王雅廣 李 偉

摘要對(duì)公民基本權(quán)利的保障是憲法的精神終結(jié)所在,也是現(xiàn)代憲政的邏輯起點(diǎn)。農(nóng)民工為中國經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步作出了重要貢獻(xiàn),但長期處于社會(huì)弱勢群體的地位。本文以公民享有的憲法性基本權(quán)利為基礎(chǔ),分析目前在農(nóng)民工基本權(quán)利的保護(hù)方面存在的問題及產(chǎn)生原因,研究提出了保護(hù)農(nóng)民工基本權(quán)利的對(duì)策。

關(guān)鍵詞農(nóng)民工 基本權(quán)利 保護(hù)

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-277-02

憲政是以憲法為前提,以民主政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的的政治形態(tài)或政治過程。對(duì)公民基本權(quán)利的保障是憲法的精神終結(jié)所在,也是現(xiàn)代憲政的邏輯起點(diǎn)。

農(nóng)民工,是中國改革開放以來農(nóng)村中涌現(xiàn)出來的一個(gè)獨(dú)特社會(huì)群體,是城市進(jìn)程化中的必然產(chǎn)物,主要是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動(dòng)者。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),目前全國有2.5億農(nóng)民工,其中流動(dòng)的在1.3億以上。農(nóng)民工為城市繁榮、農(nóng)村發(fā)展和國家現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn),然而,農(nóng)民工作為國家公民,憲法賦予他們的一系列公民基本權(quán)利,如平等權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、獲得社會(huì)保障權(quán)等卻得不到有力保障;作為社會(huì)成員,卻日益成為社會(huì)邊緣化的弱勢群體。

一、農(nóng)民工基本權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀

憲法是確定憲政秩序下農(nóng)民工基本權(quán)利的根本法律依據(jù),我國現(xiàn)行憲法在“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中規(guī)定了公民享有的廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)方面的權(quán)利?；诒疚牡恼撌鲋攸c(diǎn),筆者僅對(duì)影響農(nóng)民工主要權(quán)益的憲法性基本權(quán)利進(jìn)行闡述。

(一)基本人身權(quán)利

首先是生命權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)。沒有生命,就沒有一切;沒有尊嚴(yán),就不是真正的人。生命權(quán)和人格尊嚴(yán)權(quán)在基本權(quán)利體系中處于基礎(chǔ)權(quán)利。但一些黑心企業(yè)主為追求利益的最大化,漠視農(nóng)民工的生命健康權(quán),一些必要的安全配套設(shè)施不配套、安全措施不采取,甚至不對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行必要的安全培訓(xùn),由此導(dǎo)致了大量的農(nóng)民工職業(yè)病和工傷事故。其次是人身自由權(quán)。人身自由,作為公民基本權(quán)利中最核心的權(quán)利,是其他一切自由和權(quán)利的基礎(chǔ)。但個(gè)別缺乏良知的企業(yè)主對(duì)農(nóng)民工實(shí)行野蠻的封閉式管理,采取限制人身自由,甚至體罰、虐待、拘禁等手段對(duì)待農(nóng)民工,嚴(yán)重侵犯他們的人身權(quán)利。

(二)平等權(quán)

俄國作家屠格涅夫說過:“沒有完全的平等,就沒有愛?！睓?quán)利平等原則是憲政的核心內(nèi)容,是立憲平等的根基。農(nóng)民工作為中華人民共和國公民,其享有的基本權(quán)利,不應(yīng)因其職業(yè)和家庭出身而受到差別對(duì)待,但現(xiàn)實(shí)中卻存在著農(nóng)民工與城鎮(zhèn)市民非平等的問題。農(nóng)民工是我們國家、社會(huì)和民族的脊梁,為國家的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn),但他們卻在基本權(quán)利的享有上受到種種歧視,工資報(bào)酬低且無保障,其憲法上所賦予的勞動(dòng)者的各種基本權(quán)利得不到平等實(shí)現(xiàn)。

(三)勞動(dòng)權(quán)

勞動(dòng)就業(yè),是農(nóng)民工為國家和社會(huì)做貢獻(xiàn)的渠道,也是其經(jīng)濟(jì)生活的來源。盡管《憲法》、《勞動(dòng)合同法》等法律都為農(nóng)民工維護(hù)自己的勞動(dòng)合法權(quán)益提供了法律依據(jù)和保障,但農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)情況卻令人擔(dān)憂。2006年4月國務(wù)院研究室發(fā)布的《中國農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》稱,農(nóng)民工干著最重、最苦、最臟、最累、最危險(xiǎn)的活,穿最廉價(jià)的衣服,用最廉價(jià)的商品,吃最廉價(jià)的食物,住最廉價(jià)的房子,卻拿著最低的工資。然而,即使如此,他們的基本權(quán)利依然受到侵犯。他們的工作權(quán)受到限制,農(nóng)民工被排斥出城市明文禁止的一些崗位,只能進(jìn)入城市的“次屬勞動(dòng)力市場”;他們的報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)屢受侵害,用人單位經(jīng)常拖欠甚至拒付農(nóng)民工工資;他們的休息權(quán)經(jīng)常受到侵犯,農(nóng)民工日工作時(shí)間一般都在12小時(shí)以上;他們的職業(yè)安全權(quán)保障不力,工作環(huán)境惡劣,缺乏必要的勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施。

(四)社會(huì)保障權(quán)

雖然憲法第四十五條明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國家和社會(huì)獲取物質(zhì)幫助的權(quán)利。”但實(shí)際情況是:城市居民享受著養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷等較為穩(wěn)定的一系列公共性保障,而同樣是“納稅人”的農(nóng)民工卻享受不到這樣的待遇。多年來,農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)嚴(yán)重缺失,大多數(shù)農(nóng)民工游離在社會(huì)保險(xiǎn)的“安全網(wǎng)”之外。國家統(tǒng)計(jì)局2006年《城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況調(diào)查報(bào)告》顯示,七成以上農(nóng)民工未參加任何保險(xiǎn),其中有73.37%、73.77%、84.65%和67.46%的農(nóng)民工沒有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和工傷保險(xiǎn)。

(五)選舉權(quán)

選舉權(quán)和被選舉權(quán)是公民最基本的政治權(quán)利,普遍享有、平等行使選舉權(quán)是衡量一國民主化程度的重要標(biāo)志之一。雖然我國憲法、選舉法以及地方組織法都對(duì)公民的選舉權(quán)進(jìn)行了規(guī)定和保護(hù),但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成的對(duì)農(nóng)民工的歧視、對(duì)外來人口的抵觸心理以及在城市選舉操作上種種實(shí)踐困難等原因,農(nóng)民工在居住、生活和工作的城市中并不能實(shí)現(xiàn)他們的選舉權(quán)。他們不僅沒有表達(dá)意見的有效途徑和渠道,處于被邊緣化的境地,而且他們的基本權(quán)利在社會(huì)管理中常常受到漠視和損害,他們成為社會(huì)管理的主要對(duì)象和秩序整頓的矛頭所向。同時(shí),根據(jù)徐增陽等人于2001年進(jìn)行的農(nóng)民工參與選舉情況的調(diào)查顯示,80%的人沒有參加最近一次村委選舉。這樣,農(nóng)民工既無法在戶口所在地實(shí)現(xiàn)選舉權(quán),也不能在現(xiàn)居住地參加選舉,他們無疑成為政治參與的“體制性邊緣人”。

二、農(nóng)民工基本權(quán)利保護(hù)不力的原因

(一)城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在

城鄉(xiāng)二元體制將城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別法律化,直接導(dǎo)致了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民身份地位的不平等,這種不平等是產(chǎn)生農(nóng)民工被歧視的重要原因之一。近年來,雖然國家進(jìn)行了與農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)相關(guān)的一系列制度改革,但由于沒有廢除戶籍制度,事實(shí)上農(nóng)民工仍不享有與城市市民同等的國民待遇。憑借現(xiàn)有的戶籍制度,城市行政管理系統(tǒng)和勞動(dòng)部門、社會(huì)保障、公共教育等各個(gè)系統(tǒng)仍然將農(nóng)民工排除在城市市民之外。

(二)部門利己主義和地方保護(hù)主義的存在

首先,企業(yè)存在部門利己主義,忽視社會(huì)責(zé)任。為了追求利益最大化,我國一些企業(yè)不遵守相關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī),不遵守道德規(guī)范,不承擔(dān)確保農(nóng)民工工作環(huán)境安全、公平支付報(bào)酬、提供社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障等社會(huì)責(zé)任,肆意犧牲和壓榨帶著身份標(biāo)簽的農(nóng)民工利益,導(dǎo)致農(nóng)民工的權(quán)益屢遭侵害。其次,地方政府存在地方保護(hù)主義。為維護(hù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,逃避為農(nóng)民工待遇應(yīng)付的財(cái)政負(fù)擔(dān),地方政府經(jīng)常將農(nóng)民工排除在城市政府的各種福利待遇之外。

(三)農(nóng)民工自身綜合素質(zhì)不高

一是農(nóng)民工文化程度低。據(jù)統(tǒng)計(jì),農(nóng)民工中(下轉(zhuǎn)第290頁)(上接第277頁)具有初中學(xué)歷的占52.7%,小學(xué)及小學(xué)以下學(xué)歷的占16.8%,兩者合計(jì)占農(nóng)民工的69.5%。由于文化素質(zhì)低,農(nóng)民工只能從業(yè)于次屬勞動(dòng)力市場。二是農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)薄弱。農(nóng)民工沒有利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)的習(xí)慣思維,一旦權(quán)益受損,大多不知道如何依法維權(quán),只能忍氣吞聲。三是農(nóng)民工法律意識(shí)淡薄。農(nóng)民工現(xiàn)代法制觀念淡薄甚至根本就沒有法制觀念,他們對(duì)人情、關(guān)系、道德的信任遠(yuǎn)勝于法律,調(diào)查也顯示,農(nóng)民工在實(shí)踐中選擇用法律手段維權(quán)的并不多。

(四)法律保障不力

立法保障方面,農(nóng)民工權(quán)利的規(guī)定散布于眾多法規(guī)、規(guī)章中,系統(tǒng)性不夠,立法層次不高,相關(guān)配套立法保護(hù)不足,缺乏完善和運(yùn)行良好的法律救濟(jì)程序;執(zhí)法保障方面,行政執(zhí)法部門執(zhí)法力度不夠,執(zhí)法手段不足,甚至行政不作為;司法保障方面,勞動(dòng)爭議仲裁和訴訟程序復(fù)雜、成本過高、期限過長;法律援助方面,法律援助程序繁瑣,援助率低,工會(huì)不能發(fā)揮應(yīng)有作用。

三、加強(qiáng)農(nóng)民工基本權(quán)利保護(hù)的對(duì)策

(一)加快立法進(jìn)程,強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工基本權(quán)利的保護(hù)

1.立法要貫徹救助弱者、傾斜保護(hù)的思想,變政策性保護(hù)為法律法規(guī)保護(hù)。2.使憲法所規(guī)定的平等的勞動(dòng)權(quán)、選舉權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等通過進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的部門法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等得到具體、全面的落實(shí),建構(gòu)立體的多層次的法律保障機(jī)制。3.建立與實(shí)體法律相適應(yīng)的專門的關(guān)于弱勢群體權(quán)利的程序救濟(jì)制度。

(二)地方政府要切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)農(nóng)民工權(quán)利的責(zé)任

1.轉(zhuǎn)變觀念,樹立外來農(nóng)民工和市民同等對(duì)待的思想,增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)。2.在行政執(zhí)法與社會(huì)管理中以民主、法制、人權(quán)的原則維護(hù)主流社會(huì)與邊緣群體之間的平等,構(gòu)建農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的平等權(quán)利制度。3.開放公共資源的使用,給予農(nóng)民工同等的社會(huì)保障權(quán)。4.在條件成熟的情況下,推動(dòng)農(nóng)民工的本地化,允許那些長期在城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民在城市定居下來。

(三)強(qiáng)化勞動(dòng)權(quán)保護(hù),完善勞動(dòng)權(quán)救濟(jì)制度

1.建立健全相關(guān)勞動(dòng)法律法規(guī),加強(qiáng)對(duì)企業(yè)的監(jiān)督。《勞動(dòng)法》有些內(nèi)容屬于原則性的規(guī)定,給一些企業(yè)留下可乘之機(jī),需要盡快制定專門的《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》,專章規(guī)定農(nóng)民工的各項(xiàng)權(quán)利,確定保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的各種基本原則和制度。2.勞動(dòng)部門要加大勞動(dòng)執(zhí)法檢查力度,嚴(yán)厲查處侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位,打擊非法職業(yè)中介,確保用工市場信息準(zhǔn)確。3.司法部門要為農(nóng)民工提供法律咨詢,接受維權(quán)求助;法律援助中心要及時(shí)為農(nóng)民工提供法律援助服務(wù)。

(四)構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)保障體系

應(yīng)當(dāng)以法律的形式,將農(nóng)民工納入社會(huì)保障體系之中,吸納農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各種社會(huì)保障。要積極探索各種形式,疏通城鄉(xiāng)保障渠道,構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化的保障制度,使農(nóng)民工平等的享受法律賦予的權(quán)利。應(yīng)建立相應(yīng)的社會(huì)救援制度,包括緊急救濟(jì)制度、特困救助制度和法律援助制度等,縮小社會(huì)的不平等,促使農(nóng)民工真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì),從而促進(jìn)社會(huì)公平,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

(五)改革戶籍制度,逐步消除城鄉(xiāng)分治

為緩解城市化進(jìn)程中因資源供應(yīng)緊張所帶來的種種困難,我國的戶籍制度改革應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。基本思路是:修訂現(xiàn)有的《戶口登記條例》等法律法規(guī),取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分,放開中小城市戶口,對(duì)大城市實(shí)行戶口準(zhǔn)入制度,即達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)即可辦理入戶手續(xù),最終建立起以居住地為標(biāo)準(zhǔn)劃分城鄉(xiāng)人口的統(tǒng)一、開放的的居民戶口管理制度。

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