劉小忠

摘要:《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)于10月1日起正式施行。相對于2003年起實施的《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》),《條例》進(jìn)一步明確了環(huán)保部門的職責(zé),環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端,從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。文章在城市規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀、城市規(guī)劃環(huán)評必要性、新城市規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容,規(guī)劃分析、跟蹤管理、公眾參與等方面進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃;環(huán)境評價;規(guī)劃分析;跟蹤管理

中圖分類號:X324文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-2374(2009)24-0061-02

新《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(以下簡稱《條例》)相對于2003年起實施的《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》),《條例》進(jìn)一步明確了環(huán)保部門的職責(zé),環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端,從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。《條例》實施后,環(huán)保部門的職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步明確。通過規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和各類工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)模、布局等要與環(huán)境承載能力相適應(yīng)。同時,政府將加大執(zhí)法力度,切實強化規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行效力。對未依法組織開展規(guī)劃環(huán)評的部分重點行業(yè),暫停受理和審批規(guī)劃所包含的建設(shè)項目環(huán)評文件。

一、城市規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀

城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價作為預(yù)防和減輕規(guī)劃實施后可能造成不利環(huán)境影響的有效工具,不但可以起到保護(hù)環(huán)境的作用,而且作為規(guī)劃的一部分,對規(guī)劃起著至關(guān)重要的制約作用,能夠保證規(guī)劃更加科學(xué)、合理、有效。現(xiàn)在的城市總體規(guī)劃調(diào)整的隨意性很大,地方政府往往為眼前短期的經(jīng)濟(jì)利益不惜以犧牲環(huán)境為代價,將城市綠地、居住用地等更改為工業(yè)用地,造成城區(qū)整體發(fā)展的無序。而城市總體規(guī)劃環(huán)評具有制約性,作為規(guī)劃的一部分能夠防止規(guī)劃調(diào)整的隨意性,對于城市用地的性質(zhì)具有明確的界定,可以最大限度地保護(hù)自然環(huán)境和人居環(huán)境。

城市總體規(guī)劃環(huán)評不僅僅需要具有豐富環(huán)境知識的專業(yè)環(huán)保人士參與,由于規(guī)劃環(huán)評的特殊性,還需要大量的規(guī)劃專業(yè)人員參與。城市總體規(guī)劃環(huán)評是嶄新的環(huán)保課題,它有許多新的理念,與建設(shè)項目環(huán)評存在較大差異。首先是評價對象不同,規(guī)劃環(huán)評評價的對象是規(guī)劃本身,而不是規(guī)劃中涉及的具體建設(shè)項目。其次是所起的作用不同,雖然規(guī)劃環(huán)評也是一種從源頭上削減污染的措施,但它的范圍更廣泛、內(nèi)容更豐富。再次是思考方法不同,規(guī)劃環(huán)評不但要論證規(guī)劃實施后對外界的影響,更要論證規(guī)劃本身的協(xié)調(diào)性和合理性,這比建設(shè)項目環(huán)評復(fù)雜得多。

我國的環(huán)評現(xiàn)在還停留在實物性環(huán)評階段,對城市規(guī)劃的影響主要是戰(zhàn)略環(huán)評,城市總體規(guī)劃如果按照傳統(tǒng)建設(shè)項目的思維方式很容易陷入規(guī)劃的細(xì)枝末節(jié),而忽略了大的缺陷。因此,城市總體規(guī)劃環(huán)評的首要任務(wù)是站在更高的層次上論證規(guī)劃的總思路和目標(biāo)是否正確、合理。做好城市總體規(guī)劃環(huán)評還需要建立規(guī)劃部門和環(huán)評部門間有效的合作機(jī)制,使之落到實處。

二、城市規(guī)劃環(huán)評必要性

城市規(guī)劃環(huán)評是指將環(huán)境因素置于重大宏觀經(jīng)濟(jì)決策鏈的前端,通過對環(huán)境資源承載能力的分析,對各類重大開發(fā)、生產(chǎn)力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排,從而達(dá)到在開發(fā)建設(shè)活動源頭預(yù)防環(huán)境問題的目的。即在政策法規(guī)制定之后,項目實施之前,對有關(guān)規(guī)劃的資源環(huán)境的可承載能力進(jìn)行科學(xué)評價。其中的一個重要內(nèi)容是,分析規(guī)劃中對環(huán)境資源的需求,根據(jù)環(huán)境資源對規(guī)劃實施過程中的實際支撐能力提出相應(yīng)措施。通過規(guī)劃環(huán)評,能夠有效設(shè)定整個區(qū)域的環(huán)境容量,限定區(qū)域內(nèi)的排污總量。

實踐經(jīng)驗表明,規(guī)劃環(huán)評是控制快速工業(yè)化、城市化過程中環(huán)境風(fēng)險的根本手段。其關(guān)鍵在于,不僅要對單個項目進(jìn)行環(huán)評,還要對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評;不僅對工業(yè)規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評,還要對城市規(guī)劃進(jìn)行環(huán)評。

早在1979年,我國就把項目環(huán)評作為法律制度確立了下來,以后陸續(xù)制定的環(huán)境保護(hù)法律均含有項目環(huán)評的原則規(guī)定,2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》不僅把項目環(huán)評也把規(guī)劃環(huán)評作為法律制度確立了下來。環(huán)境影響評價制度的建立和實施,對于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化,預(yù)防資源過度開發(fā)和生態(tài)破壞,發(fā)揮了不可替代的積極作用。城市總體規(guī)劃中研究確定的城市的性質(zhì)、規(guī)模、用地發(fā)展的方向、規(guī)劃區(qū)范圍、空間結(jié)構(gòu)布局、實施時序關(guān)系等一系列關(guān)鍵的城市發(fā)展框架決定了城市總體規(guī)劃實施后環(huán)境影響的廣泛性和深遠(yuǎn)性。所以,開展我國城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價研究勢在必行。

三、新城市規(guī)劃環(huán)評內(nèi)容

城市規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)充分考慮以下因素:規(guī)劃實施可能對相關(guān)區(qū)域、流域、海域生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的整體性影響;規(guī)劃實施可能對環(huán)境和人體健康產(chǎn)生的累積性影響;規(guī)劃實施的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益之間的關(guān)系。

(一)規(guī)劃分析

在充分理解城市總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,分析規(guī)劃的編制背景、規(guī)劃的目標(biāo)、規(guī)劃內(nèi)容、實施方案及其與相關(guān)法律、法規(guī)和其他規(guī)劃的關(guān)系。根據(jù)地域的地理屬性、自然資源特征和所轄邊界,確定規(guī)劃環(huán)境影響評價的地域范圍。

(二)環(huán)境影響分析評價

城市規(guī)劃的環(huán)境影響評價在空間上不僅應(yīng)包括規(guī)劃實施區(qū)域,還應(yīng)該包括實施區(qū)域以外的受影響區(qū)域。規(guī)劃的環(huán)境影響評價在時限上不僅應(yīng)包括規(guī)劃實施階段的環(huán)境影響,還應(yīng)包括規(guī)劃實施后的長期環(huán)境影響。

(三)環(huán)境影響減緩措施

城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價要對規(guī)劃方案所造成的環(huán)境影響提出預(yù)防、減緩或彌補的措施,任何規(guī)劃方案都有可能帶來環(huán)境影響,規(guī)劃環(huán)評的最終落腳點就是提出減緩不利的環(huán)境影響,增強有利環(huán)境影響的對策和建議。對策建議應(yīng)包括對規(guī)劃方案內(nèi)容所提出的修改、補充和完善意見,及環(huán)境保護(hù)的對策措施。

(四)跟蹤管理

為保證減緩措施的實施,還應(yīng)對減緩措施的執(zhí)行進(jìn)行相應(yīng)的跟蹤管理,主要包括:規(guī)劃實施的環(huán)境影響、環(huán)境質(zhì)量變化趨勢及其與環(huán)境影響報告書結(jié)論的比較分析;規(guī)劃實施中所采取的預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施的有效性分析;對規(guī)劃實施的意見與改進(jìn)措施。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)在對規(guī)劃環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤評價時,可以采取座談會、調(diào)查問卷、現(xiàn)場走訪等形式征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。

(五)公眾參與

有關(guān)單位、專家就環(huán)境影響報告書提出的主要意見與環(huán)境影響評價結(jié)論有重大分歧的,規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取座談會、論證會、聽證會等形式進(jìn)一步聽取意見。以保證公眾的利益,還可以使得規(guī)劃能夠更加完善和合理,更符合城市規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)語

城市環(huán)境評價也是一個不斷發(fā)展的體系,隨著城市的發(fā)展變化,人們思想理念的變更,評價體系也會發(fā)生改變,總的來說在城市總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的實踐中要把握新形勢下城市總體規(guī)劃的變革,結(jié)合各個城市發(fā)展的實際狀況來開展。

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