胡建平

摘要：介紹了建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的現(xiàn)狀，并從理性的角度分析了建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)中存在的問題，提出了完善建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的建議。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目投資；績效審計(jì)

中圖分類號(hào)：F239

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)13-0139-01

1建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)概述

建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)是審計(jì)人員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資活動(dòng)和結(jié)果進(jìn)行綜合系統(tǒng)的審查、分析，對(duì)照一定的標(biāo)準(zhǔn)，綜合評(píng)價(jià)項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的現(xiàn)狀和潛力，提出提高項(xiàng)目效益的建議，促進(jìn)建設(shè)單位加強(qiáng)管理和提高效益的活動(dòng)。建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的實(shí)質(zhì)是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)。所謂“經(jīng)濟(jì)性”。是指在充分考慮工程質(zhì)量的前提下盡量減少投資成本，即少支出；所謂“效率性”，是指項(xiàng)目建設(shè)與其所用的資源(如：土地、建筑材料、機(jī)械、人工等)之間的關(guān)系，即一定的投入所能得到的最大產(chǎn)出，或一定的產(chǎn)出所需的最少投入，即支出合理；所謂“效果性”，是指項(xiàng)目的預(yù)期結(jié)果和實(shí)際結(jié)果之間的關(guān)系，也就是說，項(xiàng)目在多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營目標(biāo)以及其他預(yù)期效果，即支出合理。

2新疆建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的現(xiàn)狀

(1)審計(jì)理論研究落后。

近幾年隨著人們對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)重要性認(rèn)識(shí)的提高，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、審計(jì)界專業(yè)人士都開始注重對(duì)投資績效審計(jì)方面的理論研究，在翻譯國外的學(xué)術(shù)論文方面作了一些工作，但離形成具有自身特色的系統(tǒng)、完整的理論體系還有一定的差距。客觀的說，我國投資績效審計(jì)理論研究水平目前還處于一個(gè)較低層次，其局限性具體表現(xiàn)在以下兩方面：

①理論研究的廣度、深度及力度不夠。從現(xiàn)有的成果看，就事論事的居多，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、方法、手段等具體問題缺乏深入研究，且大都是在常規(guī)財(cái)務(wù)審計(jì)理論之前冠以“績效”兩字，再加入一些財(cái)務(wù)管理方法、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)分析方法等。

②缺乏必要的實(shí)證研究及其成果。相當(dāng)一部分學(xué)者發(fā)表的有關(guān)投資績效審計(jì)的文章都主要是借鑒國外的具體案例和參照國外的一些做法，缺乏國內(nèi)相關(guān)實(shí)證研究，使我國投資績效審計(jì)的理論研究水平只停留在表面層次，質(zhì)量不佳。

(2)法律法規(guī)滯后并且審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)。

審計(jì)機(jī)關(guān)開展投資績效審計(jì)缺乏明確的法律依據(jù)和有效的法律保障。目前，只有《審計(jì)機(jī)關(guān)國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》(審計(jì)署第3號(hào)令)第22條規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)需要對(duì)國家建設(shè)項(xiàng)目投資效益進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及社會(huì)、環(huán)境指標(biāo)，評(píng)價(jià)國家建設(shè)項(xiàng)目投資決策的有效性，分析影響投資效益的因素”。除此之外，尚未出臺(tái)專門的法律、法規(guī)保證審計(jì)機(jī)關(guān)開展建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)工作，審計(jì)法對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)開展投資績效審計(jì)的授權(quán)、審計(jì)報(bào)告的報(bào)送對(duì)象和法律地位等方面尚無明確規(guī)定；審計(jì)署頒布的38個(gè)規(guī)范中基本不涉及投資績效審計(jì)。法律法規(guī)的缺乏制約了國家審計(jì)機(jī)關(guān)依法開展建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的進(jìn)程。而且由于種種原因存在的條塊利益、部門利益、地方利益的沖突，更是加大了開展真正意義上的績效審計(jì)的難度。

(3)建設(shè)項(xiàng)目前期建設(shè)程序執(zhí)行情況的審計(jì)力度不深。

盡管開工前審計(jì)制度已經(jīng)執(zhí)行了十多年，但審計(jì)署于1992年出臺(tái)的開工前審計(jì)暫行辦法并未真正將項(xiàng)目的決策合理性納入建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)范圍，對(duì)盲目上馬的工程項(xiàng)目缺少審計(jì)監(jiān)督，尤其是一些“政績工程”，損失嚴(yán)重。同時(shí)，開工前審計(jì)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目前期建設(shè)程序?qū)徲?jì)的規(guī)定比較籠統(tǒng)。往往項(xiàng)目在進(jìn)行開工前審計(jì)時(shí)，已經(jīng)完成了勘察與設(shè)計(jì)工作，由于開工前審計(jì)在對(duì)勘察設(shè)計(jì)單位的選擇方面未按招投法的規(guī)定而相應(yīng)做出規(guī)定，導(dǎo)致勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量缺少審計(jì)監(jiān)督。開工前審計(jì)對(duì)資金來源的合理性方面的規(guī)定也不全面，尤其是在對(duì)銀行資金用于公共投資建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，審計(jì)很少涉及對(duì)項(xiàng)目還貸能力的評(píng)估。

(4)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反招標(biāo)投標(biāo)規(guī)定的處罰不嚴(yán)。

現(xiàn)階段，國家及地方對(duì)建筑市場的招標(biāo)投標(biāo)工作越來越重視，出臺(tái)了許多行之有效的法規(guī)與制度，對(duì)規(guī)范建筑市場起到了很好的作用。但是，實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這些法律法規(guī)并不是能被完全執(zhí)行，如肢解工程項(xiàng)目招投標(biāo)情況、工程材料往往未按規(guī)定執(zhí)行招標(biāo)采購手續(xù)等。審計(jì)部門在開展投資績效審計(jì)時(shí)雖然已經(jīng)逐步將對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)審計(jì)納入審計(jì)范圍之內(nèi)，但執(zhí)行力度不嚴(yán)，處理時(shí)一般也只反映及建議主管部門處理，導(dǎo)致在我國投資領(lǐng)域中，項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止，績效也難以提升。

(5)建設(shè)項(xiàng)目概算超支情況嚴(yán)重、設(shè)計(jì)變更隨意性較大。

盡管國家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的概算明確要求進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，超概算情況仍無法有效控制。初步分析其主要原因：一是有些地方故意壓低概算，或同一項(xiàng)目分步立項(xiàng)以逃避國家審批；二是設(shè)計(jì)變更性大，變更手續(xù)不完備。

3加強(qiáng)新疆建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的對(duì)策

針對(duì)前文所分析的我國建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)在理論與實(shí)務(wù)方面存在的不足，我認(rèn)為要加強(qiáng)新疆建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)，必須做好以下幾方面的工作：

(1)借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快投資績效審計(jì)理論研究步伐。

針對(duì)我國投資績效審計(jì)理論研究缺乏系統(tǒng)性，研究深度、廣度及力度不夠的現(xiàn)狀，我國學(xué)術(shù)界應(yīng)根據(jù)我國國情，注重引進(jìn)國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快理論研究步伐堅(jiān)持理論與實(shí)際相聯(lián)系、規(guī)范與實(shí)證相結(jié)合、感性與理性相統(tǒng)一的原則，以改進(jìn)充實(shí)投資績效審計(jì)理論研究方法，進(jìn)而保證和提高理論成果的水平與質(zhì)量將研究重點(diǎn)放在對(duì)投資績效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和具體方法上，以便為新疆開展建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)提供理論指導(dǎo)與技術(shù)支持。

(2)加快績效審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)。

從各國績效審計(jì)的發(fā)展來看，凡是績效審計(jì)開展得比較好的國家都較早地制定和頒布了績效審計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)的規(guī)范。美國是世界是最早制定績效審計(jì)準(zhǔn)則的國家，早在1972年，就頒布了《政府的機(jī)構(gòu)、計(jì)劃項(xiàng)目、活動(dòng)和職責(zé)的審計(jì)準(zhǔn)則》，對(duì)“3E”審計(jì)或績效審計(jì)作了比較詳細(xì)的規(guī)定。為了盡快的開展建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)，我國應(yīng)加快績效審計(jì)準(zhǔn)則體系的建設(shè)，并制定完善的法律法規(guī)，確保建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)的落實(shí)。

(3)增強(qiáng)依法獨(dú)立審計(jì)意識(shí)和探索創(chuàng)新意識(shí)。

要加強(qiáng)新疆建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)，必須要樹立依法獨(dú)立的審計(jì)意識(shí)，從審計(jì)體制上確保審計(jì)部門和審計(jì)人員的獨(dú)立性，增強(qiáng)探索創(chuàng)新意識(shí)對(duì)加強(qiáng)我國投資績效審計(jì)也是非常必要的。由于新疆是一個(gè)多民族地區(qū)，開展建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，所以投資績效審計(jì)的許多做法(審計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)、手段、方式、原則)，都需要結(jié)合新疆的實(shí)際情況在實(shí)踐中去探索，去創(chuàng)新。

(4)堅(jiān)持“三個(gè)結(jié)合”降低建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

即在審計(jì)目標(biāo)上，應(yīng)當(dāng)將查處問題與促進(jìn)加強(qiáng)管理、提高效益、完善政策法規(guī)和推進(jìn)改革有機(jī)結(jié)合起來；在審計(jì)內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)將揭露因決策失誤、管理不善等原因造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問題與查處影響效益發(fā)揮的違紀(jì)違規(guī)問題和腐敗行為有機(jī)結(jié)合起來；在審計(jì)方法上，應(yīng)當(dāng)將審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查有機(jī)結(jié)合起來，并積極探索科學(xué)、有效的效益審計(jì)方法，創(chuàng)造性地開展審計(jì)工作。

(5)優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。提高審計(jì)人員素質(zhì)。

多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是投資績效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一，要加大對(duì)人才的引進(jìn)力度，在新近人員中要針對(duì)性的吸收建設(shè)項(xiàng)目投資績效審計(jì)所急需的工程技術(shù)人員。尤其是既懂技術(shù)又懂財(cái)務(wù)審計(jì)的復(fù)合型人才。在一些專業(yè)性較強(qiáng)的審計(jì)項(xiàng)目中，可以聘請一些外部專家作為顧問或短期工作人員參與審計(jì)-同時(shí)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員可以通過脫產(chǎn)培訓(xùn)和以審代訓(xùn)等方式，不斷提高其政策理論和業(yè)務(wù)水平，造就一支投資績效審計(jì)骨干力量。另外，可選派一些審計(jì)人員到投資績效審計(jì)水平先進(jìn)的國家去學(xué)習(xí)、交流，參與投資績效審計(jì)項(xiàng)目，具體體會(huì)其操作，積累實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。