[摘要]在我國(guó)憲法和水事法律制度規(guī)定水資源屬?lài)?guó)家所有的產(chǎn)權(quán)制度安排下,通過(guò)建立水能水權(quán)制度,實(shí)行水電資源開(kāi)發(fā)的有償使用,是解決國(guó)家、地方、群眾和開(kāi)發(fā)業(yè)主的資源利益分配機(jī)制的有效途徑。研究建立水能水權(quán)的條件、目的意義、提出水能水權(quán)價(jià)格計(jì)算的方法及其運(yùn)作模式,分析及其可能出現(xiàn)的問(wèn)題與對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]水權(quán) 水權(quán)制度 資源 有償使用 制度 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào):F25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-7597(2009)0920133-02

黨的十七大報(bào)告指出,要“發(fā)展各類(lèi)生產(chǎn)要素市場(chǎng),完善反映市場(chǎng)供求關(guān)系,資源稀缺程度,環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價(jià)格形成機(jī)制”,“建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。這一論述明確地提出了自然生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用中必須建立資源有償使用制度,為包括水資源在內(nèi)的各類(lèi)資源的有償開(kāi)發(fā)利用指明了方向。

目前,我國(guó)水電資源的開(kāi)發(fā)中地方河流普遍實(shí)行的是地方政府代表國(guó)家行使行政許可制度下的協(xié)議轉(zhuǎn)讓和部分開(kāi)發(fā)權(quán)的招、拍、掛制度,部分河流地方政府以資源占5-10%的股份入股開(kāi)發(fā)企業(yè)合伙開(kāi)發(fā)。一些大江大河的開(kāi)發(fā)權(quán)由國(guó)家直接無(wú)償?shù)夭o(wú)期限地授予水電開(kāi)發(fā)企業(yè),出現(xiàn)了水資源的有償使用認(rèn)識(shí)上和費(fèi)用上的不一致性和標(biāo)準(zhǔn)上的不統(tǒng)一。致使水電資源的配置不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度和資源有償開(kāi)發(fā)利用的要求,更是與我國(guó)的水事法律制度相悖。

按照“十七”大報(bào)告中提出的“建立健全資源有償使用制度”和“十一五”國(guó)家水利規(guī)劃中明確的建立國(guó)家水權(quán)制度的要求,利用水權(quán)理論建立和完善科學(xué)的水資源在市場(chǎng)機(jī)制下的有償使用制度,建立水資源利益共享機(jī)制,不僅具有重大的理論意義,而且具有重大的實(shí)踐意義。本文從水權(quán)的視角就此作些探討。

一、水權(quán)理論

(一)水權(quán)

“有了人類(lèi)社會(huì)的取用水行為,就相伴產(chǎn)生了水權(quán)問(wèn)題”[1]。目前我國(guó)尚無(wú)權(quán)威的關(guān)于水權(quán)的解釋和法律上的定義。一些學(xué)者和水利工作者認(rèn)為水權(quán)是水資源的所有權(quán)和使用權(quán)或一組權(quán)利束。我們研究認(rèn)為,水權(quán)就是水利用者按照法律的規(guī)定或約定獲取水并使用的權(quán)利,是取水權(quán)和使用權(quán)的統(tǒng)一[2]。它屬自然資源權(quán)屬的物權(quán)范疇,是財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬類(lèi),為自然生態(tài)產(chǎn)權(quán)。在總體上它應(yīng)屬于私權(quán)[3]。

(二)水權(quán)制度

國(guó)家水利部(水政法[2005]12號(hào))《水權(quán)制度建設(shè)框架》指出,我國(guó)水權(quán)制度包括水資源所有權(quán)、水資源使用權(quán)、水權(quán)流轉(zhuǎn)三部分。水權(quán)制度的本質(zhì)特征就是建立以水權(quán)和水權(quán)理論為基礎(chǔ)的水資源管理體系,建立以水權(quán)轉(zhuǎn)讓為核心的水權(quán)市場(chǎng)體系。水權(quán)制度可進(jìn)一步分為初始水權(quán)界定、初始水權(quán)分配、水權(quán)交易、水權(quán)管理和保護(hù)制度。其中水權(quán)交易制度是水權(quán)制度的核心。

水資源具有稀缺性、公共性,經(jīng)濟(jì)上具有外部性?，F(xiàn)代水資源在再生產(chǎn)過(guò)程中凝聚了人類(lèi)的物勞動(dòng)和活勞動(dòng),使水資源具有使用價(jià)值和價(jià)值,為水資源的交換提供了條件。為提高資源的利用效率和解決水危機(jī),在市場(chǎng)配置資源的條件下,水資源的國(guó)家所有權(quán)和開(kāi)發(fā)利用者的私人使用權(quán)相分離,水權(quán)交易就成為必要和可能。初始水權(quán)的交易價(jià)格一般體現(xiàn)國(guó)家所有權(quán)的水資源費(fèi)和流域綜合補(bǔ)償費(fèi)兩部分組成,受自然因素、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、發(fā)展水平、政策、體制等影響[4]。

在國(guó)外,水資源河岸所有權(quán)制度仍然是英國(guó)、法國(guó)、加拿大和美國(guó)的水法規(guī)和水事政策的基礎(chǔ)。我國(guó)目前實(shí)行的是國(guó)家水權(quán)制度。《中華人民共和國(guó)水法》規(guī)定,“水資源屬?lài)?guó)家所有”?！皣?guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人依法開(kāi)發(fā)、利用水資源,并保護(hù)其權(quán)益”。這表明我國(guó)的公共水權(quán)制度下的所有權(quán)和使用權(quán)是分離的,取水并使用權(quán)下的權(quán)益屬于單位和組織即水資源開(kāi)發(fā)業(yè)主。水權(quán)制度是目前一些國(guó)家實(shí)行的一種水資源管理和使用的制度。

我國(guó)已有浙江東陽(yáng)義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓,漳河上游跨省有償調(diào)水[5],黑河流域“新均水制”初始水權(quán)分配等數(shù)起水權(quán)交易的探索和實(shí)踐[6]。水權(quán)利用途徑主要以農(nóng)業(yè)灌溉和城市綜合用水為主,水電資源開(kāi)發(fā)中的水能水權(quán)交易國(guó)內(nèi)還未有先例。

水權(quán)制度是解決我國(guó)水資源問(wèn)題的重要措施,是實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用的保障,是自然資源產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新,也是建立水能資源開(kāi)發(fā)有償使用制度的有效途徑,在未來(lái)我國(guó)水資源管理中具有主導(dǎo)性地位和作用。

二、建立水能水權(quán)制度的重要條件

建立和完善水能水權(quán)制度,需要具備相應(yīng)的三個(gè)主要條件,這也是建立一般水權(quán)制度的基本條件,即經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)、水資源產(chǎn)權(quán)歸屬的國(guó)家法律制度規(guī)定和國(guó)家資源宏觀管理政策與產(chǎn)業(yè)政策。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度是建立水能水權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制制度,水權(quán)制度實(shí)現(xiàn)的條件是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,即通過(guò)供求規(guī)律、價(jià)格規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律以市場(chǎng)為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置。我國(guó)從1995年提出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變以來(lái),已初步建立起了社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,黨的十七大報(bào)告指出:“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立”。同時(shí)提出要“健全現(xiàn)代市場(chǎng)體系”。這些都為實(shí)現(xiàn)水權(quán)制度創(chuàng)建了制度性的基礎(chǔ)條件。

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定,“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有”?！吨腥A人民共和國(guó)水法》規(guī)定,水資源屬于國(guó)家所有。同時(shí)規(guī)定國(guó)家對(duì)水資源依法實(shí)行有償使用制度。這說(shuō)明屬于國(guó)家所有的河流及水資源連同水電站壩址構(gòu)成的水能資源屬?lài)?guó)有自然資產(chǎn),其產(chǎn)權(quán)界定十分明晰清楚。任何水電資源開(kāi)發(fā)者都不能無(wú)償占有和開(kāi)發(fā)利用水能資源。水資源國(guó)家所有制和有償使用制度從法律層面為建設(shè)水能水權(quán)制度提供了重要的支撐。

黨的十七大報(bào)告和《國(guó)務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》都提出了要建立健全資源有償使用制度。水利部“十一五”規(guī)劃提出了要建設(shè)“國(guó)家水權(quán)制度”。2005年水利部提出了《水權(quán)制度建設(shè)框架》,并明確了水權(quán)制度的具體構(gòu)成與建設(shè)任務(wù)。通過(guò)多年的實(shí)踐和探索,我國(guó)國(guó)家水權(quán)制度框架已基本確立。這些為探索建立和完善水權(quán)制度及水能水權(quán)制度提供了政策支持。

三、建立水能水權(quán)制度的意義

1.利用水權(quán)理論探索建立水電資源水權(quán)制度,體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,讓社會(huì)及水能資源的開(kāi)發(fā)利用者樹(shù)立自然資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀。馬克思把人類(lèi)可以利用的自然對(duì)象稱(chēng)為自然財(cái)富,并把社會(huì)生產(chǎn)定義為“人與自然之間的物質(zhì)變換”,從而闡述了一個(gè)將“自然條件納入生產(chǎn)要素的全面的社會(huì)財(cái)富形成觀”。“社會(huì)財(cái)富是以人類(lèi)勞動(dòng)為社會(huì)內(nèi)容,以自然資源為載體”[7]。人類(lèi)借助或依賴(lài)自然資源創(chuàng)造使用價(jià)值,創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富,促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,資源的利用者在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中不能無(wú)償占有使用國(guó)家所有權(quán)下的自然資源。水是一種既有生態(tài)價(jià)值又有經(jīng)濟(jì)價(jià)值并具有基礎(chǔ)性作用的特殊自然資源,其存量是有限的,與水電壩址相連的水能水權(quán)具有比水資源更高的稀缺性?！八Y源屬?lài)?guó)家所有”的水事法律制度表明了水能水權(quán)同屬?lài)?guó)家所有。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本經(jīng)濟(jì)制度條件下,資源的分配不再實(shí)行計(jì)劃體制下的“一平二調(diào)”,而是市場(chǎng)機(jī)制下的市場(chǎng)化配置,市場(chǎng)機(jī)制下的資源所有者和使用者之間必須通過(guò)交換,變水資源為水商品進(jìn)而成為企業(yè)的生產(chǎn)要素,馬克思認(rèn)為“這是一個(gè)從全體國(guó)民占有轉(zhuǎn)化為個(gè)體或部分個(gè)體占有的過(guò)程”?！凹从蒙a(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)財(cái)富中自然資源的份額去交換對(duì)自然資源排他性的使用權(quán)”。這正是水權(quán)理論和水權(quán)制度建立和完善的目的意義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求。

2.改革水管理體制建立水權(quán)制度是我國(guó)水資源實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的基本任務(wù)。我國(guó)水資源供需矛盾極為嚴(yán)峻,經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中水資源日漸短缺,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,要求明晰水資源產(chǎn)權(quán),建立水權(quán)交易機(jī)制,在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中提高資源的利用效率,建立合理的水資源管理體系和水價(jià)形成機(jī)制,探索適合我國(guó)國(guó)情的水資源產(chǎn)權(quán)配置,研究如何通過(guò)水資源的產(chǎn)權(quán)變更來(lái)建立私人對(duì)利益環(huán)境的反應(yīng)規(guī)則和經(jīng)濟(jì)組織的行為規(guī)則,讓國(guó)家資源在開(kāi)發(fā)利用中增加社會(huì)的福利,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,保護(hù)水資源環(huán)境,實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)得用。

3.建立水能水權(quán)制度有利于統(tǒng)一水資源開(kāi)發(fā)利用的資源費(fèi)用執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)水資源開(kāi)發(fā)利用的和諧共贏共源費(fèi)整,讓國(guó)家資源在開(kāi)發(fā)利用中增加社會(huì)的福利,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在已進(jìn)行的水能資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中,有一次性出讓和以水資源入股與無(wú)償劃撥三種情況。已一次性出讓的水資源和河流開(kāi)發(fā)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低,無(wú)開(kāi)發(fā)時(shí)間限制;以水資源作資本入股開(kāi)發(fā),目前尚無(wú)法律和理論依據(jù);一次性出讓和水資源入股都無(wú)可操作的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn),人為因素較大,易產(chǎn)生權(quán)力尋租。水電資源開(kāi)發(fā)涉及到國(guó)家、地方政府、開(kāi)發(fā)企業(yè)和移民群眾等多元利益主體,要協(xié)調(diào)各利益主體之間特別是資源的所有者和利用者之間的關(guān)系,必須要有一種統(tǒng)一的制度安排。實(shí)施水能水權(quán)制度,既化解資源開(kāi)發(fā)中的各種矛盾,又確定國(guó)家資源使用的統(tǒng)一費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)調(diào)整水權(quán)費(fèi)的使用途徑,達(dá)到消除貧困,修復(fù)生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)水資源地與開(kāi)發(fā)利用者的和諧共贏共源費(fèi)整,讓國(guó)家資源在開(kāi)發(fā)利用中增加社會(huì)的福利。

4.有利于促進(jìn)水能資源地經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。水能資源富集的地方多為邊遠(yuǎn)山區(qū)或少數(shù)民族聚集地區(qū),這些地方處于“社會(huì)主義初級(jí)階段的初級(jí)階段”[9],資源富集,經(jīng)濟(jì)落后,群眾貧窮。水電開(kāi)發(fā)又易產(chǎn)生移民貧困,損壞庫(kù)區(qū)群眾數(shù)代人積累起來(lái)的物質(zhì)和精神財(cái)富。另外,一些開(kāi)發(fā)企業(yè)注冊(cè)地不在資源地行政區(qū)內(nèi),地方稅收流失。地方政府和群眾在“一切資源歸國(guó)家所有”的制度前提下,在國(guó)家級(jí)大中型企業(yè)進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)時(shí)其利益訴求表達(dá)都處于弱勢(shì)地位,這些企業(yè)以國(guó)有名義無(wú)償侵占國(guó)家及地方資源,忽視地方及群眾利益,忽視區(qū)域社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧,致使富饒的資源不能帶給資源地社會(huì)和群眾福利,甚至還造成群眾更加貧困,社會(huì)外部性增大,資源開(kāi)發(fā)矛盾不可避免地爆發(fā)。從國(guó)內(nèi)已多次爆發(fā)的因資源開(kāi)發(fā)利益分配問(wèn)題引起的群體性事件看,這些問(wèn)題和矛盾帶有群體性、對(duì)抗性、負(fù)面性、突發(fā)性的特點(diǎn),處理不好,將給工程建設(shè)的安全和社會(huì)穩(wěn)定造成重大隱患。實(shí)行水能水權(quán)制度,變資源為資本,能協(xié)調(diào)各方利益,化解多元矛盾,強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有權(quán)利益,有利于加快地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和水源地環(huán)境建設(shè)。

四、水電資源開(kāi)發(fā)資源有償使用制度建立和運(yùn)作模式

水電資源開(kāi)發(fā)的有償使用機(jī)制是在水權(quán)理論模式下建立水能水權(quán)制度,建立健全并完善水能水權(quán)市場(chǎng)。具體在運(yùn)作時(shí),要確立水能水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體,具體轉(zhuǎn)讓方法與運(yùn)作模式,水能水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確定與計(jì)算方法等問(wèn)題。

根據(jù)我國(guó)水事法律規(guī)定,各地水行政主管部門(mén)代表國(guó)家與水能水權(quán)利用者進(jìn)行水權(quán)市場(chǎng)交易,按照政、企分開(kāi)的原則,依據(jù)<﹤公司法>>組建獨(dú)資國(guó)有水能水權(quán)經(jīng)營(yíng)公司,與國(guó)資委的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司同性質(zhì),國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)水能水權(quán),成為水能水權(quán)經(jīng)營(yíng)的主體,實(shí)行收入兼顧國(guó)家和地方,資源有償,利益共享的運(yùn)行機(jī)制。在水權(quán)費(fèi)的分配上給予欠發(fā)達(dá)的資源地更多的自主權(quán)利和優(yōu)惠,或者在資源開(kāi)發(fā)初期所收水權(quán)費(fèi)全額留給資源地區(qū),以扶持其發(fā)展,待一定時(shí)期后再按比例上繳中央財(cái)政。

按照我國(guó)水電資源的時(shí)空和地域分布特征與河流管理層級(jí)屬性,以流域成立水能水權(quán)經(jīng)營(yíng)公司,這樣就自然形成中央、省、地市或縣級(jí)的水能水權(quán)經(jīng)營(yíng)公司。各層次經(jīng)營(yíng)單位無(wú)隸屬關(guān)系,各自獨(dú)立地進(jìn)行企業(yè)化運(yùn)作。同一行政區(qū)域內(nèi)有多條同層次隸屬河流,只成立一家水能資源經(jīng)營(yíng)公司,統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)行政區(qū)域內(nèi)的水能資源。

水能水權(quán)價(jià)格構(gòu)成與一般水權(quán)構(gòu)成大體一致,由兩大部分組成,其中一部分為國(guó)家所有權(quán)部分的水資源費(fèi),另一部分為維護(hù)生態(tài)環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用和移民或工程建設(shè)影響原著居民的生產(chǎn)生活扶持費(fèi)構(gòu)成[4]。在一般性的水權(quán)中特別是工程性調(diào)水的水權(quán)費(fèi)中,還應(yīng)計(jì)算因枯豐期而形成的浮動(dòng)系數(shù)。由于水能資源開(kāi)發(fā)大多在流域內(nèi)進(jìn)行,故不計(jì)算其枯豐浮動(dòng)系數(shù)。但是,水資源開(kāi)發(fā)有距離市場(chǎng)遠(yuǎn)近、壩址的優(yōu)劣、開(kāi)發(fā)難易程度等影響開(kāi)發(fā)成本的問(wèn)題。為體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制下的公平性原則,在同一行政區(qū)域內(nèi),應(yīng)以千瓦平均成本為基準(zhǔn),實(shí)行上下浮動(dòng)的辦法計(jì)算水能水權(quán)價(jià)格。其價(jià)格公式表示如下:

P=f(w+dc)

其中:f=1-(ai-i)ai%

式中:P為水能水權(quán)價(jià)格,W為水資源費(fèi),dc為生態(tài)綜合補(bǔ)償費(fèi),f為單位投資額的調(diào)節(jié)系數(shù),ai為地區(qū)千瓦平均投資額,i為開(kāi)發(fā)點(diǎn)即水能水權(quán)點(diǎn)的千瓦投資額。

由于水能水權(quán)屬不變水權(quán)[10],一個(gè)點(diǎn)的資源開(kāi)發(fā)不會(huì)影響河流的整體開(kāi)發(fā),不降低下游河段的資源價(jià)值,其外部性與其它水權(quán)如調(diào)水水權(quán)相比要小得多。同時(shí),水能資源作為來(lái)自自然的具有公共品和私人品特性同時(shí)具有可重復(fù)循環(huán)利用的特殊商品,由于政治和技術(shù)、生態(tài)與環(huán)境的原因,不可能進(jìn)行完全成本法而定價(jià),特別是自然水的自生成本的核算是很困難的。因此,水能水權(quán)的價(jià)格只能由國(guó)家來(lái)確定,它僅反映了水資源和水電站壩址的稀缺性,即水能水權(quán)的機(jī)會(huì)成本,不可能完全是市場(chǎng)價(jià)格或成本價(jià)格,應(yīng)為“準(zhǔn)市場(chǎng)基礎(chǔ)價(jià)格”,是水權(quán)管理和水資源有償使用的具體實(shí)現(xiàn)形式。因此,水能水權(quán)的價(jià)格相對(duì)較低。但開(kāi)發(fā)商通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲得的水能水權(quán)價(jià)格可能會(huì)高于基礎(chǔ)價(jià)格。一些地方在水電資源開(kāi)發(fā)中收取水資源費(fèi)代替水能水權(quán)費(fèi),為每千瓦0.0025-0.005元[11]。在現(xiàn)有開(kāi)發(fā)技術(shù)條件下,計(jì)入流域開(kāi)發(fā)綜合補(bǔ)償費(fèi)為千瓦基礎(chǔ)價(jià)格0.001-0.002元較合理,并隨電價(jià)的調(diào)整按比例而調(diào)整。

流域內(nèi)經(jīng)規(guī)劃核準(zhǔn)的可供發(fā)電并能有效利用的水資源量就是流域的水能水權(quán)總量,各開(kāi)發(fā)點(diǎn)的水權(quán)量就是水能水權(quán)的初始分配量。在實(shí)際應(yīng)用中,我們認(rèn)為,根據(jù)工程設(shè)計(jì)批準(zhǔn)的單位發(fā)電水量需求,將水能水權(quán)量轉(zhuǎn)化為發(fā)電量計(jì)價(jià)便于計(jì)算和實(shí)際操作,在水權(quán)基價(jià)不變的情況下,轉(zhuǎn)化而來(lái)的水能水權(quán)價(jià)格可能會(huì)出現(xiàn)因工程技術(shù)原因而帶來(lái)的單位效率不同出現(xiàn)價(jià)格高低的問(wèn)題,這符合科技含量高、資金密集、效率高、相對(duì)成本低的原則。

五、水能水權(quán)制度建設(shè)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題與對(duì)策

建立水能水權(quán)制度是水電資源管理中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新,水能資源成為一種商品,水能資源開(kāi)發(fā)者與代表國(guó)家的水能水權(quán)經(jīng)營(yíng)者成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為中的商品買(mǎi)賣(mài)關(guān)系。在實(shí)際營(yíng)運(yùn)中可能會(huì)出現(xiàn)水能資源開(kāi)發(fā)利用者的觀念未改變,對(duì)商品水能資源的買(mǎi)賣(mài)不予接受,水能水權(quán)多次轉(zhuǎn)讓,水權(quán)制度實(shí)施的相關(guān)法律政策不完全配套等問(wèn)題。為此,必須采取相對(duì)應(yīng)的政策和措施以促進(jìn)水能水權(quán)制度的建設(shè)和完善。

長(zhǎng)期以來(lái),受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,水資源屬?lài)?guó)家所有,取之不盡,用之不竭,水資源有價(jià)值,但使用無(wú)價(jià)格,資源開(kāi)發(fā)利用者理應(yīng)無(wú)償占有和使用的觀念根深蒂固。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,建立水能水權(quán)制度,水資源變?yōu)樗唐?水電資源開(kāi)發(fā)者可能在心理上不易認(rèn)同而產(chǎn)生抵觸情緒。因此,要糾正在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的“一平二調(diào)”而無(wú)償占有和使用資源的陳舊觀念,樹(shù)立資源有償使用和企業(yè)生產(chǎn)性資源只有通過(guò)市場(chǎng)途徑才能獲取的理念。“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,任何以‘國(guó)家重點(diǎn)工程建設(shè)的名義的資源開(kāi)發(fā)的業(yè)主利益,都有別于國(guó)家利益”,“業(yè)主利益或公司利益不等同于全民利益或國(guó)家利益”[12],讓所有開(kāi)發(fā)業(yè)主、地方政府、群眾都要按法律面前人人平等的原則對(duì)待利益問(wèn)題,堅(jiān)持公平、公正原則,要正確區(qū)分實(shí)現(xiàn)國(guó)有自然資產(chǎn)原生價(jià)值和經(jīng)營(yíng)國(guó)有資源增加其價(jià)值兩類(lèi)概念,任何企業(yè)不能無(wú)償占有和使用國(guó)家所有權(quán)下的自然資源。同時(shí),要加大水權(quán)制度的理論研究和應(yīng)用普及宣傳,讓社會(huì)和水資源利用者了解、接受,逐漸支持并變?yōu)楣?jié)約、提高資源效率的行動(dòng)。

在很多已開(kāi)發(fā)建設(shè)的水電項(xiàng)目和簽訂的水電資源開(kāi)發(fā)協(xié)議中,資源方都約定了開(kāi)發(fā)方不得對(duì)已獲取開(kāi)發(fā)權(quán)的資源進(jìn)行轉(zhuǎn)讓,規(guī)定了資源的開(kāi)發(fā)時(shí)效,并同時(shí)規(guī)定了違約轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。這樣的約定在資源方看來(lái)主要是限制開(kāi)發(fā)商在沒(méi)有實(shí)力開(kāi)發(fā)的前提下進(jìn)行資源炒作的投機(jī)行為。這種約定是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則的,著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬克斯·韋伯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)行為是依賴(lài)交換機(jī)會(huì)來(lái)謀取利潤(rùn)的。薩繆爾森也認(rèn)為“投機(jī)可以提高總體效用和分配效率”[13]。同時(shí),所有的投機(jī)行為都是帶有風(fēng)險(xiǎn)性的,水電資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的轉(zhuǎn)讓同樣具有風(fēng)險(xiǎn)。我們認(rèn)為,不管開(kāi)發(fā)商是在何種情況和條件下,水權(quán)制度下水電資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中開(kāi)發(fā)商轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)合法有效,這正如土地可以進(jìn)行多級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓一樣。過(guò)程中的轉(zhuǎn)讓為取水許可資格和開(kāi)發(fā)商前期投入的轉(zhuǎn)讓,不是水資源的轉(zhuǎn)讓,取水許可資格是沒(méi)有價(jià)值和價(jià)格的,它只是一種行政許可。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)條件下,開(kāi)發(fā)商前期投入的回收在市場(chǎng)需求旺盛時(shí)可能大于投資,在市場(chǎng)萎縮時(shí)可能小于投資。但是,對(duì)水電資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的轉(zhuǎn)讓要進(jìn)行條件約束,必須要保證與首次開(kāi)發(fā)協(xié)議同開(kāi)發(fā)期、同開(kāi)發(fā)量、同開(kāi)發(fā)質(zhì)、同水權(quán)價(jià)格。水電資源開(kāi)發(fā)的過(guò)程中轉(zhuǎn)讓開(kāi)發(fā)商的投入應(yīng)是較大的,每轉(zhuǎn)讓一次應(yīng)繳納相關(guān)稅費(fèi),進(jìn)行轉(zhuǎn)讓確認(rèn)。水電資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的轉(zhuǎn)讓實(shí)際是水能水權(quán)取水者的重新確認(rèn)和重新登記,為取水許可的資格轉(zhuǎn)移,不是水資源的權(quán)利轉(zhuǎn)移。

我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了一段時(shí)間的水權(quán)理論研究和水權(quán)交易實(shí)踐探索,水權(quán)制度框架正在構(gòu)建,但目前國(guó)家還未制定出水權(quán)分配、水權(quán)價(jià)格和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律性規(guī)定,水權(quán)理論和水權(quán)交易缺乏法律制度的支撐,水權(quán)制度的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后,制定、修改,完善關(guān)于水權(quán)的法律、制度和配套政策的條件日漸成熟。從理論和實(shí)踐看,水資源費(fèi)征收制度已不符合水權(quán)交易的實(shí)踐和水權(quán)制度的建立,應(yīng)由新的水權(quán)法律制度代替水資源費(fèi)征收制度和取水許可證制度,水資源費(fèi)應(yīng)改變?yōu)樗畽?quán)費(fèi)[4]。修改現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)水法》,明確水權(quán)含義和水權(quán)價(jià)格制度與水權(quán)交易,制定水權(quán)交易相關(guān)法規(guī)及實(shí)施辦法,規(guī)定水權(quán)交易的主體與交易的保護(hù)等政策。

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作者簡(jiǎn)介:

馬國(guó)忠(1964-),男,研究生學(xué)歷,講師,發(fā)表水權(quán)研究論文多篇,現(xiàn)為四川甘孜縣縣常委、副縣長(zhǎng),研究方向:民族經(jīng)濟(jì)和水權(quán)。