區(qū)或國家的長遠(yuǎn)發(fā)展是非常不利的。而解決問題的關(guān)鍵則是通過積極的公共政策實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化,達(dá)到教育平等和發(fā)展均衡的效果。

世紀(jì)之交,我國的九年義務(wù)教育事業(yè)取得了舉世矚目的巨大成就。但是,在經(jīng)濟(jì)相對落后的西北少數(shù)民族地區(qū),城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展的差距還是很大。西北是我國少數(shù)民族聚居的主要地區(qū)之一,有2個自治區(qū)、13個自治州、20個自治縣,生活在這里的有漢、回、蒙古、藏、維吾爾、東鄉(xiāng)、撒拉、保安、裕固等近50個民族。就人口比例而言,少數(shù)民族人口在西北各省(自治區(qū))所占比例大,分布地域廣,如甘肅的少數(shù)民族比例達(dá)8.69%,青海達(dá)45.51%,新疆達(dá)59.39%,寧夏達(dá)34.53%。這些地方的教育事業(yè)相對落后,特別是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)更加落后,區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)教育的差異較大。以寧夏回族自治區(qū)基礎(chǔ)教育的基本現(xiàn)狀為例:城鄉(xiāng)之間教育發(fā)展不平衡。在義務(wù)教育階段,由于經(jīng)費(fèi)、設(shè)施、師資的短缺,南部山區(qū)還有海原、彭陽、西吉等6個縣(區(qū))尚未實現(xiàn)“普九”,人們對子女接受九年義務(wù)教育的需求暫時還得不到滿足。首先是經(jīng)費(fèi)缺口較大,據(jù)測算,山區(qū)到2007年全部完成“普九”需投入7.3億元,除按目前可預(yù)知的渠道籌措的經(jīng)費(fèi)外,尚缺1億多資金。其次是初中校舍嚴(yán)重不足。據(jù)測算,山區(qū)全部實現(xiàn)“普九”,初中生將由10萬人增加到17萬余人,需增加校舍35萬平方米。再次是教師隊伍建設(shè)有待進(jìn)一步加強(qiáng)和提高,突出表現(xiàn)是,教師隊伍的地區(qū)分布不均衡,城市局部超編與農(nóng)村邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師缺編并存。[7]

現(xiàn)實向我們提出了一個迫切需要回答和解決的戰(zhàn)略性問題,這就是在我國基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的發(fā)展應(yīng)該走什么樣的路?中國基礎(chǔ)教育發(fā)展的方向是什么?怎樣加快西北少數(shù)民族地區(qū)的教育事業(yè)發(fā)展?這些都是擺在我國基礎(chǔ)教育面前的新問題,也是迫切需要研究的新課題。

為此,2005年5月,教育部出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》,將教育均衡發(fā)展作為今后教育工作的指導(dǎo)思想和工作方向。2006年6月全國人大新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第六條規(guī)定:“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理配置教育資源,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展,改善薄弱學(xué)校的辦學(xué)條件,并采取措施,保障農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)實施義務(wù)教育,保障家庭經(jīng)濟(jì)困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務(wù)教育?！?這是我國法律中第一次提到“義務(wù)教育均衡發(fā)展”。由此,促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展寫進(jìn)了黨的文獻(xiàn)、國家法律,成為黨中央、國務(wù)院確立的我國在新的歷史時期推進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的戰(zhàn)略方針。[8]

我們要認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院確立的有關(guān)促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展相關(guān)精神,積極落實新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》的相關(guān)規(guī)定?？梢哉f,占西部絕大多數(shù)人口的少數(shù)民族教育解決不好,西部大開發(fā)就缺少了智力支撐,力量之源,西部少數(shù)民族地區(qū)教育不僅僅是一個單純的教育問題,而且是關(guān)系到民族平等、民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮的政治問題,也是一個關(guān)乎社會主義和諧社會建設(shè)的重大問題。現(xiàn)階段無論是實現(xiàn)教育公共服務(wù)的公平性,還是縮小城鄉(xiāng)教育差距,克服“貧困代際傳遞”消極影響,實現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略都是必然選擇。

三、城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的途徑

在加快教育改革發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的過程中,通過總結(jié)西北少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育實踐,本文認(rèn)為,新時期加快西北少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展要做好以下工作。

第一,構(gòu)建新的義務(wù)教育財政體制,加大對少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育的投資力度。我國的義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主管的體制。溫家寶總理在2008年3月第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報告中已經(jīng)承諾:“在全國城鄉(xiāng)普遍實施免費(fèi)義務(wù)教育”,中央政府也不但加大對西部地區(qū)“兩免一補(bǔ)”政策的資金支持,但這需中央和地方根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)并負(fù)責(zé)落實。西北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后,地方政府對義務(wù)教育的資金支持有限,所以,應(yīng)該努力探索新的教育投資渠道,解決教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的問題,在政府作為教育投資主體的情況下,西北少數(shù)民族地區(qū)義務(wù)教育投資主體應(yīng)該從縣上移到省一級政府,由其來籌措教育經(jīng)費(fèi),安排使用轉(zhuǎn)移支付資金,確保按時足額統(tǒng)一發(fā)放教職工工資,統(tǒng)籌安排農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi),組織實施農(nóng)村中小學(xué)危房改造和校舍建設(shè)等工作。同時,實行區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)動態(tài)分配,義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入數(shù)目不僅要根據(jù)學(xué)校人數(shù)來確立,還應(yīng)以學(xué)校質(zhì)量和辦學(xué)優(yōu)劣為依據(jù)。最后,加大管理和監(jiān)督力度,用好農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。

第二、完善教育立法和各項規(guī)章制度,嚴(yán)格執(zhí)法。一方面,我國的《中華人民共和國義務(wù)教育法》等教育法律法規(guī)在落實政府職責(zé)、加大教育投入、優(yōu)化教育結(jié)構(gòu)、促進(jìn)均衡發(fā)展,保證機(jī)會公平、維護(hù)弱者權(quán)利等方面,建立了一系列的制度規(guī)范。另一方面,現(xiàn)行的教育法律法規(guī)尚未涵蓋所有的教育領(lǐng)域。如針對目前我國農(nóng)村義務(wù)教育投資缺乏法律保障,一些農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被無端克扣、挪用、擠占和拖欠的情況,應(yīng)該盡快制定《義務(wù)教育投入法》,以法律形式確定農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資的底線標(biāo)準(zhǔn),對違反義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的行為依法追究其法律責(zé)任。

第三,發(fā)展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育。以因特網(wǎng)為代表的信息技術(shù)不僅給教育帶來了一場新的革命,而且也為促進(jìn)教育資源共享、維護(hù)教育公平帶來了新的契機(jī),提供了新的手段。要善于充分利用現(xiàn)有的教育資源,充分利用現(xiàn)代化信息技術(shù)教育手段,不斷擴(kuò)大教育規(guī)模,最大限度地提高教育投入的效益。在西部少數(shù)民族地區(qū),現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的發(fā)展和廣泛應(yīng)用,將會大大促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育教學(xué)資源的共享,有效地提高這些地區(qū)的教育質(zhì)量和效益。作為教育信息化發(fā)展的直接后果,教育思想,教育觀念、教育內(nèi)容、教育教學(xué)方法等方方面面都會悄然變化,“大山再也擋不住知識了”,“同在藍(lán)天下,共享優(yōu)質(zhì)教育資源”的夢想,開始成為現(xiàn)實。

第四,提高教師素質(zhì)是促進(jìn)教育公平的根本。[9] “教師是教育的第一寶貴資源”,今天的教育改革和發(fā)展,關(guān)鍵是要實現(xiàn)教育公平,核心問題是如何提高農(nóng)村教師隊伍的整體素質(zhì)和水平[10]。西北少數(shù)民族地區(qū)師資力量十分薄弱,主要表現(xiàn)在民族教師少,業(yè)務(wù)素質(zhì)低,知識陳舊,信息封閉,并且教師隊伍不穩(wěn)定,骨干教師外流現(xiàn)象嚴(yán)重,外地教師不想去,當(dāng)?shù)亟處熈舨蛔　榱俗尭鄡?yōu)秀人才扎根農(nóng)村和邊遠(yuǎn)落后地區(qū)安心執(zhí)教,首先,要在全社會倡導(dǎo)尊師重教的社會風(fēng)氣,采取一系列有力措施,如設(shè)置教齡津貼、山區(qū)津貼、班主任津貼和其他一些教師優(yōu)惠政策,鼓勵優(yōu)秀人才終身從教。其次,各級黨委和政府要采取有效措施,為教師辦實事、辦好事,切實解決他們學(xué)習(xí)、生活、工作中的實際問題,依法保障教師的合法權(quán)益。最后,要大力發(fā)展農(nóng)村教師遠(yuǎn)程教育,加大農(nóng)村教師在職培訓(xùn)的力度。如2004年教育部啟動實施面向中西部的“農(nóng)村學(xué)校教育碩士師資培養(yǎng)計劃,”為落后地區(qū)培養(yǎng)高素質(zhì)骨干教師。

需要注意的是,我們要實施西北少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展戰(zhàn)略,實現(xiàn)教育公平、均衡發(fā)展是相對的,縮小差距并不是要使城鄉(xiāng)教育走向同步發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育不是不顧客觀實際采取‘一刀切的工作辦法,而是在充分認(rèn)識城鄉(xiāng)教育發(fā)展層次不同的現(xiàn)實前提下,實現(xiàn)有差別的、動態(tài)的均衡,通過各種措施促成城鄉(xiāng)教育的共同繁榮。

結(jié)語

大力推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化是全面建設(shè)小康社會的迫切需要、也是教育自身的改革和發(fā)展的必需,也是構(gòu)建和諧社會的重要途徑。我們要認(rèn)真分析我國,特別是西北少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)教育差距的現(xiàn)狀,找到一條適合西北少數(shù)民族地區(qū)地域特點的城鄉(xiāng)教育一體化道路,不斷推動西北少數(shù)民族地區(qū)教育事業(yè)大發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

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(作者單位:西北師范大學(xué)政法學(xué)院)