靳呈偉　劉　玉

摘要：山東省諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，堅(jiān)持以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為基本目標(biāo)，致力于縮小城鄉(xiāng)差距；堅(jiān)持以城鄉(xiāng)一體化為引導(dǎo)，致力于促成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新格局；通過(guò)讓社區(qū)承擔(dān)基層政府的部分職能，致力于促成基層政府的職能轉(zhuǎn)變和形象重塑。這種CA"政府主導(dǎo)、各方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)村”為指導(dǎo)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，其實(shí)踐具有重要的示范和參考價(jià)值，為新農(nóng)村建設(shè)提供了新思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；新農(nóng)村建設(shè)；價(jià)值

中圖分類號(hào)：F302.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0032-02

2007年以來(lái)，山東省諸城市把全市的1257個(gè)行政村按照地域相近、規(guī)模適度、便于服務(wù)的原則統(tǒng)一規(guī)劃為208個(gè)社區(qū)。每個(gè)社區(qū)一般涵蓋五六個(gè)自然行政村，約1500戶居民，社區(qū)服務(wù)中心設(shè)立在一個(gè)交通比較便利的村莊，服務(wù)相鄰的幾個(gè)村，服務(wù)半徑一般掌握在2公里以內(nèi)。主要為農(nóng)民提供三大類服務(wù)：一是基本公共服務(wù)，包括醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務(wù)、勞動(dòng)保障、社會(huì)救助、文化體育、司法調(diào)解、人口計(jì)生等；二是生產(chǎn)性服務(wù)，建立健全科技信息、生產(chǎn)資料、市場(chǎng)營(yíng)銷服務(wù)體系；三是市場(chǎng)化的便民服務(wù)，包括便民超市、農(nóng)資超市、便民食堂、證件費(fèi)用代辦代收點(diǎn)等便民服務(wù)項(xiàng)目。

截至2008年6月底，208個(gè)社區(qū)服務(wù)中心已全部建成并投入運(yùn)行，全市70萬(wàn)農(nóng)村居民全部納入到社區(qū)的“2公里服務(wù)圈”。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)注入了強(qiáng)大的推動(dòng)力，其實(shí)踐具有重要參考價(jià)值。

一、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)使基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)日趨實(shí)現(xiàn)

目前，中國(guó)城市和鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)均等化。以社會(huì)保障為例，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)大大滯后于城市。城市養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等各項(xiàng)基本社會(huì)保障建設(shè)起步早，已經(jīng)初步建立了相對(duì)完善的體制和制度，而農(nóng)村基本社會(huì)保障體制和制度仍在探索之中。例如，城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)完善，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度尚未完全定型；20世紀(jì)90年代就已經(jīng)開(kāi)始在城市建立的居民最低生活保障制度和各種社會(huì)救助制度，農(nóng)村最低生活保障制度直到2007年才在全國(guó)建立，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，并將病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力等生活常年困難的農(nóng)村居民作為保障的重點(diǎn)對(duì)象。并且，農(nóng)村最低生活保障制度的完善、保障范圍及保障程度仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。截至2006年底，享受最低生活保障的人數(shù)，城市為2 240.1萬(wàn)人，農(nóng)村為1 593.1萬(wàn)人，城市比農(nóng)村多647萬(wàn)人；城市最低生活標(biāo)準(zhǔn)和最低生活保障平均支出水平分別為169.6元和83.6元，分別是農(nóng)村的2.39倍和2.42倍。居民收入方面，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)字顯示，1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1，1985年達(dá)到歷史最低點(diǎn)為1.80：1.1997年后城鄉(xiāng)居民收入差距開(kāi)始加速擴(kuò)大，2001年為2.90：1，2002年繼續(xù)擴(kuò)大到3.11：1，2006年擴(kuò)大到3.28：1，2007年更是達(dá)到了3.33：1。教育資源配置方面，占人口比例較大農(nóng)村人口享受的教育資源，比城市享受的教育資源要少得多：《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2005》顯示，全國(guó)小學(xué)和初中生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)城鄉(xiāng)之比分別為1.4：1和1.3：1。醫(yī)療衛(wèi)生方面，從總量上看，城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)在占總?cè)丝?0％以上的農(nóng)村人口僅享有25％的公共衛(wèi)生資源；從人均水平看，1990--2005年期問(wèn)，城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用之間的差距還在擴(kuò)大。2005年，中國(guó)人均衛(wèi)生總費(fèi)用為662.3元。其中，城市為1 122.8元，農(nóng)村為318.5元，城市為農(nóng)村的3.53倍。依據(jù)《2006年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)農(nóng)村居民預(yù)期壽命比城市居民低6歲。其他如基本公共設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)等方面情況大致相同。由此看來(lái)，城鄉(xiāng)之間公共資源差距懸殊。

導(dǎo)致城市與農(nóng)村基本公共服務(wù)不均衡的原因較多，根本是歷史和體制原因，也就是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)存在著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。中國(guó)在發(fā)展過(guò)程中堅(jiān)持了“農(nóng)村支援城市，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的方針，城市基本公共服務(wù)由財(cái)政支付，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給則堅(jiān)持“自力更生為主、國(guó)家支持為輔”的原則。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在此背景下日漸形成。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展速度、發(fā)展水平、居民生活狀況也出現(xiàn)了明顯的差距。這一方面造成了城鄉(xiāng)基本建設(shè)上的差距，另一方面造成了城鄉(xiāng)居民的基本權(quán)利和發(fā)展機(jī)會(huì)的不均衡。這一現(xiàn)象與構(gòu)建公平正義的和諧社會(huì)的要求是不相符合的。

諸城市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)通過(guò)將更多財(cái)政資金投向農(nóng)村基本公共服務(wù)領(lǐng)域，滿足農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，有效解決了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給不均衡的問(wèn)題，初步打破了公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給方面的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改變了農(nóng)村公共服務(wù)弱化和邊緣化狀況?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新特點(diǎn)，諸城市在發(fā)展中大力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、優(yōu)先保障廣大農(nóng)民最急需的基本公共服務(wù)的做法，對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)都極富借鑒意義。

二、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有力推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

城鄉(xiāng)一體化指城鄉(xiāng)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基本公共服務(wù)、就業(yè)市場(chǎng)和社會(huì)管理等幾個(gè)方面基本實(shí)現(xiàn)一體化。城鄉(xiāng)一體化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要指標(biāo)。其中，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)體系是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的財(cái)政制度，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)財(cái)政向農(nóng)村傾斜，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，有效促成了城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系的建立。城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差別是除經(jīng)濟(jì)差別外城鄉(xiāng)差距的另一重要體現(xiàn)。城市中公共服務(wù)資源相對(duì)集中，相比之下，農(nóng)村的公共服務(wù)則相對(duì)稀缺。推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，是改善這一狀況，縮小城鄉(xiāng)差距、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的有效途徑。

諸城市在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、各方參與、科學(xué)定位、貼近基層、服務(wù)農(nóng)村”的方針，將公共服務(wù)資源向農(nóng)村社區(qū)集中，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村社區(qū)傾斜，提升了農(nóng)村公共服務(wù)水平。在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)過(guò)程中，諸城市將城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一體化、生態(tài)環(huán)境管理一體化作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，將社區(qū)的規(guī)劃、管理納入全市總體布局，提高了農(nóng)村的城市化水平，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的橋梁。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化的必由之路。諸城市較早實(shí)行了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策，建成了具有現(xiàn)代化特色的企業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)圈。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)在發(fā)展中主動(dòng)配合企業(yè)發(fā)展，一方面，通過(guò)技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)等將農(nóng)村剩余勞動(dòng)力培養(yǎng)成技術(shù)型人才，解決了城鄉(xiāng)企業(yè)帶建設(shè)當(dāng)中人才短缺問(wèn)題；另一方面，為農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展提供信息和技術(shù)服務(wù)，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，大大提高了企業(yè)集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)水平。諸城市農(nóng)村工業(yè)企業(yè)的迅速崛起為當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。

諸城一站式的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)，抓住了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的關(guān)鍵點(diǎn)。諸城市以社區(qū)建

設(shè)為契機(jī)，采取社區(qū)服務(wù)的方式為廣大農(nóng)民提供政府公共服務(wù)，以管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的目標(biāo)把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)成了新型社會(huì)生活共同體。推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)與建設(shè)，還有利于促進(jìn)人員、物資和信息的匯集，充分發(fā)揮輻射效應(yīng)，逐步構(gòu)筑起中心城區(qū)、城區(qū)副中心、重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心村為框架，優(yōu)勢(shì)帶動(dòng)弱勢(shì)、強(qiáng)弱互助、密切聯(lián)系的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。

三、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)強(qiáng)化了基層政府的服務(wù)形象

基層政府是國(guó)家行政直接與普通民眾相聯(lián)系的紐帶，基層政府的工作狀況直接影響著人民對(duì)國(guó)家的態(tài)度。中國(guó)自改革開(kāi)放至今，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，也陸續(xù)進(jìn)行了多次政府改革，政府職能、組織結(jié)構(gòu)等方面進(jìn)行了大力變革。當(dāng)前政府改革不僅需要具體制度、方式的革新。更需要管理理念的更新，因?yàn)槔砟钜蛩貢?huì)直接關(guān)系到政府管理模式和制度等方面的設(shè)計(jì)，從而進(jìn)一步關(guān)系到政府管理的成效。

諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)對(duì)于促進(jìn)基層政府機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化基層政府的服務(wù)形象起到重大作用。近幾年，諸城市順應(yīng)政府改革精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、理順職能、提高效率的趨勢(shì)，加大行政區(qū)劃調(diào)整力度，分批次將原來(lái)的23處鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)撤并為13處，將近千名機(jī)關(guān)干部和工作人員從基層政府剝離。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一方面消化和轉(zhuǎn)移了鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)機(jī)關(guān)、部門富余人員，對(duì)順利推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用；另一方面將基層政府的觸角深入農(nóng)村、農(nóng)民之中，擴(kuò)大了基層政府的服務(wù)范圍，使民眾對(duì)政府服務(wù)有了更為直觀的認(rèn)識(shí)和更真切的體驗(yàn)。通過(guò)為群眾提供無(wú)圍墻開(kāi)放式的全方位公共服務(wù)，既簡(jiǎn)化了辦事程序、節(jié)約了辦事成本，又轉(zhuǎn)變了干部作風(fēng)、密切了黨群干群關(guān)系，樹(shù)立了基層政府服務(wù)民眾的良好形象。

農(nóng)村社區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的派出機(jī)構(gòu)，與所服務(wù)的村不存在隸屬關(guān)系，但其實(shí)際上分擔(dān)了政府的行政壓力，承擔(dān)著部分政府職能。各行政部門依托農(nóng)村社區(qū)，大力開(kāi)展各自領(lǐng)域的工作，并不斷創(chuàng)新服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)效率。公安系統(tǒng)通過(guò)在社區(qū)設(shè)立警務(wù)室，把警力延伸到農(nóng)村社區(qū)化服務(wù)第一線，掌握了農(nóng)村治安工作的主動(dòng)權(quán)，通過(guò)開(kāi)展交通管理、消防宣傳、安全防范等活動(dòng)，大大降低了農(nóng)村治安案件發(fā)生率，使農(nóng)村治安狀況大為改善。宣傳部門以農(nóng)村社區(qū)為陣地，開(kāi)展公共文化工程、精神文明創(chuàng)建、生態(tài)文明建設(shè)和群眾文化活動(dòng)，提高了農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)水平，豐富了農(nóng)村居民的文化生活。組織部門在社區(qū)著力創(chuàng)新基層黨建，在208個(gè)農(nóng)村社區(qū)建起社區(qū)黨總支(黨委)，有效填補(bǔ)了農(nóng)村黨員教育管理的空白點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織全覆蓋。這極大地拓展了社區(qū)黨組織的社會(huì)工作職能，提高了黨員干部的社區(qū)服務(wù)能力，鞏固了黨在農(nóng)村基層的執(zhí)政基礎(chǔ)。全市其他各部門也堅(jiān)持深入農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民的原則，借助農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心這個(gè)平臺(tái)，為農(nóng)民提供全方位公共服務(wù)。這使得政府在推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了自身由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)基礎(chǔ)性地位，農(nóng)村生活狀態(tài)的改善是整個(gè)社會(huì)生活全面進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)。諸城市的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為實(shí)質(zhì)上解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的三農(nóng)問(wèn)題進(jìn)行了有效的嘗試和探索。其模式和成果證明，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新，是當(dāng)前解決中國(guó)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的正確途徑，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康和科學(xué)發(fā)展的必然要求。

責(zé)任編輯王建國(guó)