汪　偉

財產(chǎn)申報制度被看作是制約權(quán)力、約束腐敗和維持中國社會穩(wěn)定的最好切入口。越來越大的現(xiàn)實壓力要求盡快打破僵局。

4年來，韓德云律師一直要求全國人大啟動《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》的立法程序。在這位重慶籍的十屆全國人大代表的電腦里，保存著他向全國人大提交的一份議案和三份建議，以及三份書面答復(fù)。

2006年，他領(lǐng)銜提出議案“建議全國人大將制訂《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》納入立法規(guī)劃，盡快啟動制定程序”時，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會給出的簡短答復(fù)說，制定財產(chǎn)申報法的“條件尚不成熟”。

2007年，他提交個人建議，重申了上一年的意見，并強調(diào)說，在“中國的反腐敗工作已經(jīng)到了關(guān)系到黨和國家生死存亡的關(guān)鍵時刻……高官落馬，其中大部分都涉及巨額財產(chǎn)無法說明的問題，而其暴露都是因為比較原始的舉報等方式，帶有很大的偶然性。民眾對貪污腐化的泛濫已經(jīng)忍無可忍”。這份建議沒有得到書面答復(fù)。

2008年的建議要求將《公務(wù)員財產(chǎn)申報法》“列入全國人大五年立法計劃”，以補充《公務(wù)員法》中沒有相關(guān)規(guī)定的缺陷。

監(jiān)察部答復(fù)他說，《財產(chǎn)收入申報法》曾于1994年列入八屆人大立法計劃，并責(zé)成監(jiān)察部起草該法草案；1999年，監(jiān)察部建議九屆全國人大將《國家公職人員財產(chǎn)申報法》列入立法計劃時，由于“種種原因”，建議未被接受。

歷數(shù)了種種困難，包括“社會信用機制缺失、公務(wù)員個人的財產(chǎn)與家庭財產(chǎn)難以區(qū)分、難以對公務(wù)員的財產(chǎn)進行動態(tài)監(jiān)控和金融實名制不夠完善，申報內(nèi)容的真實性難以核查”等等后，監(jiān)察部在答復(fù)中認為，“目前在我國全面推行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度尚存在一定困難”。

到了2009年，韓德云認為，“全國人大盡快啟動公務(wù)員財產(chǎn)申報制度立法程序的時機完全成熟”，他在建議書后附上了他起草的《中華人民共和國公務(wù)員財產(chǎn)申報法》建議草案。這一次，他收到的答復(fù)來自中共中央紀律檢查委員會。

中紀委告訴韓德云，他們正“充分聽取方方面面的意見和建議，統(tǒng)籌考慮，全面權(quán)衡利弊得失，對相關(guān)問題進行更深入的研究論證，也會適時向全國人大提出立法建議”。

“中共從革命黨變成執(zhí)政黨已有60年時間，中共提出要‘提高執(zhí)政能力也有8年時間”，韓德云認為，官員財產(chǎn)申報制度需要加快進度，不能再拖下去了。

改革遭遇僵局

“從理念上講，官員財產(chǎn)一定要公開的；從現(xiàn)實講，這一天不會很遠”，中國人民大學(xué)教授毛壽龍說，“有朝一日肯定要公開，躲也躲不掉?！?/p>

但久拖不決已經(jīng)成了官員財產(chǎn)申報制度的致命傷。相關(guān)立法不僅一拖就是15年，而且在立法計劃中“銷聲匿跡”了。

在此期間，中央政府陸續(xù)出臺了一些要求官員申報財產(chǎn)的規(guī)定，其中包括1995年的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，2001年發(fā)布的《關(guān)于省(部)級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》和2009年出臺的《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》。

這些規(guī)定要求各級官員、黨干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該申報財產(chǎn)，甚至要在一定范圍內(nèi)公開申報內(nèi)容，事實上效果不佳。

監(jiān)察部回復(fù)韓德云的建議時承認，《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》實施12年來，“在申報對象、申報內(nèi)容、申報程序以及監(jiān)督檢查和責(zé)任追究等方面不夠完善，因而發(fā)揮的作用仍然有限”。

韓德云說，1995年和2001年的兩個規(guī)定只規(guī)定日常申報一種情況，沒有對初任申報和離任申報做出規(guī)定，只要求黨政干部申報基本收入，沒有要求他們?nèi)嫔陥笞约旱呢敭a(chǎn)狀況，也不要求他們的近親屬申報財產(chǎn)，不足以掌握官員財產(chǎn)狀況。

癥結(jié)顯然出在強制性不足上。規(guī)定屬政策性文件而非強制性的法律，法律地位單薄。受理申報的機構(gòu)也缺乏監(jiān)管的權(quán)威性，而違規(guī)責(zé)任過于溫和，根本難以實現(xiàn)防止貪腐和反貪腐的初衷，多數(shù)時候演變成一種“過場”。

少數(shù)地方嘗試改變這種“走過場”的申報方式。2009年，位于西北邊陲的新疆阿勒泰地區(qū)在網(wǎng)上公布了1000名縣處級干部的部分財產(chǎn)申報內(nèi)容。雖然仍然有部分內(nèi)容屬于“秘密申報”，但阿勒泰的嘗試仍然得到一片好評。差不多在同一時段里，東南沿海地區(qū)的慈溪市(隸屬寧波的縣級市)公布了700名副科級以上黨政干部和國有(控股)企業(yè)負責(zé)人的廉潔情況，涉及內(nèi)容24項，包括擁有多少住房、私車，以及是否有因公、因私出國(境)，有否借委托他人證券、股票或理財名義獲得不正當利益等情況。

慈溪的公示只持續(xù)了三天時間，但這短暫的三天帶來了無限的遐想，由于官員的財產(chǎn)狀況長期不透明，這些舉措激發(fā)了人們進一步探究真相的欲望。

從公開的報道看，官員和黨干部很少公開反對申報財產(chǎn)，但他們中一些真實的想法卻不為人知。在2009年的全國“兩會”上，一位記者詢問一位政協(xié)委員(據(jù)信為前任或在任的某省級政協(xié)主席)對官員申報財產(chǎn)的看法，這位政協(xié)委員反問記者說:為什么不公布老百姓財產(chǎn)？他因此在網(wǎng)絡(luò)上遭到聲討和嘲諷，激烈程度只有鄭州市規(guī)劃局副局長逯軍可以相比。后者質(zhì)問一位記者，是準備替黨說話，還是替老百姓說話。

《人民日報》的評論文章說，逯軍“公然將黨和人民對立起來”，是“缺乏黨性修養(yǎng)”的表現(xiàn)，但對公然將“官員”和“老百姓”對立起來的那位政協(xié)委員，沒有來自權(quán)威機構(gòu)的質(zhì)疑，也沒有像逯軍那樣，受到任何審查或者行政處分。

人們只能從立法的進度上去揣測，要讓官員和黨干部公開財產(chǎn)，到底會遇到多大的阻力，當然也可以換個角度說，這件事反映出中國繼續(xù)進行改革的決心和動力有多大。

2009年初，總理溫家寶通過網(wǎng)絡(luò)回答一名“基層的紀檢干部”時說，要像公開政務(wù)一樣，公開官員的財產(chǎn)收入，但前提是“必須建立制度和制定法律，并且長期地保持下去”，才能“收到真正的效果”。

和溫家寶一樣，人們常拿財產(chǎn)申報和《政府信息公開條例》作比較，因為兩者的目的都是使權(quán)力能夠變得更加透明。但根據(jù)北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心的調(diào)查，《政府信息公開條例》從2008年5月1日實施后，效果并不理想。該條例公布一年之后，包括外交部、鐵道部和文化部在內(nèi)的42個國務(wù)院部門，以及三個省級政府，連最起碼的要求——在3月31日之前公開一份“信息公開工作年度報告”——都沒有做到。

毛壽龍說，基層政府工作人員沒有動力公開政府信息，因為這件事沒有納入政績考核。另外，由于法律不明確，他們也不知道哪些東西可以公開，哪些東西不可以公開。沒有人愿意為一件不確定和不被考核的事情冒風(fēng)險。

財產(chǎn)申報同樣不是政績考核的內(nèi)容，基層政府同樣缺乏推動此事的動力。更麻煩的是，相關(guān)法律一天不出臺，對有問題的官員和黨干部的處理方案一天不明確，局面就會出像毛壽龍說的那樣，“誰公布財產(chǎn)，誰就有可能下地獄”。這種風(fēng)險足以讓人卻步。

當然也不乏樂觀主義者。上海交大凱源法學(xué)院院長季衛(wèi)東認為，阿勒泰和慈溪的做法可能引起“下行上效”，用他的話說，這是“打蒼蠅”倒逼“打老虎”。但這種樂觀情緒很難得到共鳴。中國社科院農(nóng)村研究所研究員于建嶸就認為，阿勒泰和慈溪的做法注定只是“例外”，不可能成為普遍的選擇。

對今天的基層官員來說，改革有風(fēng)險，不改革似乎“最安全”。既無法律義務(wù)，又無激勵措施，毛壽龍說，不可能指望基層領(lǐng)導(dǎo)人愿意甘冒風(fēng)險去改革。

反貪和維穩(wěn)的壓力

什么力量能夠打破今天的僵局呢？

第四次向全國人大提交關(guān)于財產(chǎn)申報的建議時，韓德云說，1998年亞洲金融危機后，為了保證經(jīng)濟增長，政府加大了公共財政支出，結(jié)果在提振經(jīng)濟的同時導(dǎo)致了腐敗大肆滋生。根據(jù)這個經(jīng)驗，再不推行財產(chǎn)申報和公開，4萬億政府投資很可能變成腐敗的源頭之一。

腐敗高發(fā)是要求出臺官員財產(chǎn)申報制度最直接的理由。最高檢察院2009年向全國人大提交的工作報告中稱，2008年全年立案偵查的貪污賄賂大案17594件，重特大瀆職侵權(quán)案件3211件；查辦涉嫌犯罪的縣處級以上國家工作人員2687人，其中廳局級181人、省部級4人。

“近幾年公務(wù)員隊伍被曝光的貪腐案例，已呈現(xiàn)出貪污受賄金額越來越大、貪污受賄主體犯罪年齡越來越輕、貪污受賄主體范圍分布越來越廣的顯著趨勢?！表n德云說。

此言非虛。2006年陳良宇案牽連出一些干部的腐敗問題之后，先后落馬的省部級官員高達13人，其中黃光裕案牽連出包括公安部部長助理鄭少東、廣東省政協(xié)主席陳紹基、浙江省紀委書記王華元等人，同一時期因經(jīng)濟問題先后接受調(diào)查的高級官員，還有國家開發(fā)銀行副行長王益、全國人大財經(jīng)委副主任委員朱志剛、最高法院副院長黃松有、天津濱海新區(qū)原書記皮黔生、深圳市長許宗衡等人，一些大型國企也紛紛爆出丑聞，包括中石化原董事長陳同海，中核集團總經(jīng)理、黨組書記康日新等在內(nèi)落馬，陳同海更被揭露出創(chuàng)紀錄地受賄將近2億元。

中國反腐敗重內(nèi)部監(jiān)督而輕外部監(jiān)督，重事后追究而輕事先預(yù)防，國家行政學(xué)院教授汪玉凱說，黨內(nèi)紀檢和組織部門的機構(gòu)一直在膨脹，近年來，在原有組織機構(gòu)之外，中紀委和中組部又成立了十幾個正部級的巡視組，傳統(tǒng)反腐模式的成本越來越高。

與腐敗同時發(fā)展的是社會不穩(wěn)定。2008年中國舉辦了奧運會，2009年將迎來60周年國慶，2010年還將舉行世博會，這一連串重要事件見證了中國的經(jīng)濟崛起，也使得中國的經(jīng)濟增長模式——強大的政府致力于經(jīng)濟增長——受到世界的矚目，但最近幾年以來，社會不穩(wěn)定開始分散各級政府對經(jīng)濟發(fā)展的注意力。

汪玉凱說，2005年以后，中國每年群體事件相比1990年代迅猛增長。早在北京奧運之前，對地方政府來說，“維穩(wěn)”就成了和GDP增長同樣重要的事情。政府必須在兩者之間分配資源。隨著一系列群體事件的爆發(fā)，“維穩(wěn)”的重要性越來越被強調(diào)。

2008年在貴州甕安、2009年在湖北石首，兩起非正常死亡案件導(dǎo)致大量人群聚集，并與地方政府發(fā)生劇烈沖突，成為標志性的群體事件。由于參與者大多數(shù)和當事人無關(guān)，有人將這種現(xiàn)象命名為“無直接利益沖突”。但韓德云不能想象，用啤酒瓶襲擊武警的石首市民，是在“沒有利益”的情形下“參與沖突”的。他認為，人們并非在一夜之間變得激烈的。因為社會普遍認為權(quán)力產(chǎn)生財富的時候，無權(quán)者的被剝奪感由來已久，人們認為自己最基本的利益受到了侵害，又被處置非正常死亡事件的政府的野蠻作風(fēng)所激怒。

汪玉凱認為，腐敗和特權(quán)是影響到社會穩(wěn)定的最重要原因，群體事件往往“與政府權(quán)力得不到制約、行政不規(guī)范和信用流失有關(guān)系”。權(quán)力與財富的結(jié)合程度“超出人們能夠容忍的范圍”，在韓德云看來，是許多群體事件的心理基礎(chǔ)。

在中國社科院農(nóng)村研究所見到于建嶸的時候，他剛剛從黑龍江牡丹江市調(diào)查回來。牡丹江市的出租車向來由個體司機經(jīng)營，當?shù)赜嘘P(guān)部門決定將出租車運營權(quán)控制在自己手中時，毫無選擇余地的司機們選擇了罷工。在利益的驅(qū)使下，于建嶸說，一些部門不僅沒有維持穩(wěn)定，反而成了某些不穩(wěn)定的原因。

于建嶸說，一旦出現(xiàn)甕安和石首類似的突發(fā)事件，分配不均和地方政府濫權(quán)導(dǎo)致的怨恨被誘發(fā)出來，石首那樣的激烈對抗的場面就會發(fā)生。

突然爆發(fā)的群體事件在毛壽龍眼中是一種“散在”的力量:幾萬人走上街頭，網(wǎng)絡(luò)上批評如潮，難以預(yù)料、無法控制，也沒人可以組織、認識和利用它。

傳統(tǒng)的維穩(wěn)機制受到這種“散在”力量的挑戰(zhàn)。2008年底到2009年初，2000多名縣委書記和縣公安局長先后在中央黨校和國家行政學(xué)院接受了輪訓(xùn)，維穩(wěn)是培訓(xùn)的主要內(nèi)容之一。湖北石首的縣委書記和公安局長也接受了這一輪培訓(xùn)，卻沒有阻止“石首事件”的發(fā)生。

“一味想壓下去”，于建嶸說，“是壓不下去的。”

“將矛盾化解在基層”的維穩(wěn)方案將遇到越來越多的困難，因為維穩(wěn)要求制約權(quán)力，于建嶸說，地方政府沒有能力也沒有意愿去這樣做。

這對“中國模式”是前所未有的嚴峻考驗。汪玉凱說，“一個政治模式如果不能有效地制約權(quán)力，不能有效約束腐敗，就會不斷受到質(zhì)疑”。

在《新民周刊》年初的封面報道《以政改破解改革難局》中，汪玉凱也接受了采訪，他說，對今天的中國來說，政治改革的緊迫性已經(jīng)超過了經(jīng)濟改革。

官員財產(chǎn)申報制度被看作是制約權(quán)力、約束腐敗和維持中國社會穩(wěn)定的最好切入口，而越來越大的現(xiàn)實壓力要求盡快打破僵局。

汪玉凱說，決策部門“必須果斷出臺措施，才能提振公眾的信心，讓大家重新看到改革的希望”。

財產(chǎn)申報貴在決斷

毛壽龍認為，財產(chǎn)申報是政治改革的一部分，貴在決斷。韓德云說，這個決斷意味著，中共和中央政府下決心“大范圍地、大幅度地、制度性地往前走一步”，“不然還要付出很大的代價”。北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅認為，“決斷”是主權(quán)者或其代表對涉及政體生存的根本性問題的判斷與決定，是原則性、方向性和總體性的。他在評論阿勒泰地區(qū)官員申報制度時說過，中央的“決斷”……比十個、百個阿勒泰“試驗”重要得多。

中共十七屆四中全會將于9月召開，《瞭望》雜志最近發(fā)表文章說，會議將“研究加強和改進新形勢下黨的建設(shè)問題”，并稱，將黨建問題作為中共中央全體委員會議主要議程，是15年來的第一次。由于2009年是中共執(zhí)政60年的節(jié)點，《瞭望》的文章分析認為，會議將分析總結(jié)中共執(zhí)政的經(jīng)驗教訓(xùn)，并對黨內(nèi)民主和反腐等民眾關(guān)心的問題作出反應(yīng)。

這篇文章談到了“社會期待的”官員財產(chǎn)申報制度。文章說:“有理由相信，四中全會會在社會的最期待處作出新的制度性安排?！?/p>

這被理解成，中共十七屆四中全會可能就官員財產(chǎn)申報制度出臺規(guī)定。數(shù)名接受《新民周刊》采訪的人士，都對此表示了審慎的期待。

韓德云說，要求黨干部申報和公開財產(chǎn)，再推廣到全體公務(wù)員，是可行的方案。一方面，大多數(shù)官員同時是中共黨員，另一方面，和公務(wù)員系統(tǒng)相比，黨內(nèi)的控制力更強。

這個制度將幫助中共提高執(zhí)政能力，同時，由于涉及黨員和官員的強制性義務(wù)，韓德云認為，只有中共中央和全國人大才有權(quán)作出相應(yīng)規(guī)定。不管從哪個角度來說，官員財產(chǎn)申報制度的決斷必須由中央層面來下決心。

和所謂“‘打蒼蠅倒逼‘打老虎”的樂觀想法不同，韓德云雖然贊賞阿勒泰和慈溪的嘗試，卻懷疑其效果。作為一名法學(xué)副教授出身的資深律師，韓認為，阿勒泰和慈溪的做法“缺乏法律依據(jù)”。

韓德云認為:2006年開始實施的《公務(wù)員法》錯過了明確這一法律義務(wù)的最佳時機。

沒有規(guī)定官員必須申報自己的財產(chǎn)，是《公務(wù)員法》的致命缺陷。當年法學(xué)界就此有過激烈的爭論，但最后，讓《公務(wù)員法》盡快出臺的主張占了上風(fēng)，立法者選擇了回避困難，不要求官員申報財產(chǎn)。

韓德云主張，必須修改《公務(wù)員法》，或者制定一部規(guī)定官員財產(chǎn)申報的專門法，作為《公務(wù)員法》的補充，官員財產(chǎn)申報制度才能取得真正的成效。同理，要強制黨干部申報財產(chǎn)，相關(guān)內(nèi)容應(yīng)該在黨章中做出安排和規(guī)定。

制度設(shè)計考驗政治智慧

實際上，出臺官員財產(chǎn)申報制度的最大困難并不是技術(shù)手段不成熟，而是一旦出臺以后，如何處置那些財產(chǎn)來源有問題的官員和黨干部。這也是改革的難點所在。“不能說只要公布了，錢全是他的”，毛壽龍說，“但也不能先鼓勵小偷自首，等他自首了又往死里打”。從官員不需要公開財產(chǎn)到必須公開財產(chǎn)，必然要涉及歷史問題，處理不好，社會有失序的風(fēng)險。這是對制度設(shè)計者政治智慧的重大考驗。

毛壽龍主張引入一種類似“司法協(xié)議”的制度。在美國的司法制度中，如果嫌疑人主動認罪，可以達成司法協(xié)議，減輕或免除刑罰。這種制度是一種妥協(xié)，但有利于降低司法成本。“策略、技術(shù)和制度，要給官員和監(jiān)督者提供更大的空間”，毛壽龍說，如果沒有妥協(xié)、協(xié)商的空間，雙方?jīng)]有商量，大家硬碰硬，結(jié)果堪憂。

多數(shù)受訪學(xué)者對《新民周刊》表示，某種程度的豁免將不可避免。有人主張設(shè)置三年寬限期，如果官員在過渡期內(nèi)將非法所得上交，不追究其法律責(zé)任。有人主張“新人新辦法，老人老辦法”，首先要求“新后備干部”和“新提拔干部”申報財產(chǎn)。這個方案主張，將財產(chǎn)申報和公開作為官員和黨干部推薦和自薦的內(nèi)容，作為提拔和任命的前提條件，一旦申報不實，即取消被推薦、被提拔和任命的資格。

也有人主張不溯及既往，即新任官員、干部和制度出臺后的財產(chǎn)，實行更加嚴格的申報，對制度出臺之前的財產(chǎn)和在任官員，執(zhí)行較寬松的申報要求。

任何形式的豁免，都將成為政治上的妥協(xié)——妥協(xié)被認為是官員財產(chǎn)申報制度的一種需要，但問題是，妥協(xié)到什么程度，追究與豁免的標準是什么，罪與非罪的界限劃在那里，制度的設(shè)計者如何與公眾取得共識，無疑是重大的難題。

包括韓德云在內(nèi)，許多機構(gòu)和個人已經(jīng)起草了若干版本的財產(chǎn)申報法規(guī)草案，據(jù)《新民周刊》了解，還有一些草案正在起草擬定當中。如何處理歷史問題，都是起草者最頭疼也最小心翼翼的地方。

盡管財產(chǎn)申報制度并沒有出臺，也缺乏一個時間表，但起草者已經(jīng)開始呼吁，公眾應(yīng)該以更理性和寬容的心態(tài)對待此事。他們不得不擔心，由于中國財產(chǎn)分配的狀態(tài)長期不透明，由于社會矛盾日趨尖銳化，突然公開官員和黨干部的財產(chǎn)，可能產(chǎn)生震撼性的效果。

但他們同樣表示，這種擔心遠不足以成為阻礙財產(chǎn)申報制度出臺的理由。汪玉凱說，官員財產(chǎn)申報制度能否盡快出臺，是中國當下深化改革的試金石。

根據(jù)國際反腐NGO“透明國際”公布的數(shù)據(jù)，2008年，在全球180個國家和地區(qū)中，香港地區(qū)的廉潔水平排名12，臺灣地區(qū)排名39，中國大陸排名72。這一排名雖有爭議，但引人深思。

包括中國香港和臺灣地區(qū)在內(nèi)，全世界有數(shù)十個國家和地區(qū)要求官員申報和公開自己的財產(chǎn)。

中國內(nèi)地會是下一個嗎？■