王　毅　高榮曾

摘要：縱觀20多年來(lái)我國(guó)行政體制改革，縣級(jí)政府行政體制還存在大量問(wèn)題，如縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)、政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求、機(jī)構(gòu)膨脹，人員分流難、現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級(jí)政府的發(fā)展等。針對(duì)上述問(wèn)題提出了重塑中國(guó)縣級(jí)政府的角色、實(shí)行省直管縣體制、加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有縣級(jí)政府職能、優(yōu)化縣級(jí)政府公共服務(wù)職能、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)、加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等對(duì)策。

關(guān)鍵詞：縣級(jí)政府；行政體制；改革

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)13-0055-02

1縣級(jí)政府行政體制改革的必要性

1.1縣級(jí)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要

縣級(jí)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開(kāi)放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)縣級(jí)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心集中在機(jī)構(gòu)改革方面，而二十多年機(jī)構(gòu)改革的種種努力都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行縣級(jí)政府行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱，部門(mén)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出；縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問(wèn)題直接影響縣級(jí)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1.2縣級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的需要

縣級(jí)政府作為我國(guó)農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國(guó)家機(jī)構(gòu)承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時(shí)，縣級(jí)政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。構(gòu)建和諧社會(huì)的歷史任務(wù)對(duì)政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，縣級(jí)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。縣級(jí)政府要適應(yīng)和諧社會(huì)的發(fā)展要求，必須全面加強(qiáng)政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，加大縣級(jí)行政管理體制改革力度，推動(dòng)縣級(jí)政府職能不斷向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。縣級(jí)政府要努力實(shí)現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場(chǎng)監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。

1.3縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

縣級(jí)政府除了要擔(dān)負(fù)必要的政治、社會(huì)、文化等職能外，經(jīng)濟(jì)職能是極其重要的乃至核心的職能?？h級(jí)政府的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。并盡量減少市場(chǎng)力量的負(fù)面效應(yīng)。

縣域經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟(jì)層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱。縣域經(jīng)濟(jì)貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實(shí)際，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用?？h域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問(wèn)題，保障國(guó)家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模和方向。縣級(jí)政府的體制改革是運(yùn)作縣域經(jīng)濟(jì)的必要條件?？h域經(jīng)濟(jì)是一個(gè)功能完備的綜合性經(jīng)濟(jì)體系。是由多種所有制形式、多部門(mén)結(jié)構(gòu)、多層次隸屬關(guān)系和多級(jí)生產(chǎn)力水平構(gòu)成的地域性生產(chǎn)綜合體。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的需要，相應(yīng)的進(jìn)行縣級(jí)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢(shì)下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

2當(dāng)前縣級(jí)政府行政體制存在的弊端

2.1縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會(huì)仍處于轉(zhuǎn)型過(guò)程中，縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：(1)縣級(jí)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。出現(xiàn)新體制下的角色與舊體制下的角色錯(cuò)位。縣級(jí)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。(2)縣級(jí)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者，造成職責(zé)內(nèi)角色與職責(zé)外角色錯(cuò)位?？h級(jí)政府大包大攬，把對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制和社會(huì)的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理之間的職能錯(cuò)位。(3)縣級(jí)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者，導(dǎo)致主要角色與次要角色錯(cuò)位?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動(dòng)頻繁，造成縣級(jí)干部的短期行為，縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財(cái)稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。

2.2政府職能不適宜市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的要求

縣級(jí)政府作為中國(guó)現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開(kāi)放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)縣級(jí)政府規(guī)模增長(zhǎng)的關(guān)注，重心集中在機(jī)構(gòu)改革方面。縣級(jí)政府并沒(méi)有從根本上按著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的體制和框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。縣級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系沒(méi)有走上規(guī)范化的道路；政府過(guò)多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟(jì)行為，“政企分開(kāi)”并不徹底；“政事分開(kāi)”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動(dòng)員能力低下；最突出、最根本的問(wèn)題是財(cái)政制度、機(jī)制和程序的缺失，降低了縣級(jí)政府的能力、扭曲了縣政的基本功能。

2.3現(xiàn)行市管縣體制不利于縣級(jí)政府的發(fā)展

我國(guó)現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正得以強(qiáng)化的歷史背景下而確定的。通過(guò)近半個(gè)世紀(jì)特別是改革開(kāi)放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實(shí)際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時(shí)代不相適應(yīng)的矛盾已日見(jiàn)顯露。現(xiàn)有的縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

3縣級(jí)政府行政體制改革的對(duì)策

3.1重塑中國(guó)縣級(jí)政府的角色

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，縣級(jí)政府角色的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行，而且刻不容緩?？h級(jí)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。它必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場(chǎng)的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會(huì)公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，縣級(jí)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的

進(jìn)程中，縣級(jí)政府必須對(duì)其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動(dòng)領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中的縣級(jí)政府必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的大政府、小社會(huì)的舊格局。改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

3.2實(shí)行省直管縣體制

通過(guò)推行省直管縣，可以改革目前我國(guó)行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國(guó)家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，在財(cái)政上實(shí)行省管縣，可以賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國(guó)目前雖然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見(jiàn)其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣。從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過(guò)市這一級(jí)周轉(zhuǎn)和盤(pán)剝，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難，強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展的積極性；第三，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移，同時(shí)，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

3.3優(yōu)化縣級(jí)政府公共服務(wù)職能

對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)出路。在這一歷史進(jìn)程中，縣級(jí)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對(duì)縣級(jí)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地提出完善縣級(jí)政府公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策，有利于提高縣級(jí)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿(mǎn)足公眾對(duì)公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

在公共服務(wù)機(jī)制改革過(guò)程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會(huì)公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極性。一個(gè)有效的公共服務(wù)機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制。在新的發(fā)展時(shí)期，政府提供公共服務(wù)必須堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認(rèn)同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評(píng)價(jià)的機(jī)制，切實(shí)提高公眾的認(rèn)同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。