沈晶晶

摘要以2008年7月14日河北省蔚縣李家洼煤礦新井發(fā)生特別重大炸藥燃燒瞞報(bào)事故為典型,從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā),分析地方政府在事故隱瞞中的腐敗行為,在“地方權(quán)力讓與說(shuō)”的基礎(chǔ)上,指出事故隱瞞發(fā)生的原因——國(guó)家和地方委托代理關(guān)系失靈。通過(guò)論述,探索煤礦安全監(jiān)管的有效途徑。

關(guān)鍵詞事故隱瞞 委托代理 對(duì)策

中圖分類號(hào):D920.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-244-02

2008年7月14日,河北省蔚縣李家洼煤礦新井發(fā)生特別重大炸藥燃燒瞞報(bào)事故,國(guó)務(wù)院專門就此成立調(diào)查組,對(duì)事故隱瞞情況進(jìn)行深度調(diào)查。該調(diào)查組組長(zhǎng)、國(guó)家煤礦安監(jiān)局副局長(zhǎng)彭建勛指出:蔚縣和南留莊鎮(zhèn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部組織、參與瞞報(bào),甚至還組織所謂的調(diào)查組,搞假調(diào)查,弄假材料以欺騙上級(jí);在上級(jí)有關(guān)部門組織核查時(shí),縣、鎮(zhèn)有關(guān)人員故意回避事故,企圖賄賂核查人員,封鎖消息?？梢?jiàn),地方政府在事故隱瞞中占據(jù)著舉足輕重的地位。

理論上,在我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體系中,地方政府在國(guó)家煤礦監(jiān)管總局的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)煤礦安全起指導(dǎo)和監(jiān)督作用,然而,這里的“政府隱瞞行為”卻對(duì)社會(huì)公眾、國(guó)家等主體造成損害。可見(jiàn),我國(guó)煤礦安全監(jiān)管體制在實(shí)際操作中仍存在不少弊端,是什么導(dǎo)致地方政府忽視自身職能?為何會(huì)存在地方和中央的目標(biāo)脫節(jié)?本文將從委托代理角度對(duì)煤礦安全監(jiān)管進(jìn)行分析。

一、煤礦安全監(jiān)管中的委托代理關(guān)系

(一)委托—代理理論及其基本分析框架

委托代理理論中涉及的主體包括委托人和代理人。委托人和代理人這兩個(gè)概念來(lái)自法律。在法律上,當(dāng)a 授予b 代表a 從事某種活動(dòng)時(shí),委托代理關(guān)系就發(fā)生了,a 成為委托人,b 成為代理人。但是在經(jīng)濟(jì)學(xué)上,委托—代理的理論根源來(lái)自于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論,它泛指任何一種涉及信息非對(duì)稱的交易,交易中擁有信息優(yōu)勢(shì)的一方稱為代理方,另一方稱為委托方。

從詹森和麥克林的理論研究看,以《企業(yè)理論:經(jīng)理行為、代理成本和所有權(quán)結(jié)構(gòu)》為標(biāo)志,委托代理問(wèn)題的研究方法正式定形。他們認(rèn)為委托代理關(guān)系是一種契約關(guān)系,存在于任何包含有兩人或兩人以上的組織中。如果委托代理雙方都追求效用最大化,那么代理人不會(huì)總以委托人的最大利益而行動(dòng)。經(jīng)理人員被認(rèn)為是決策或控制的代理人,而所有者則被認(rèn)為是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。

從K阿羅的理論研究看,他將委托代理問(wèn)題區(qū)分為道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。道德風(fēng)險(xiǎn)指代理人借事后信息的非對(duì)稱性、不確定性以及契約的不完全性而采取的不利于委托人的行為。逆向選擇指代理人利用事前信息的非對(duì)稱性等所進(jìn)行的不利于委托人的決策選擇。

(二)煤礦安全監(jiān)管中的委托代理關(guān)系

煤礦資源是屬于國(guó)家和全體人民的,對(duì)于煤礦資源開(kāi)采時(shí)的安全監(jiān)督,是國(guó)家不可推卸的責(zé)任之一。在實(shí)際操作中,我國(guó)煤礦資源分散,如果國(guó)家直接介入煤礦安全監(jiān)管的話,勢(shì)必形成很高的交易成本。因此,國(guó)家將煤礦安全的監(jiān)管權(quán)分給地方政府。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善煤礦安全監(jiān)察體制的意見(jiàn)》,國(guó)家煤礦安全監(jiān)管總局在各地設(shè)置煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門加強(qiáng)聯(lián)系、密切配合、協(xié)調(diào)行動(dòng),針對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,進(jìn)行煤礦資源的分配、對(duì)各礦安全措施的檢查和監(jiān)督等。因此,在該體系下,構(gòu)成了國(guó)家和地方的雙重煤礦安全監(jiān)管主體。

國(guó)家實(shí)行煤礦安全監(jiān)管的利益最大化目標(biāo)是合理、安全地開(kāi)采煤礦資源,保證礦產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展等,而地方進(jìn)行煤礦安全監(jiān)管的最大化目標(biāo)是發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、政府官員的收益,再加上國(guó)家與地方政府之間信息不對(duì)稱,地方政府在征地方面具有信息資源的優(yōu)勢(shì),這樣一來(lái),國(guó)家與地方政府之間就形成了一種委托代理關(guān)系。

二、委托代理關(guān)系下的煤礦安全監(jiān)管問(wèn)題分析

從地方政府學(xué)看,委托—代理關(guān)系,是“地方權(quán)力讓與說(shuō)”的完美體現(xiàn),“地方權(quán)力讓與說(shuō)”的內(nèi)容:地方自治之所以存在,既非地方自治在其本質(zhì)上具有的價(jià)值,亦非應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的結(jié)果,而是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其職能和管理目的,主動(dòng)讓出一部分權(quán)力給地方政府的結(jié)果。該說(shuō)法是地方分權(quán)主義的理論基礎(chǔ),但分權(quán)主義有不足之處:(1)分權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方實(shí)力的興起,形成“弱中央強(qiáng)地方”的局面;(2)侵權(quán)難以解決宏觀調(diào)控問(wèn)題。所以,在委托—代理模式的具體運(yùn)行中,不可避免地出現(xiàn)一些問(wèn)題,導(dǎo)致失靈的局面,開(kāi)篇案例中的事故隱瞞事件就是委托代理失靈的表現(xiàn)。

(一)政府決策與決策實(shí)施者利益的沖突

詹森和麥克林的理論指出,“如果委托代理雙方都追求效用最大化,那么代理人不會(huì)總以委托人的最大利益而行動(dòng)”。也就是說(shuō),政府決策的組織成本和組織收益與決策實(shí)施者的私人成本和私人利益存在著差異和背離,這意味著,并非每一公共決策都能同時(shí)實(shí)現(xiàn)公共組織和具體實(shí)施者的收益最大化,因此便存在組織機(jī)構(gòu)與決策實(shí)施者兩個(gè)不同的目標(biāo),即組織收益最大化和實(shí)施者自身利益最大化。

在煤礦安全監(jiān)管中,中央要求地方政府能夠如實(shí)上報(bào)礦難事故情況,是為了整體把握國(guó)家煤礦情況,進(jìn)而提出更加有力的措施來(lái)避免類似問(wèn)題的出現(xiàn),地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的初衷肯定也是如此,但是,在煤礦業(yè)實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,尤其是礦難隱瞞事故的出現(xiàn),難以使政府決策達(dá)到預(yù)期效果,因?yàn)?礦難事故與地方政府官員的個(gè)人利益相沖突,比如說(shuō),將礦難事故上報(bào),對(duì)當(dāng)?shù)毓賳T的仕途來(lái)說(shuō),將是一個(gè)毀滅性沖擊。

所以,在缺乏有效監(jiān)督的情形下,決策實(shí)施者會(huì)利用其手中的權(quán)力,以其自身利益最大化為目標(biāo)來(lái)作出公共抉擇,在礦難事故中,決策實(shí)施者為了將自身利益的損失程度盡可能降低,采取了事故隱瞞這一措施,顯然,這種抉擇是以犧牲組織機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和廣大公民的利益為代價(jià)的,是委托代理關(guān)系的弊端之一。

(二)煤礦安全監(jiān)管中的信息不對(duì)稱

K阿羅的理論指出,委托代理問(wèn)題區(qū)分為道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。道德風(fēng)險(xiǎn)指在委托代理關(guān)系中,代理人會(huì)利用其信息優(yōu)勢(shì),為了自身利益,采取損害委托人利益的行為。逆向選擇指代理人利用事前信息的非對(duì)稱性等所進(jìn)行的不利于委托人的決策選擇。

從該理論中,不難發(fā)現(xiàn),委托代理問(wèn)題的根源是信息不對(duì)稱。對(duì)于委托代理關(guān)系,從理論上講,如果信息是對(duì)稱的,也就是,委托人(國(guó)家)和代理人(以官員為代表)之間不存在信息障礙,代理人完全清楚委托人的要求,其一舉一動(dòng)都在委托人的掌握中,代理人也非常清楚,如果他不按委托人的意志行事,他將失去代理資格甚至收到更加嚴(yán)厲的懲罰,在這種情況下,腐敗將降低到最低限度。但是,在現(xiàn)實(shí)生活中,信息是不對(duì)稱的,中國(guó)煤礦資源十分豐富,中央政府對(duì)所有資源難以有全面的統(tǒng)籌把握,交由地方政府管理,但是,由于地方政府、煤礦業(yè)主等不同利益主體之間私有權(quán)利的相互沖突和制約以及監(jiān)督制度安排的不合理,導(dǎo)致國(guó)家擁有較少關(guān)于煤礦安全監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行的信息,地方政府擁有較多關(guān)于該權(quán)力的信息,地方政府本應(yīng)忠實(shí)執(zhí)行委托人的意志,但由于事實(shí)上的監(jiān)督缺位,而敢于恣意妄為,在地方政府品行不高的前提下,煤礦安全監(jiān)管的委托代理失靈就可能由潛在變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

(三)地方政府及其官員的道德風(fēng)險(xiǎn)

在煤礦安全監(jiān)管中,為什么發(fā)生事故隱瞞現(xiàn)象?是因?yàn)榈赖嘛L(fēng)險(xiǎn)的存在。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”理論,人們從事某種職業(yè)活動(dòng),目的在于謀求私人利益的滿足,還包括履行職責(zé)可能得到的各種預(yù)期收益,如權(quán)勢(shì)、工資、晉級(jí)等。因此,地方政府官員在獲取基本工資的同時(shí),在趨利性的誘導(dǎo)下,也希望盡可能獲取額外收入,但是,倘若將礦難事故上報(bào),則獲得各種預(yù)期收入的概率將大大降低,就拿開(kāi)篇提到的河北省這一案例來(lái)說(shuō),礦難事故在全國(guó)時(shí)有發(fā)生,已不足為奇,那么,就存在這樣一種投機(jī)心理:不上報(bào)或者不如實(shí)上報(bào)這個(gè)事故,中央或者上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)現(xiàn)的可能性很小,既然如此,還不如不報(bào)。如此而來(lái),不上報(bào)的得利遠(yuǎn)大于奉公守法的得利,不上報(bào)行為被發(fā)現(xiàn)的概率小,被發(fā)現(xiàn)后的處罰輕,無(wú)法起到嚇阻作用。所以,為了解決煤礦安全監(jiān)管中存在的問(wèn)題,抑制道德風(fēng)險(xiǎn)是重要環(huán)節(jié)。

三、對(duì)我國(guó)煤礦安全監(jiān)管的啟示

通過(guò)以上的分析,我們明白,煤礦安全監(jiān)管中委托代理運(yùn)作失靈的前提條件是,地方政府官員具有“經(jīng)濟(jì)人”本性和機(jī)會(huì)主義,而且現(xiàn)實(shí)條件下官員更多地?fù)碛忻旱V安全監(jiān)管的私有信息,官員通過(guò)這種公共權(quán)力委托代理失靈能產(chǎn)生的收益大,并且成功的概率大,同時(shí),由于在委托代理失靈的情況下政府官員受到的處罰輕,以及對(duì)公共權(quán)力委托代理運(yùn)行監(jiān)督不力等原因,促使事故隱瞞的發(fā)生。因此,要緩解煤礦安全監(jiān)管中事故隱瞞這一現(xiàn)象,就要圍繞這些條件從委托代理關(guān)系上采取措施。

(一)裁員加薪與高薪養(yǎng)廉政策

逐步實(shí)施高薪養(yǎng)廉政策,也就是說(shuō),裁減極度膨脹的官僚隊(duì)伍,并相應(yīng)增加官員的正常報(bào)酬,其目的有三,一是激勵(lì)公共權(quán)力代理人更好地為委托人服務(wù),按委托人意愿行使公共權(quán)力; 二是因?yàn)榈胤秸賳T的報(bào)酬最終是來(lái)自民眾,所以這又可以增加民眾監(jiān)督的積極性; 三,這一點(diǎn)特別重要,擴(kuò)大官員報(bào)酬就是相對(duì)減少非官僚職業(yè)的報(bào)酬,這對(duì)不認(rèn)真行使其權(quán)力的代理人具有相對(duì)懲罰作用,一旦失去代理人資格,也就損失一大筆收益。

(二)建立健全的監(jiān)督機(jī)制約束政府官員的行為

不斷提高官員的道德風(fēng)險(xiǎn)行為的預(yù)期成本以及該行為被發(fā)現(xiàn)的概率和處罰率,弱化官員從事道德風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的動(dòng)機(jī)。具體措施:一是保持監(jiān)督者的獨(dú)立地位,確保監(jiān)督者有足夠的權(quán)力來(lái)實(shí)施其職能;二是對(duì)監(jiān)督代理人的監(jiān)督者予以一定程度的監(jiān)督,例如,成立第三方監(jiān)督組織,該組織與監(jiān)督者沒(méi)有利益上的關(guān)系。

(三)加強(qiáng)廣大社會(huì)民眾的監(jiān)督意識(shí)

煤礦是國(guó)有資源,因此,在煤礦安全監(jiān)管中,民眾才是政府公共權(quán)力的真正所有者。人民可以而且應(yīng)當(dāng)隨時(shí)以國(guó)家主權(quán)者的身份,關(guān)注煤礦安全監(jiān)管的行使情況,并利用撤銷決定、制止行為等制約手段影響地方政府的行為。加強(qiáng)民眾的監(jiān)督意識(shí)需要進(jìn)一步啟蒙公民意識(shí),培養(yǎng)權(quán)利意識(shí),減少社會(huì)公眾的政治冷漠感,“以權(quán)利制約權(quán)力”。同時(shí),為了克服對(duì)公共權(quán)力代理者監(jiān)督中激勵(lì)不足等問(wèn)題,可采取選擇性激勵(lì)措施,對(duì)于監(jiān)督政府行為的民眾給予額外的利益報(bào)酬,并分擔(dān)他們的成本,這不僅克服了對(duì)委托人的監(jiān)督積極性不足,從另一方面也使公共權(quán)力委托代理運(yùn)行失靈的機(jī)會(huì)減少了。

(四)培養(yǎng)政府官員的“道德人”觀念

防范政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)需要加其自律意識(shí),這也是使得委托代理運(yùn)行規(guī)范化、有序化、合法化的最根本途徑。地方官員不僅是公共權(quán)力的終極代理人,而且也是為人民服務(wù)的“公仆”,因而需要加強(qiáng)地方官員的服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),提高官員自身的專業(yè)素質(zhì)。同時(shí),作為代理人的政府官員應(yīng)該努力培養(yǎng)自我監(jiān)督意識(shí),塑造 “公共精神”。

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