周　毅

一、檔案利用權(quán)利的內(nèi)涵及其限度要求

學(xué)術(shù)界有專家認(rèn)為,1987年頒布的《檔案法》對(duì)我國(guó)有關(guān)主體的檔案利用權(quán)利進(jìn)行了法律確認(rèn),檔案利用權(quán)利已經(jīng)是一項(xiàng)法定權(quán)利。但是,從《檔案法》及其實(shí)施辦法中不僅看不到有關(guān)檔案利用權(quán)利的明確表述,而且從相關(guān)規(guī)定中也無(wú)法自然推導(dǎo)出檔案利用權(quán)利就是一種法律權(quán)利?！稒n案法》第十九條和第二十條在規(guī)定檔案利用行為時(shí)表示有關(guān)組織或公民“可以利用”已經(jīng)開(kāi)放的檔案或未開(kāi)放的檔案(對(duì)后者又做了特別限制性規(guī)定)。事實(shí)上,“可以利用”通常會(huì)出現(xiàn)在兩種情況之下:一是公民或組織具有法定的檔案利用權(quán)利;二是公民或組織可以從檔案館開(kāi)放檔案的行為中獲益。雖然上述兩者在目標(biāo)指向上均表現(xiàn)為公民或組織檔案利用過(guò)程或結(jié)果的實(shí)際發(fā)生,但它們顯然有著明顯區(qū)別。如果公民或組織是在履行檔案利用權(quán)利,則其檔案利用行為理應(yīng)受到各種保障或救濟(jì),一旦其檔案利用權(quán)利受到損害就應(yīng)得到來(lái)自行政或司法渠道的救濟(jì);如果公民或組織是從檔案開(kāi)放過(guò)程中受益,那么自然不會(huì)對(duì)檔案開(kāi)放主體(主要是指國(guó)家檔案館)的檔案開(kāi)放行為提出任何非議。從《檔案法》及其實(shí)施辦法的文本解讀上看,它們?cè)谏婕肮窕蚪M織對(duì)開(kāi)放檔案的利用行為時(shí),似乎都有意或無(wú)意省略了“權(quán)利”一詞,而且通篇法律文本也未設(shè)計(jì)對(duì)公民檔案利用權(quán)利進(jìn)行保障或救濟(jì)的任何措施。因此,筆者認(rèn)為,迄今為止在我國(guó)有關(guān)法律法規(guī)中檔案利用權(quán)利并未被確認(rèn),它尚未成為一種法律權(quán)利,仍然只是一種應(yīng)有或事實(shí)上的權(quán)利。

由于不同的權(quán)利主體基于同一檔案客體對(duì)象會(huì)因利益目標(biāo)不同而產(chǎn)生不同的權(quán)利類型并伴有普遍的信息權(quán)利沖突現(xiàn)象,因此,從權(quán)利協(xié)調(diào)與平衡的原則和要求看,公民或組織基于某一檔案客體對(duì)象所產(chǎn)生的檔案利用權(quán)利始終都是有限度的,它必然會(huì)受到檔案開(kāi)放或公布權(quán)、檔案秘密權(quán)、檔案作品著作權(quán)等相關(guān)權(quán)利的制約。因此,設(shè)計(jì)合理與合法的檔案利用權(quán)利控制機(jī)制就成為我國(guó)檔案立法的重要內(nèi)容。

二、現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)檔案利用權(quán)利的過(guò)度限制

任何權(quán)利的構(gòu)成都包括權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容等基本要素,對(duì)檔案利用權(quán)利限度的分析也可從這些角度分別進(jìn)行。

1、檔案利用權(quán)利主體上的限制

檔案利用權(quán)利主體是指有權(quán)利用(而不是現(xiàn)在法律文本中表述的“可以利用”)已開(kāi)放和未開(kāi)放檔案的自然人、法人或者其他組織。我國(guó)在有關(guān)立法中習(xí)慣于將權(quán)利主體表述為“我國(guó)公民、法人或者其他組織”,而對(duì)外國(guó)人或者組織作特殊處理或者規(guī)定。例如《檔案法》第二十條就規(guī)定了對(duì)檔案(半現(xiàn)行與非現(xiàn)行文件)利用主體的具體范圍為“團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民”,而沒(méi)有將“外國(guó)人或者外國(guó)組織”納入到利用主體的范圍之內(nèi)。為了處理這一局限,有關(guān)部門出臺(tái)了《外國(guó)組織和個(gè)人利用我國(guó)檔案試行辦法》。一般而言,外國(guó)人或外國(guó)組織經(jīng)有關(guān)主管部門同意后只能利用國(guó)家檔案館已經(jīng)開(kāi)放的檔案。從信息公開(kāi)立法的國(guó)際趨勢(shì)看,信息獲取與利用權(quán)利主體一般具有無(wú)限性特點(diǎn),習(xí)慣于將本國(guó)公民、法人或者組織和外國(guó)公民與組織均作為等同的權(quán)利主體對(duì)待。筆者認(rèn)為,上述趨勢(shì)雖然可以給我國(guó)檔案立法提供借鑒,但從理論上還是應(yīng)區(qū)分清楚檔案利用權(quán)利主體和檔案利用主體的界限。檔案利用權(quán)利主體是指我國(guó)公民、法人或者組織,而檔案利用主體除包括我國(guó)公民、法人或組織之外,還應(yīng)包括外國(guó)公民或組織。他們與我國(guó)公民、法人或者組織等檔案利用權(quán)利主體的本質(zhì)差異在于:首先,外國(guó)公民或組織不能要求我國(guó)開(kāi)放某類檔案,而我國(guó)公民、企事業(yè)單位和組織可以根據(jù)法律規(guī)定要求開(kāi)放某些檔案或申請(qǐng)利用某些未開(kāi)放檔案;其次,我國(guó)公民或組織可以通過(guò)行政援助和司法援助要求有關(guān)部門開(kāi)放某類檔案或收回已開(kāi)放的檔案,而外國(guó)公民或組織則無(wú)權(quán)要求。由此可見(jiàn),在檔案立法中理應(yīng)區(qū)分檔案利用權(quán)利主體和檔案利用主體的不同?，F(xiàn)階段我國(guó)檔案立法文本中對(duì)我國(guó)公民、法人或者組織的檔案利用行為僅用“可以利用”來(lái)界定則遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,法律文本理應(yīng)明確賦予他們檔案利用權(quán)利主體的地位,而“可以利用”的表述僅適合于對(duì)外國(guó)公民或組織檔案利用行為的概括。

2、檔案利用權(quán)利客體范圍上的限制

從我國(guó)法律制度關(guān)于檔案開(kāi)放利用客體對(duì)象范圍的界定看,它僅限于國(guó)家檔案館保存的檔案?！稒n案法》第十九條規(guī)定:國(guó)家檔案館保管的檔案,一般是自其形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放;《檔案法》第二十條規(guī)定:機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要,可以按照有關(guān)規(guī)定,利用檔案館未開(kāi)放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案;《檔案法實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定:機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案機(jī)構(gòu)保存的尚未向檔案館移交的檔案,其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和組織以及中國(guó)公民如需要利用的,須經(jīng)檔案保存單位同意。從上述一系列規(guī)定可以看出,《檔案法》及其實(shí)施辦法有兩個(gè)重要限制:一是始終將檔案開(kāi)放客體對(duì)象限制在“國(guó)家檔案館的檔案”這一范圍內(nèi),雖原則性提出有關(guān)主體也可利用未進(jìn)館的檔案,但將開(kāi)放利用決定權(quán)交給了檔案保管單位;二是雖然規(guī)定有關(guān)主體可以利用檔案館未開(kāi)放的檔案,但是,由于上述《檔案法》第二十條明確授權(quán)制訂“利用未開(kāi)放檔案辦法”的國(guó)家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門至今沒(méi)有出臺(tái)“有關(guān)規(guī)定”,因此,從一定意義上來(lái)說(shuō),館藏未開(kāi)放檔案的利用還是一個(gè)“無(wú)法可依”的領(lǐng)域。①這表明機(jī)關(guān)檔案室收藏的檔案和國(guó)家檔案館收藏的未開(kāi)放檔案均不在現(xiàn)有檔案開(kāi)放利用法律制度的調(diào)控范圍之內(nèi)。因此,檔案利用權(quán)利客體對(duì)象目前僅限于國(guó)家檔案館保存的已開(kāi)放檔案。

3、檔案利用權(quán)利行使目的的限制

檔案工作基本原則指出檔案工作的根本目的是“便于社會(huì)各方面的利用”,其言下之意就是所有主體(團(tuán)體用戶或個(gè)人用戶,甚至包括國(guó)外用戶)可以因各種需要(公務(wù)或私人目的)利用檔案。這一理念在《檔案法》中得到了一定程度的體現(xiàn)?！稒n案法》針對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織(上述利用主體均為團(tuán)體用戶)利用開(kāi)放檔案和未開(kāi)放檔案均未明確限制其“利用目的”。但有關(guān)規(guī)定顯然未將公民個(gè)人因“個(gè)人休閑”、“個(gè)人利益”等不屬于“各項(xiàng)工作需要”范圍的檔案利用目的包涵在內(nèi)。這就意味著公民出于“個(gè)人休閑”、“個(gè)人利益”等利用目的利用未開(kāi)放檔案的行為不能得到法律保護(hù)。

與此相類似,《政府信息公開(kāi)條例》第十三條規(guī)定:除主動(dòng)公開(kāi)的政府信息以外,公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要申請(qǐng)獲取政府信息。這意味著對(duì)政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息,公民、法人或者其他組織可以貫徹自由使用原則,但自由使用原則并不適用于被動(dòng)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息,“生產(chǎn)、生活、科研等活動(dòng)特殊需要”的信息公開(kāi)申請(qǐng)限制極大地蠶食了公民、法人或其他組織的信息利用范圍。

三、檔案利用權(quán)利適度擴(kuò)展及其實(shí)現(xiàn)的基本途徑

隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒和權(quán)利要求的提高,檔案利用權(quán)利也應(yīng)進(jìn)行適度擴(kuò)展。這種權(quán)利擴(kuò)展首先體現(xiàn)在對(duì)檔案法律政策設(shè)計(jì)上的要求。

1、設(shè)計(jì)覆蓋文件管理全流程的信息開(kāi)放政策

《政府信息公開(kāi)條例》中指向的客體對(duì)象是處于形成、處理或保存等所有階段的政府信息,某一政府信息只要屬于主動(dòng)或被動(dòng)公開(kāi)的范圍,不管其運(yùn)動(dòng)到什么階段或收藏與保存在什么地點(diǎn)均應(yīng)公開(kāi)。這就意味著保存在機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)部門或文書處理部門、機(jī)關(guān)內(nèi)部檔案部門和國(guó)家檔案館等不同地點(diǎn)的政府信息均應(yīng)執(zhí)行統(tǒng)一的開(kāi)放政策。但與此不相容的是,《檔案法》對(duì)處于國(guó)家檔案館保存階段的檔案開(kāi)放政策則另有具體規(guī)定,而且這些規(guī)定又與《政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定存在矛盾沖突。從法律位階和政策效應(yīng)上來(lái)看,《檔案法》對(duì)《政府信息公開(kāi)條例》中的相關(guān)內(nèi)容具有否定作用。這就導(dǎo)致了在文件全流程管理中,現(xiàn)行、半現(xiàn)行文件的開(kāi)放政策適用《政府信息公開(kāi)條例》,而非現(xiàn)行文件的開(kāi)放政策適用《檔案法》。由于《政府信息公開(kāi)條例》是以“公開(kāi)為原則,不公開(kāi)為例外”作為立法指導(dǎo)思想,而《檔案法》及其實(shí)施辦法和有關(guān)規(guī)定強(qiáng)調(diào)的是以“檔案保管和控制”作為立法指導(dǎo)思想,所以說(shuō)《政府信息公開(kāi)條例》的開(kāi)放度明顯高于《檔案法》及其實(shí)施辦法和有關(guān)規(guī)定。這就導(dǎo)致了現(xiàn)階段我國(guó)文件與檔案開(kāi)放利用政策中存在著明顯的前松后緊現(xiàn)象,即處于現(xiàn)行與半現(xiàn)行階段的文件開(kāi)放利用政策相對(duì)寬松,而處于非現(xiàn)行期的文件(即國(guó)家檔案館的檔案)開(kāi)放利用政策卻相對(duì)嚴(yán)格,顯然,這不符合伴隨著時(shí)間推移,信息機(jī)密性遞減而其作用范圍應(yīng)該逐步擴(kuò)大的一般規(guī)律。因此,提高《政府信息公開(kāi)條例》的法律位階或制訂《文件與檔案法》(或稱為《文件法》)將有利于從文件管理全流程上統(tǒng)一文件與檔案的開(kāi)放政策。

2、形成對(duì)檔案利用權(quán)利科學(xué)控制的基本機(jī)制

正如前文分析的一樣,檔案利用權(quán)利是有限度的,對(duì)檔案利用權(quán)利的限度必須進(jìn)行科學(xué)的分析和控制。對(duì)檔案利用權(quán)利的科學(xué)控制可以分為兩個(gè)層面:一是對(duì)檔案合理利用行為進(jìn)行合法化確認(rèn);二是從源頭上設(shè)計(jì)檔案開(kāi)放與公布權(quán)行使機(jī)制。

對(duì)檔案合理利用行為進(jìn)行合法化確認(rèn)是在對(duì)檔案利用行為進(jìn)行合理化程度分析的基礎(chǔ)上,通過(guò)法律法規(guī)對(duì)這些合理利用行為進(jìn)行認(rèn)可的過(guò)程,它影響和決定著檔案利用權(quán)利本身的內(nèi)容及其可能實(shí)現(xiàn)的廣度和深度。由于檔案利用過(guò)程中不同信息權(quán)利之間矛盾沖突的普遍存在(例如檔案控制權(quán)與獲取權(quán)的沖突、檔案開(kāi)放權(quán)與保密權(quán)的沖突等),這就決定了檔案利用應(yīng)是合理和合法的利用,并且合理的檔案利用行為也應(yīng)得到有關(guān)法律法規(guī)的確認(rèn),例如檔案利用行為必須遵守著作權(quán)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。

如果僅就檔案利用權(quán)利本身設(shè)計(jì)檔案利用控制機(jī)制那么便是一種片面思維。這是由于檔案利用是對(duì)已開(kāi)放檔案和未開(kāi)放檔案的利用,檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)在很大程度上受制于檔案開(kāi)放程度。因此,要建立和完善檔案開(kāi)放審查機(jī)制。筆者認(rèn)為,在檔案開(kāi)放審查機(jī)制中起決定作用的是檔案開(kāi)放審查與決定主體的政策執(zhí)行意識(shí)、能力與水平。從開(kāi)放檔案信息的義務(wù)與責(zé)任、對(duì)檔案信息的理解力等方面看,檔案開(kāi)放審查和決定主體不僅包括國(guó)家檔案館,還應(yīng)包括所有政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體。只要是政府信息公開(kāi)義務(wù)主體依法開(kāi)放與公布的檔案,任何享有政治權(quán)利的公民、法人或組織無(wú)論出于公務(wù)或私人目的均可對(duì)其進(jìn)行利用。

3、制定未開(kāi)放檔案申請(qǐng)利用的科學(xué)程序

檔案利用權(quán)利指向的客體對(duì)象既包括對(duì)已開(kāi)放檔案的利用,也包括對(duì)未開(kāi)放檔案的利用?！稒n案法》第二十條明確規(guī)定:“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要,可以按照有關(guān)規(guī)定,利用檔案館未開(kāi)放的檔案”。而且,該條款同時(shí)明確,“利用未開(kāi)放檔案的辦法,由國(guó)家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定”。但從具體實(shí)踐看,現(xiàn)階段我國(guó)利用未開(kāi)放檔案的辦法始終沒(méi)有出臺(tái),檔案利用工作的著力點(diǎn)集中在已開(kāi)放檔案利用上,而相對(duì)忽視了未開(kāi)放檔案的利用工作,這無(wú)疑在一定程度上已經(jīng)影響了公民檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)公眾檔案信息個(gè)性化需要不斷增多、公民檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的要求和進(jìn)一步提高綜合檔案館管理績(jī)效的客觀形勢(shì),綜合檔案館和有關(guān)檔案機(jī)構(gòu)均應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)未開(kāi)放檔案的申請(qǐng)利用。從保障未開(kāi)放檔案申請(qǐng)利用的程序合法要求看,綜合檔案館和有關(guān)檔案機(jī)構(gòu)可以參照《政府信息公開(kāi)條例》中關(guān)于信息申請(qǐng)公開(kāi)的規(guī)定執(zhí)行。從政策銜接要求看,對(duì)處于不同運(yùn)動(dòng)階段的文件信息適用相同的依申請(qǐng)公開(kāi)程序既是合理的也是合法的。可喜的是,這種針對(duì)未開(kāi)放檔案申請(qǐng)利用的有關(guān)規(guī)定或辦法已經(jīng)在我國(guó)一些地方性檔案立法中開(kāi)始出現(xiàn)。2008年修訂的《上海市國(guó)家綜合檔案館檔案利用和公布辦法》在第八條就詳細(xì)規(guī)定了公民和組織利用檔案館未開(kāi)放檔案的程序辦法,這極大地保障了公民和組織的檔案利用權(quán)利。

4、開(kāi)發(fā)具有保障檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的文件管理系統(tǒng)

檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)依賴于數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)的功能完備。由于電子文件數(shù)量不斷增長(zhǎng)和種類日趨復(fù)雜,因此,開(kāi)發(fā)建設(shè)功能完備的數(shù)字檔案館與電子文件管理系統(tǒng)就成為文件與檔案利用權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本保證。從國(guó)際范圍看,一些國(guó)家的數(shù)字檔案館或電子文件管理系統(tǒng)項(xiàng)目均將保障利用作為其建設(shè)的重要目標(biāo)之一。美國(guó)國(guó)家檔案文件管理局(NARA)建設(shè)電子文件檔案館(ERA)系統(tǒng)的重要目標(biāo)之一就是要保障具有合法權(quán)利的政府部門及公眾不管在何時(shí)何地都能利用文件與檔案。突出“在線利用”的文件管理系統(tǒng)功能(而不僅是保管或備份功能)設(shè)計(jì)對(duì)推進(jìn)有關(guān)主體檔案利用權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將產(chǎn)生重要的保障作用。

注釋:

①戴志強(qiáng):《我國(guó)政府信息公開(kāi)與綜合檔案館的自我調(diào)適》,www.archives.sh.cn/docs/200902/d_265004.html,檢索時(shí)間2009-2-12。

作者單位:蘇州大學(xué)