劉淑艷

“信息孤島”是對(duì)電子政務(wù)中各行政機(jī)關(guān)封閉各自所有信息的形象描述。在電子政務(wù)的發(fā)展過程中，各個(gè)政府部門之間對(duì)各自所有的信息不交換、不共享，從而形成信息海洋中的孤島，稱為“信息孤島”。目前“信息孤島”已成為我國電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展的“瓶頸”，而行政體制、技術(shù)水平等方面的因素又使解決“信息孤島”問題成為電子政務(wù)建設(shè)的一大難題。本文全面闡述了黑龍江省在電子政務(wù)建設(shè)中存在的“信息孤島”問題，分析了“信息孤島“產(chǎn)生的原因，并提出了具體解決措施，旨在為我省電子政務(wù)建設(shè)提供一些有益的幫助。

一、黑龍江省電子政務(wù)建設(shè)中存在“信息孤島”問題

在建設(shè)全省綜合數(shù)據(jù)庫一期工程時(shí)，我們對(duì)全省電子政務(wù)建設(shè)起步較早的10個(gè)廳局（即：省工商局、省審計(jì)廳、公安廳、省經(jīng)委、民政廳、省統(tǒng)計(jì)局、地稅局、省技術(shù)監(jiān)督局、省發(fā)改委，勞動(dòng)社會(huì)保障廳）進(jìn)行了調(diào)研，調(diào)研內(nèi)容包括：各單位數(shù)據(jù)庫建設(shè)情況；數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況；可提供數(shù)據(jù)源列表；數(shù)據(jù)共享的權(quán)限和方式；數(shù)據(jù)庫存儲(chǔ)方式；業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫應(yīng)用情況；業(yè)務(wù)系統(tǒng)的接口開發(fā)情況；對(duì)其它單位的數(shù)據(jù)需求；對(duì)綜合數(shù)據(jù)庫的預(yù)期顯示效果；以及對(duì)全省綜合數(shù)據(jù)庫建設(shè)的建議等各個(gè)方面。調(diào)研結(jié)果是：（1）部分單位已經(jīng)建立了自身內(nèi)部相對(duì)完整的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)資源體系，采用關(guān)系型數(shù)據(jù)庫，便于數(shù)據(jù)的分析、統(tǒng)計(jì)和計(jì)算，在各單位的日常工作中發(fā)揮著重要作用。（2）各單位數(shù)據(jù)定義、存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，以及數(shù)據(jù)字典，甚至數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)關(guān)系，均采用國家部委的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，這給各單位數(shù)據(jù)交互和共享都帶來了很多的不便。（3）在各單位目前掌握的數(shù)據(jù)資源中，存在著重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象。僅企業(yè)名錄數(shù)據(jù)一項(xiàng)，就存在多個(gè)數(shù)據(jù)庫，且各數(shù)據(jù)庫內(nèi)容均有不完整之處，且存在垃圾數(shù)據(jù)。

由此可見，我省在電子政務(wù)建設(shè)中同樣存在著“信息孤島”問題，“信息孤島”問題造成了電子政務(wù)信息的重復(fù)輸入和多口采集，影響了數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、一致性和正確性，不能實(shí)現(xiàn)信息的及時(shí)共享和反饋，并最終造成了政府決策支持和公共服務(wù)能力落后現(xiàn)狀。

二、黑龍江省“信息孤島”問題產(chǎn)生的原因

黑龍江省“信息孤島”形成的原因很多，主要有：一是標(biāo)準(zhǔn)太多，導(dǎo)致了“信息孤島“的形成。目前，電子政務(wù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)非常豐富。僅我國已經(jīng)頒布的國家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)就達(dá)800多個(gè)，此外還有各式各樣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)過多、過泛給政府部門和相關(guān)廠商帶來了很多困惑。對(duì)眾多標(biāo)準(zhǔn)加以統(tǒng)一和規(guī)范，是解決標(biāo)準(zhǔn)滯后與過多、過泛的唯一途徑。二是對(duì)電子政務(wù)本質(zhì)及全局性、創(chuàng)新性、風(fēng)險(xiǎn)性認(rèn)識(shí)不足。一些政府部門把全局性的電子政務(wù)項(xiàng)目視為本部門信息系統(tǒng)的延伸，仍停留在建設(shè)辦公自動(dòng)化和政務(wù)專網(wǎng)水平，對(duì)跨行業(yè)、跨部門信息共享缺乏足夠考慮，缺少對(duì)業(yè)務(wù)資源的共享與整合。三是自覺或不自覺的強(qiáng)化了部門利益。對(duì)于跨部門共建的大型電子政務(wù)項(xiàng)目，由于共建單位的協(xié)作關(guān)系和工作模式不確定，資源共享和互連缺乏硬性規(guī)定，導(dǎo)致許多部門在建設(shè)方法上自覺或不自覺的強(qiáng)化了部門利益。四是基礎(chǔ)建設(shè)水平參差不齊。我省電子政務(wù)公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)中心等關(guān)系全局的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯落后于一些部門網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，造成各部門信息化缺乏統(tǒng)一電子政務(wù)平臺(tái)，進(jìn)一步強(qiáng)化了縱強(qiáng)橫弱管理格局，弱化了全省對(duì)電子政務(wù)的總體布局和整合能力。五是投融資渠道單一。目前，我省電子政務(wù)建設(shè)多依靠政府投資建設(shè)，運(yùn)作模式單一，電子政務(wù)建設(shè)資金十分緊張。同時(shí)由于項(xiàng)目建設(shè)、管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使我省電子政務(wù)建設(shè)舉步維艱。

三、我省消除“信息孤島”的優(yōu)勢(shì)所在

黑龍江電子政務(wù)也是從OA、政務(wù)信息化、政府上網(wǎng)、電子政務(wù)這樣一步步走過來的。我省消除“信息孤島”是有很大優(yōu)勢(shì)的：一是不斷完善的政務(wù)外網(wǎng)。按照中辦發(fā)[2002]17號(hào)文件精神，在省電信網(wǎng)絡(luò)體系之上，建成了一個(gè)覆蓋面廣、帶寬高、穩(wěn)定性強(qiáng)、安全可靠的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。政務(wù)外網(wǎng)覆蓋省市縣三級(jí)網(wǎng)絡(luò)，與互聯(lián)網(wǎng)邏輯隔離。實(shí)現(xiàn)了每個(gè)單位只需建設(shè)一個(gè)局域網(wǎng)、通過一條物理線路聯(lián)接實(shí)現(xiàn)縱向及橫向的全部通信需求。我省政務(wù)外網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了省委、省人大、省政府、省政協(xié)、省紀(jì)檢委、省法院和93家省級(jí)委辦廳局的互聯(lián)互通；地市平臺(tái)、13個(gè)縣市政府及地市委辦局之間互聯(lián)互通。縣級(jí)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了64個(gè)縣政府及縣政府部門之間的互聯(lián)互通。最新統(tǒng)計(jì)，全省政務(wù)外網(wǎng)省市縣三級(jí)節(jié)點(diǎn)單位1893家；二是應(yīng)用建設(shè)不斷地推進(jìn)。我省現(xiàn)在開發(fā)了省政府辦公廳協(xié)同辦公系統(tǒng)，人大建議、政協(xié)提案辦理系統(tǒng)，政務(wù)信息系統(tǒng)等多項(xiàng)應(yīng)用；全省公文無紙化傳輸系統(tǒng)得到廣泛應(yīng)用；完成數(shù)據(jù)交互平臺(tái)建設(shè)以及與其它系統(tǒng)的整合工作；建設(shè)了全省綜合數(shù)據(jù)庫，能夠?qū)崿F(xiàn)為省領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門提供決策支持、為宏觀調(diào)控提供有效的數(shù)據(jù)分析依據(jù)的綜合數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，通過有效的整合，實(shí)現(xiàn)全省各級(jí)政府部門數(shù)據(jù)資源的共享。三是有領(lǐng)導(dǎo)對(duì)電子政務(wù)建設(shè)工作的高度重視，有一個(gè)具有管理水平、技術(shù)開發(fā)能力、平均年齡在30左右的一支電子政務(wù)建設(shè)人員隊(duì)伍。綜上所述，目前我省電子政務(wù)建設(shè)已經(jīng)取得了長足進(jìn)步，為消除“信息孤島”、實(shí)現(xiàn)信息資源共享打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

四、消除“信息孤島”的兩種參考方案

要解決“信息孤島”問題，首先要解決技術(shù)層面的問題。一是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)層面的集成。共享或者合并來自于兩個(gè)或更多應(yīng)用的數(shù)據(jù)，具體包括數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化、數(shù)據(jù)遷移及數(shù)據(jù)復(fù)制等，這是實(shí)現(xiàn)信息共享最基本的需求。二要實(shí)現(xiàn)應(yīng)用系統(tǒng)集成，使不同應(yīng)用系統(tǒng)之間能夠相互調(diào)用信息。三要實(shí)現(xiàn)用戶界面集成(界面重組)，它將原先系統(tǒng)的終端窗口和PC的圖形界面使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的界面(有代表性的例子是使用瀏覽器)來替換。一般的，應(yīng)用程序終端窗口的功能可以一對(duì)一地映射到一個(gè)基于瀏覽器的圖形用戶界面，面向用戶形成一個(gè)新的統(tǒng)一的表示層。四要實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程整合。優(yōu)化原有的業(yè)務(wù)流程，并通過流程把所有應(yīng)用、數(shù)據(jù)管理起來，使之貫穿眾多應(yīng)用系統(tǒng)、數(shù)據(jù)、用戶和合作伙伴，這是最理想的層次。

現(xiàn)提出建立一站式電子政務(wù)門戶及建立共享數(shù)據(jù)庫平臺(tái)兩種方案。如下圖所示：

(1)建立一站式電子政務(wù)門戶

為改善政府形象，保證政府政務(wù)流暢，我省依托省政府網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立了一個(gè)“一站式”政府服務(wù)中心。推出一站式電子政務(wù)門戶，使行政服務(wù)中心門戶網(wǎng)站與政務(wù)外網(wǎng)相聯(lián)，通過該門戶網(wǎng)站可以進(jìn)入電子政務(wù)的各個(gè)子系統(tǒng)，將各個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)、專項(xiàng)系統(tǒng)緊密整合在網(wǎng)站上，兩個(gè)門戶共享數(shù)據(jù)中心中的公共數(shù)據(jù)庫資源，通過數(shù)據(jù)交換中心實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換。在保證安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各職能單位在各個(gè)不同的計(jì)算機(jī)子系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，并配置數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)對(duì)行政服務(wù)業(yè)務(wù)的信息進(jìn)行處理，建立起以信息交換為中心的集中式實(shí)時(shí)管理和分布式非實(shí)時(shí)管理相結(jié)合的計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)。

目前我省應(yīng)把“一站式”電子政務(wù)門戶服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)目標(biāo)定為：通過規(guī)劃和建設(shè)網(wǎng)上應(yīng)用服務(wù)，全面引入國際通行、國內(nèi)領(lǐng)先的理念、制度和技術(shù)，打造出獨(dú)特的服務(wù)行政、高效行政、透明行政、民本行政的優(yōu)秀品牌，從而形成高附加值政府資本和政府品位，為社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和城市競爭力提升提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和保障。

(2)建立共享數(shù)據(jù)庫平臺(tái)

黑龍江省具備良好的信息化條件，目前全省省直有六十幾個(gè)委辦廳局，多數(shù)已經(jīng)具備良好的信息化建設(shè)環(huán)境。如：工商、統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、公安、地稅等行業(yè)已經(jīng)擁有了大量的企業(yè)信息、個(gè)人信息、行業(yè)信息等寶貴的信息資源。但是由于各種歷史性原因，各個(gè)行業(yè)的數(shù)據(jù)相對(duì)封閉，同時(shí)有大量的重復(fù)信息資源以及同類的信息資源內(nèi)容不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等弊端。比如同樣的企業(yè)信息，工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督局，各自擁有各自的企業(yè)信息庫，同時(shí)沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)信息代碼，導(dǎo)致數(shù)據(jù)查詢和核對(duì)的時(shí)候存在一定的困難。而其他政府單位或公眾若想了解可公開的部分企業(yè)信息時(shí)相對(duì)無法確定信息的準(zhǔn)確性，而這樣的原因又導(dǎo)致在數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析上出現(xiàn)偏差，在領(lǐng)導(dǎo)決策的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生一定的誤導(dǎo)性。

導(dǎo)致互聯(lián)困難的一個(gè)原因是接口問題。過去強(qiáng)調(diào)的是垂直信息化，如稅務(wù)、海關(guān)、工商、勞動(dòng)、人事等部門的信息化系統(tǒng)，均是從中央到地方垂直布局的。這些不同部門之間的橫向互聯(lián)則遭遇接口不通的尷尬。共享數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)引入，將各職能單位的數(shù)據(jù)庫從邏輯上和物理上集成在統(tǒng)一的平臺(tái)上，綜合管理并使用，可實(shí)現(xiàn)有效數(shù)據(jù)信息的共享，加強(qiáng)各職能單位的溝通與協(xié)作，并為領(lǐng)導(dǎo)決策，社會(huì)發(fā)展提供有效的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

共享數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的構(gòu)建，使信息的共享程度和準(zhǔn)確程度得到一個(gè)質(zhì)的提升。能給政府的管理者在決策分析和監(jiān)管監(jiān)控等方面帶來革命性進(jìn)步，并且可以優(yōu)化數(shù)據(jù)信息，為各個(gè)相關(guān)的職能單位提供有效的信息利用方式。將以往需要溝通和協(xié)調(diào)若干次才能取得的信息資源在最短時(shí)間內(nèi)查詢并利用，大大提高了各職能單位的辦事效率。同時(shí)由于信息標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，垃圾數(shù)據(jù)的減少和準(zhǔn)確度的提高，更加保證了各職能單位的工作質(zhì)量。共享數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的建設(shè)將最終解決電子政務(wù)系統(tǒng)存在的大量共性問題。保護(hù)已有投資，利用現(xiàn)有系統(tǒng)的資源和業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)；提供廣泛的適應(yīng)性，支持多種業(yè)務(wù)處理模式，支持多級(jí)業(yè)務(wù)管理模式，支持大業(yè)務(wù)量的問題，并能實(shí)現(xiàn)不同應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)、互通、互操作；適應(yīng)快速變化，特別是機(jī)構(gòu)設(shè)置及部門職能的改變引起的業(yè)務(wù)流程的變化。即應(yīng)用系統(tǒng)要具備靈活多變的體系結(jié)構(gòu)，需要重新編碼的部分越少越好，大部分變化通過配置管理來實(shí)現(xiàn)；適應(yīng)不均衡發(fā)展。即應(yīng)用系統(tǒng)的規(guī)模能夠?qū)崿F(xiàn)動(dòng)態(tài)變化，發(fā)展快的地區(qū)和發(fā)展慢的地區(qū)都能正常使用，徹底解決深層次問題。

五、完善綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)是消除“信息孤島”的首要任務(wù)

政務(wù)中心將完善綜合數(shù)據(jù)庫建設(shè)做為消除“信息孤島”的首要任務(wù)，目前綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)建設(shè)前期工作成效顯著，下一步主要工作目標(biāo)是：

1、要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)任務(wù)，明確責(zé)任。建議全省各廳局一把手主抓電子政務(wù)建設(shè)工作，積極配合省政務(wù)中心完成全省綜合數(shù)據(jù)庫的建設(shè)工作；以電子政務(wù)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室名義召開專題會(huì)議，請(qǐng)各單位負(fù)責(zé)電子政務(wù)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)參加；通過文件的形式統(tǒng)計(jì)各單位能提供的數(shù)據(jù)、需求的數(shù)目錄，由我中心統(tǒng)一整理、匯總，形成綜合數(shù)據(jù)庫的資源目錄，并就資源目錄征求各單位意見；梳理我省目前各專業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，逐步制定綜合數(shù)據(jù)庫信息資源標(biāo)準(zhǔn)體系。建議成立我省標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)導(dǎo)小組，及相關(guān)機(jī)構(gòu)。

2、增加統(tǒng)計(jì)分析功能，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供支持。綜合數(shù)據(jù)庫前期工作中只有分類、統(tǒng)計(jì)和查詢功能，還沒能實(shí)現(xiàn)深入的統(tǒng)計(jì)分析功能，不能有效地為領(lǐng)導(dǎo)提供決策支持，為宏觀調(diào)控提供有效的數(shù)據(jù)分析依據(jù)。下一步要通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的收集、挖掘、對(duì)比、分析后得到有效數(shù)據(jù)信息，對(duì)未來走勢(shì)進(jìn)行預(yù)測，輔助領(lǐng)導(dǎo)做出正確的決策。

3、力爭解決采集數(shù)據(jù)中存在的問題。全省綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的開發(fā)已進(jìn)入數(shù)據(jù)采集階段，盡管在數(shù)據(jù)采集工作中得到了許多單位的大力支持，但同時(shí)也存在著信息壁壘現(xiàn)象、技術(shù)人員匱乏、數(shù)據(jù)內(nèi)容不統(tǒng)一等問題。下步要組織人員深入各廳局，做好協(xié)調(diào)工作，力爭解決上述問題，爭取早日完成數(shù)據(jù)采集工作。

（作者單位：黑龍江省政務(wù)信息化管理服務(wù)中心）