陳　蘇

摘要：本文分析了我國行政訴訟時(shí)效制度存在的問題及原因，對如何完善我國行政訴訟時(shí)效立法提出了幾點(diǎn)意見，供大家參考。

關(guān)鍵詞：行政訴訟 時(shí)效 制度

0 引言

訴訟時(shí)效通常又稱消滅時(shí)效，是指權(quán)利人因不行使權(quán)利的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)經(jīng)過法定期間，即依法發(fā)生權(quán)利不受法律保護(hù)的時(shí)效?。我國的現(xiàn)行立法只采用單一的訴訟時(shí)效(消滅時(shí)效)制度，而沒有規(guī)定取得時(shí)效。行政訴訟時(shí)效制度在很大程度上是對民法中時(shí)效制度的借鑒并與行政權(quán)力效率理論、行政行為效力理論、現(xiàn)代訴訟效益理論、分權(quán)制約均衡理論的相關(guān)內(nèi)容相結(jié)合而產(chǎn)生的一項(xiàng)重要制度，它對于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益、穩(wěn)定行政法律關(guān)系及社會秩序、保障行政訴訟順利進(jìn)行具有重要意義。本文擬就狹義的行政訴訟時(shí)效(以下簡稱訴訟時(shí)效)中的訴權(quán)、適用原則、審查依據(jù)、若干特殊情況的審查適用，以及存在的缺陷等問題，進(jìn)行一些基礎(chǔ)分析。

1 行政訴訟時(shí)效

所謂行政訴訟時(shí)效，是指不服行政行為的行政相對人(包括利害關(guān)系人)按照法律預(yù)設(shè)程序，有權(quán)請求人民法院保護(hù)其合法權(quán)益的法定期間，行政相對人不提起行政訴訟的事實(shí)狀態(tài)持續(xù)到這一期間屆滿，則產(chǎn)生行政相對人喪失該項(xiàng)權(quán)利的法律后果，即人民法院對其合法權(quán)益不再予以保護(hù)的法律制度。我國民法學(xué)界學(xué)者關(guān)于訴訟時(shí)效的法律效力有幾種觀點(diǎn)，即訴權(quán)消滅主義、抗辯權(quán)發(fā)生主義和請求權(quán)相對消滅主義。行政法不同于民法，我國行政訴訟時(shí)效制度的法律對效力法律沒有做規(guī)定，學(xué)界爭議亦頗多，筆者認(rèn)為應(yīng)采用訴權(quán)消滅主義。訴權(quán)不是實(shí)體法上的權(quán)利，只是一種程序權(quán)利，實(shí)體法上的權(quán)利是訴權(quán)保護(hù)的對象，并非訴權(quán)本身。根據(jù)我國行政訴訟法及司法解釋之相關(guān)規(guī)定，法官以在立案前主動審查時(shí)效是否超過，因此在訴訟時(shí)效期間屆滿后，即使行政相對人仍有權(quán)提起訴訟，但其起訴已毫無實(shí)際意義，因?yàn)榉ㄔ嚎梢缆殭?quán)裁定不予受理，即使受理了而且被告或第三人也放棄時(shí)效抗辯權(quán)的行使，法院亦會裁定駁回起訴。因此訴權(quán)消滅主義符合我國行政訴訟立法例。本文作者在這里想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，關(guān)于行政訴訟時(shí)效制度究竟應(yīng)使用“起訴期間”、“訴訟時(shí)效”、抑或是“起訴期限”，在行政法律法規(guī)規(guī)定不一致的情況下，抽象的爭論本身并沒有實(shí)際乃至理論的意義，僅就本文而言作者是將這三種概念等同看待的。

2 我國行政訴訟時(shí)效制度存在的問題及原因

目前我國立法關(guān)于行政訴訟時(shí)效制度的規(guī)定存在不少問題和缺陷，不僅增加了當(dāng)事人復(fù)議和訴訟的難度，亦給人們的認(rèn)識和審判實(shí)踐造成了不必要的混亂。主要表現(xiàn)在：

2.1 由于我國行政復(fù)議選擇、復(fù)議前置、復(fù)議終局和行政訴訟交叉并存，這種復(fù)議和訴訟關(guān)系的復(fù)雜性使得人們在具體適用時(shí)容易產(chǎn)生模糊混亂的認(rèn)識，進(jìn)而在起訴中存在申請復(fù)議期限和起訴期限二者關(guān)系之間的矛盾選擇。根據(jù)《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的規(guī)定，提起復(fù)議的期限一般為60日，而一般直接起訴的期限為3個(gè)月。顯然，如果3個(gè)月以90日計(jì)算的話，后者長于前者。這樣在可選擇復(fù)議的情況下，可申請復(fù)議的期限比可選擇提起行政訴訟的起訴期限少了一個(gè)月，也就是在最后一個(gè)月中，行政相對人只能提起訴訟，而不能申請復(fù)議，使復(fù)議選擇權(quán)有名無實(shí)。同時(shí)，由于我國法律規(guī)定有特殊起訴期限(包括直接起訴與經(jīng)過復(fù)議起訴)與特殊復(fù)議期限，故在選擇復(fù)議與訴訟時(shí)，在起訴期限與申請復(fù)議的期限上會出現(xiàn)以下各種矛盾情形：如某人對煙草專賣管理機(jī)關(guān)的行政處罰不服，在接到處罰決定書之日起20日內(nèi)向法院起訴(非復(fù)議前置)，法院根據(jù)《煙草專賣法》第44條規(guī)定的起訴期限為15日，認(rèn)定起訴超過起訴期限，做出了駁回起訴裁定。某人遂又向復(fù)議機(jī)關(guān)提起行政復(fù)議，這時(shí)如果根據(jù)該法第44條規(guī)定的15日的申請復(fù)議期限，復(fù)議機(jī)關(guān)亦不會受理，但事實(shí)上這種做法是不合法的，因?yàn)閺?fù)議法第9條規(guī)定只有申請期限超過60日一般規(guī)定的，才從其特殊規(guī)定。因此，這時(shí)復(fù)議機(jī)關(guān)在法定復(fù)議申請期限之內(nèi)或在法院裁定不予受理的情況下受理本案是理所當(dāng)然的，而當(dāng)復(fù)議機(jī)關(guān)在不知法院已受理的情況下也會受理本案。從權(quán)利救濟(jì)保護(hù)角度講，某人有復(fù)議權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)理應(yīng)受理，但問題是原本在復(fù)議與訴訟中已選擇訴訟而放棄復(fù)議的案件，相對人因超過了起訴期限被裁定不予受理或駁回起訴，卻又重新在法定復(fù)議期內(nèi)選擇了復(fù)議或復(fù)議機(jī)關(guān)因不知法院已受理而受理了復(fù)議案件，這對相對人來講是否是鉆法律的空子?而如果復(fù)議后對復(fù)議決定不服，又可提起行政訴訟。如果這次未超過起訴期限，法院應(yīng)當(dāng)審理。經(jīng)過這樣一個(gè)迂回，此案還是提起了行政訴訟，而對象實(shí)際上并未發(fā)生真正變化，這無疑也增加了訴訟成本。

2.2 我國有關(guān)行政訴訟時(shí)效的相關(guān)立法不統(tǒng)一 不協(xié)調(diào)。我們都知道，期限在訴訟時(shí)效制度中起著決定性的重要作用。在我國現(xiàn)行立法中，行政訴訟時(shí)效直接表現(xiàn)為行政訴訟的起訴期限，具體包括訴權(quán)的起算期限，訴權(quán)的有效期限和最長保護(hù)期。依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)行政訴訟期限又有不同的分類：作為期限與不作為期限；一般期限與特殊期限；經(jīng)過復(fù)議期限與直接起訴期限。而這些不同的期限規(guī)定主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》和其他單行法律、法規(guī)及相關(guān)司法解釋中。雖然這些規(guī)定各自在當(dāng)時(shí)及現(xiàn)實(shí)的條件下，起過舉足輕重的作用，但同時(shí)又都存在一些缺陷。這表現(xiàn)在：

2.2.1 現(xiàn)行法律規(guī)定的特殊行政起訴期限一般是《行政訴訟法》頒布前的規(guī)定，其所規(guī)定的行政起訴期限大多較短。雖然這有利于提高行政效率和訴訟效益，但是無論是從司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)控，還是對公民訴權(quán)的保護(hù)來看這種立法規(guī)定都是不合理的，容易造成相對人因超過了起訴期限而喪失法定救濟(jì)權(quán)的情況。

2.2.2 《行政訴訟法》第38條第2款規(guī)定：“申請人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外?！钡?9條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道做出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！鼻罢呤顷P(guān)于復(fù)議前置案件訴權(quán)的起算期限和有效期限的規(guī)定，后者是關(guān)于直接起訴案件訴權(quán)的起算期限和有效期限的規(guī)定。筆者認(rèn)為，由于《行政訴訟法》的宗旨是保護(hù)相對人的合法權(quán)利，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，所以無論是直接起訴的案件還是復(fù)議前置的案件，他們的訴訟時(shí)效都應(yīng)該是一致的，抑或差異不宜過大，否則因復(fù)議與訴訟關(guān)系的復(fù)雜性導(dǎo)致起訴期限的矛盾選擇仍不可避免。

2.2.3 雖然最高人民法院現(xiàn)行的司法解釋從總體上看符合解釋權(quán)限，符合當(dāng)前我國國情，并在一定程度上解決了許多司法實(shí)踐方面的問題，但仔細(xì)研究，有擴(kuò)大司法權(quán)之嫌，自己為自己設(shè)權(quán)，且有的解釋不很科學(xué)。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第41條規(guī)定，利害關(guān)系人起訴的起算點(diǎn)是從知道訴權(quán)或起訴期限之日起計(jì)算，但是我們知道，知道訴權(quán)和知道起訴期限是不一樣的，應(yīng)該說知道起訴期限必然知道訴權(quán)，但是知道訴權(quán)不一定知道起訴期限，這是一個(gè)非常重要的問題。

2.3 不作為行政訴訟起訴期限立法不明確，司法解釋越位。《行政訴訟法》以及《若干解釋》所確定的起訴期限基本上是以作為行政行為為基礎(chǔ)的，對于不作為沒有給予必要的關(guān)注。嚴(yán)格地講，“不作為”原來僅是學(xué)界對某種有別于作為行政行為的行政活動樣態(tài)的概括，并非法律概念。《行政訴訟法》中并沒有用此術(shù)語指代某種行政活動，與之含義最接近的是，《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)”的表述?！缎姓V訟法》在“受案范圍”部分也規(guī)定了諸如“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的”等情形屬于受案范圍，但對于不作為起訴期限的相關(guān)規(guī)定僅見于《行政復(fù)議法》第19條和《行政訴訟法》第38條第2款關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為起訴期限的規(guī)定。直到《若干解釋》出臺后，“不作為”才被作為正式的法律概念，用來概括行政機(jī)關(guān)的某種行政活動，如22條和33條關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)不作為被告的確定和法院是否受理的規(guī)定，這使得“不作為行政訴訟”具備了成為一種獨(dú)立案件類型的可能性，由此就引出了不作為行政訴訟起訴期限如何起算和計(jì)算的問題。對此《若干解釋》第39條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定，公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不履行的，起訴限不受前款規(guī)定的限制?！钡珒H就這條規(guī)定來看就存在一些問題：

2.3.1 在法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件對行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)有明確規(guī)定的情形下，行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限從何時(shí)起算，是從行政機(jī)關(guān)接到相對人的申請之日起算，還是從行政機(jī)關(guān)受理相對人的申請之日起算，《若干解釋》沒有規(guī)定。但從該條第一款的宗旨來看并結(jié)合復(fù)議法中關(guān)于復(fù)議申請與決定的期限規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)從行政機(jī)關(guān)收到相對人的申請之日起計(jì)算。

2.3.2 《若干解釋》僅僅是司法解釋，制定主體為最高人民法院。在權(quán)利結(jié)構(gòu)中，司法權(quán)和行政權(quán)之間是平行的，司法權(quán)只是由于受到法律的特別授權(quán)，取得了在一定范圍內(nèi)監(jiān)督行政權(quán)的地位。司法機(jī)關(guān)無權(quán)在行政機(jī)關(guān)做成某行為的規(guī)范性文件缺失的情形下就其行為期限作出規(guī)定。

2.3.3 如果相對人在緊急情況下請求行政機(jī)關(guān)保護(hù)其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，而行政機(jī)關(guān)怠于行為，相對人可以隨時(shí)提起行政訴訟?！度舾山忉尅反朔N制度的設(shè)計(jì)目的雖旨在于發(fā)揮司法權(quán)對人權(quán)的保護(hù)作用，但是相關(guān)的法律中卻沒有關(guān)于法院如何在行政訴訟中應(yīng)對此種緊急情形的配套制度。

2.3.4 法律、法規(guī)等規(guī)范性文件中所以不確定行政機(jī)關(guān)做成某種行為的期限，考慮的因素可能是多種多樣的，而不能用60日來統(tǒng)一劃定行政機(jī)關(guān)的作為期限。因此，在行政不作為訴訟的起訴期限上法律應(yīng)有相應(yīng)特殊期限的規(guī)定。

2.4 我國行政訴訟時(shí)效中止和中斷制度缺失 與民法中時(shí)效中止和中斷制度比較，行政法律、法規(guī)和相關(guān)程序法都沒有類似制度，由此導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益得不到保護(hù)，司法機(jī)關(guān)亦無能為力的現(xiàn)象相對普遍。行政相對人對有關(guān)行政機(jī)關(guān)的作為與不作為，雖幾經(jīng)申訴、上訪，但由于有關(guān)部門對其問題或爭議未能做出實(shí)質(zhì)性處理，即使只有些協(xié)調(diào)性的建議和意見，也由于行政措施和手段之不規(guī)范與非法制化，導(dǎo)致有些問題久拖不決，而行政訴訟時(shí)效中止和中斷制度之缺失，更加劇了其通過復(fù)議與訴訟的法律手段解決這些問題的難度。因而在有些行政爭議，特別是一些歷史遺留問題極有可能會引發(fā)更大范圍內(nèi)的社會問題時(shí)，司法機(jī)關(guān)不得不通過司法解釋規(guī)定，駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為法院不予受理。言外之意，從政策考慮，當(dāng)行政機(jī)關(guān)改變當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為時(shí)，便可以獲得司法救濟(jì)，這不得不說是在時(shí)效中止和中斷制度缺失的情況下司法機(jī)關(guān)為了追求公正和秩序價(jià)值而采取的欠缺法律依據(jù)的權(quán)宜之計(jì)。

3 如何完善我國行政訴訟時(shí)效立法

為了避免行政訴訟時(shí)效規(guī)范沖突，建立一個(gè)時(shí)效法定、明確、公正、科學(xué)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的行政訴訟時(shí)效體系，最終切實(shí)實(shí)現(xiàn)建立行政訴訟時(shí)效制度之目的，筆者提出以下建議。

3.1 從宏觀上確立行政訴訟時(shí)效的適用原則 行政訴訟時(shí)效適用原則，是指行政相對人、行政主體、人民法院適用行政訴訟時(shí)效進(jìn)行訴訟、抗辯、審查處理應(yīng)遵循的基本準(zhǔn)則。鑒于行政相對人與行政主體是被管理者和管理者的關(guān)系，社會地位不平等。訴訟地位在形式上平等，實(shí)質(zhì)上不平等等因素，根據(jù)《行政訴訟法》和《立法法》之相關(guān)規(guī)定，當(dāng)事人雙方、特別是人民法院適用訴訟時(shí)效時(shí)應(yīng)注意遵循以下原則：

3.1.1 保護(hù)相對人訴權(quán)的原則 相對說來，我們國家對行政訴訟起訴期限的限制過嚴(yán)，這不利于保護(hù)相對人訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)。比如說《治安管理處罰條例》規(guī)定起訴期限為5天，這樣短的起訴期限，在世界上也恐怕是獨(dú)一無二的。為此筆者認(rèn)為，保護(hù)行政相對人訴權(quán)的原則應(yīng)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，對起訴期限的限制應(yīng)盡可能地從寬解釋。第二，行政訴訟被告對行政相對人的起訴是否超過起訴期限承擔(dān)說服責(zé)任。

3.1.2 優(yōu)先適用特殊起訴期限的原則 根據(jù)國家《立法法》第83條關(guān)于“特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”的規(guī)定，我們確立了此原則。

3.1.3 優(yōu)先適用高層級法律的原則 依據(jù)《立法法》第79條關(guān)于“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”，“行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章”的規(guī)定，這一原則要求行政法規(guī)和地方性法規(guī)關(guān)于起訴期限的規(guī)定與法律的規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)適用法律的規(guī)定，而不應(yīng)適用法規(guī)的規(guī)定。

3.2 從立法上理順行政復(fù)議和行政訴訟兩者的關(guān)系 第一，將直接起訴的期限統(tǒng)一規(guī)范為90日，將經(jīng)過復(fù)議而起訴的期限起碼統(tǒng)一規(guī)范為60日，與行政復(fù)議法規(guī)的申請復(fù)議期限一致。第二，應(yīng)統(tǒng)一立法。取消原有的法規(guī)中分散的各種相關(guān)規(guī)定，由行政訴訟法和行政復(fù)議法分別對訴訟和復(fù)議的時(shí)效和期限作集中統(tǒng)一的規(guī)定，并在單行法與之規(guī)定相沖突時(shí)，適用上述沖突規(guī)范解決原則，使之趨于協(xié)調(diào)。

3.3 要及時(shí)修改和完善行政訴訟法關(guān)于訴訟時(shí)效制度的規(guī)定 吸收司法解釋中的合理內(nèi)容使其上升為法律第一，盡快制定新的合理的行政訴訟時(shí)效法律規(guī)范，修改舊的短的訴訟時(shí)效期限，如15日的，特別是5日的，而且現(xiàn)有法律規(guī)定普通訴訟時(shí)效為3個(gè)月也過短。第二，將有利于保護(hù)行政相對人訴權(quán)的最高法院《若干解釋》規(guī)定的“2年、5年、20年”的訴權(quán)最長保護(hù)期的時(shí)效制度盡快上升為法律規(guī)范。第三，以法律規(guī)范的形式明確規(guī)定行政訴訟時(shí)效期間的中止、中斷和延長。第四，借鑒行政復(fù)議法的立法經(jīng)驗(yàn)，將行政訴訟法等法律中以“月”為時(shí)間單位的起訴期限，統(tǒng)一改為以“日”為時(shí)間單位，以求期限的精確、嚴(yán)謹(jǐn)。畢竟1個(gè)月不等于30日。第五，增加行政不作為起訴期限的特殊法律規(guī)定。不作為行為本身極有可能存在不告知相對人起訴期限或者訴權(quán)的問題，因此《若干解釋》第4l條所確定的兩年的起訴期限是現(xiàn)有法律規(guī)定中最適用于不作為行為的。但由于行政不作為的表現(xiàn)形態(tài)各異，兩年的起訴期限不能完全適用第4l條中“知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日”或者“知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”的訴權(quán)起算點(diǎn)。建議將行政主體抗辯行政相對人的起訴超過期限的舉證責(zé)任和舉證時(shí)限，寫進(jìn)最高人民法院《行政訴訟證據(jù)規(guī)則》之中。

4 結(jié)束語

總之，從以上所論中可以看出，形式上，法律對利害關(guān)系人提起訴訟的期限作出的規(guī)定，似乎是對訴權(quán)的一種限制，使利害關(guān)系人不能任由其主觀意愿行使法律賦予的權(quán)利。但是，實(shí)質(zhì)上，這種限制的本身，不是給利害關(guān)系人設(shè)置實(shí)現(xiàn)其訴訟權(quán)利的障礙，而是旨在通過期限的限制，增強(qiáng)利害關(guān)系人實(shí)現(xiàn)其權(quán)利的緊迫感，從而確保遭受侵害的權(quán)益能夠得到及時(shí)救濟(jì)。需要指出的是，我國設(shè)定起訴期限的同時(shí)，對起訴期限的限制是比較嚴(yán)格的，而且期限長短不一，最短的為5日，如《治安管理處罰條例》，這樣短的起訴期限對保護(hù)相對人的訴權(quán)是極為不利的。隨著行政訴訟實(shí)踐的廣泛開展，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步完善起訴期限的各種規(guī)定。

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