王　飛

摘要：隨著我國城市化進程的加快，失地農(nóng)民的社會保障問題日益突出。其中最嚴(yán)重的問題是失地農(nóng)民沒有可持續(xù)的，有力度的養(yǎng)老保險。失地農(nóng)民既失去了賴以生存的土地，又沒有穩(wěn)定的就業(yè)崗位，老后生活面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。本文首先指出建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的緊迫性，其次重點介紹了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的具體安排，最后指出制度建立時需要注意的問題和制度建立的意義。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；制度安排

一、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的緊迫性

失去土地對農(nóng)民生活具有重大影響。一方面，農(nóng)民失去了一項最重要的家庭財富。在我國城市化進程中，土地的增值空間巨大。我國《土地承包法》賦予農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)以及繼承權(quán)。失去土地對農(nóng)民來講等于失去了一項最重要的家庭財富。另一方面，農(nóng)民失去了一項最穩(wěn)定的就業(yè)崗位。在我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民最基本的就業(yè)崗位。失去土地后，農(nóng)民由于缺乏相應(yīng)的文化素質(zhì)和勞動技能，很難在城鎮(zhèn)就業(yè)。最重要的一方面是，失地農(nóng)民失去了最可靠的養(yǎng)老保障。農(nóng)民擁有土地時，可以家庭耕種或轉(zhuǎn)讓出租獲得收益，保障老年生活。失去土地后，農(nóng)民基本失去了生活來源，養(yǎng)老保險費用無處籌集，老后生活十分困難。

據(jù)國土資源部2002 年底測算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個農(nóng)民失去土地。近7年來全國有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務(wù)農(nóng)無地，上班無崗，低保無分”的“三無農(nóng)民”達4000多萬。這一社會群體的問題如果處理不好，必將成為我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統(tǒng)籌層次不高。做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作已經(jīng)是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重中之重。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的具體安排

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應(yīng)該本著：“政府保障為主，個人保障為輔，制度和資金來源可持續(xù)”的原則來設(shè)計。要堅持一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費相結(jié)合的方式，把失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系。長期性代繳養(yǎng)老保險費是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的核心工作。具體實施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，按各地的經(jīng)濟發(fā)展水平確定繳費數(shù)額，并且需要逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。

對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農(nóng)民，地方社會保障部門根據(jù)每年養(yǎng)老保險金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養(yǎng)老保險費用的支付，個人不負(fù)擔(dān)繳費。從失地的當(dāng)月起，開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險。

對于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農(nóng)民應(yīng)加入到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險項目中。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費年限與失地農(nóng)民實際年齡之間的差額即為實際繳費年限。每年所需繳納的費用由政府，集體，個人三方共同承擔(dān)。政府負(fù)擔(dān)的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項的財政撥款，集體承擔(dān)部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提取，失地農(nóng)民個人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應(yīng)在50％以上，集體出資應(yīng)在30％左右，個人出資在20％左右，堅持政府保障為主，個人保障為輔的原則。失地農(nóng)民達到繳費年限后，可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。

對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農(nóng)民，當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ喜块T的主要任務(wù)是促進勞動力再就業(yè)，應(yīng)從集體獲得的土地補償費中，提出一部分就業(yè)培訓(xùn)專用資金，使失地農(nóng)民掌握新的勞動技能，增加就業(yè)機會，加快就業(yè)進程。當(dāng)這部分失地農(nóng)民自謀職業(yè)后，應(yīng)參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險項目，憑借失地農(nóng)民身份證明，享受一定的養(yǎng)老保險繳費的優(yōu)惠待遇。同時也應(yīng)特別注意農(nóng)村低保人員失地后的養(yǎng)老保險安排，對于失地低保人員，社會保障部門應(yīng)不分年齡差別，對其實施城鎮(zhèn)最低生活保障。

三、實施失地農(nóng)民養(yǎng)老保險所需要注意的問題

1.堅持“先就業(yè)，再保障”的原則，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的失地農(nóng)民土地補償方式都是一次性的貨幣補償，包括搬遷費用、住房安置費用、就業(yè)培訓(xùn)費用、養(yǎng)老補助費用等。一次性貨幣補償方式存在許多不合理的地方，安置費用在失地農(nóng)民手中得不到有效利用，往往會出現(xiàn)投資失誤現(xiàn)象。同時一次性安置費用的補償水平也較低，根本無法對失地農(nóng)民的老后生活進行保障。所以必須堅持“一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費”相結(jié)合的制度。保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵是促進失地農(nóng)民的就業(yè)工作，使失地農(nóng)民盡快向城鎮(zhèn)自謀職業(yè)者轉(zhuǎn)變，而不是僅僅依靠土地補償費用和政府補貼生活，充分發(fā)揮失地農(nóng)民的自保作用，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉(zhuǎn)變。

2.制度建立時，要特別注意“公平問題”。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險替代率要達到較高水平，與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平相一致，防止失地農(nóng)民生活水平下降現(xiàn)象的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，自2001年以來，因征地引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件呈激增之勢，占農(nóng)民上訪案件總數(shù)的70％左右，而最集中的問題表現(xiàn)在征用土地的補償水平過低，沒有穩(wěn)定合理的養(yǎng)老保險。由此可見建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農(nóng)民養(yǎng)老保險替代率過低，勢必會影響失地農(nóng)民的情緒，造成嚴(yán)重的社會問題和不穩(wěn)定因素。

3.需要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。失地農(nóng)民在城市化過程中，會逐漸轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度也應(yīng)做好向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。各地應(yīng)參考已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，來建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。在繳費費率，繳費年限，待遇水平上做到協(xié)調(diào)一致，為銜接工作打好基礎(chǔ)。對于在一定時期內(nèi)，主動加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險中個人的繳費比例，提高失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的積極性。

四、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意義

1.制度的建立有利于保障失地農(nóng)民的老后生活，切實解決“三農(nóng)問題”，加快城市化進程。據(jù)筆者了解浙江省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作在全國做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農(nóng)村最低生活保障水平。建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度后，政府、集體、個人三方共同籌資負(fù)擔(dān)，必然提高養(yǎng)老保險的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對于促進農(nóng)村勞動力的流動，充分利用我國土地資源，縮小城鄉(xiāng)差距都有重要作用，最終促進“三農(nóng)問題”的解決，并且逐步加快我國城市化進程。

2.制度的建立是完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要一步。據(jù)專家估計，到2030年我國失地農(nóng)民群體將達到1.1億人，失地農(nóng)民占我國農(nóng)村人口的比例將逐步提高。從人數(shù)上來講，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善具有重要意義。同時還要看到，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作不容樂觀，國家尚未出臺具體的實施辦法，各地自主建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有存在很大的差異性，總體來講對農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度就顯得尤為重要。

3.制度的建立是改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有效措施。改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重點是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必然會涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。如果解決不好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，必然會影響到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和征用土地問題，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。同時，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作與失地農(nóng)民的就業(yè)工作兩者相互促進，可以很大程度上提高農(nóng)村的人力資本水平，從勞動主體上促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

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