李建光　柯大鋼　吳　勛

一、問題的提出

1997年東南亞金融危機(jī)的發(fā)生，從根本上講，是由于這些國家和地區(qū)的金融監(jiān)管體制不適應(yīng)放開資本項目管制后的金融形勢，在經(jīng)濟(jì)全球化中忽略了金融體系的安全和正常運(yùn)行，缺乏有效的金融監(jiān)管。因此，面對經(jīng)濟(jì)全球化、金融一體化、自由化及加入WT0后的國際挑戰(zhàn)，一方面我國迫切需要開放國內(nèi)金融市場，深化金融改革；另一方面，需要建立健全合理高效的金融監(jiān)管體制，這是我國金融改革成敗的關(guān)鍵。目前我國金融機(jī)構(gòu)尤其是四大國有銀行中還存在不少亟待糾正的問題，而長期以來所形成的單一的央行監(jiān)管體制由于缺乏獨(dú)立性、缺乏對監(jiān)管者的監(jiān)管等原因，在反映和懲處違紀(jì)問題時，往往要大打折扣，監(jiān)管成本高，監(jiān)管效率低?，F(xiàn)在雖成立了銀監(jiān)會，可也只是剛起步，作用有限。在此形勢下，審計作為一種綜合性的監(jiān)督方式，可以發(fā)揮獨(dú)到的作用。

二、審計在金融監(jiān)管體制中的應(yīng)用分析

審計是在一定的委托代理關(guān)系出現(xiàn)時，基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要而產(chǎn)生的，又隨委托代理關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展。它是由獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)或人員接受委托或根據(jù)授權(quán)，對國家行政、事業(yè)單位和企業(yè)單位及其他經(jīng)濟(jì)組織的會計報表和其他資料及其所反映的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審查并發(fā)表意見?？梢娭灰嬖谝欢ǖ氖芡薪?jīng)濟(jì)責(zé)任關(guān)系，審計就能發(fā)揮特有的作用。我國的審計監(jiān)督體系包括國家審計、內(nèi)部審計和社會審計三部分，其中國家審計居于主導(dǎo)地位，并依法對內(nèi)部審計進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，內(nèi)部審計是部門、單位領(lǐng)導(dǎo)的助手和參謀，社會審計是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制中一個不可缺少的重要組成部分。下面具體分析它們在金融監(jiān)管體制中的應(yīng)用。

(一)國家審計在金融監(jiān)管體制中的應(yīng)用分析

首先，在理論上國家審計既可以對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，又可以對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督，在金融監(jiān)管體制中具有雙重的功效。第一，社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，我國大部分金融機(jī)構(gòu)是國家獨(dú)資或控股，國家是其最大的投資者，這就形成了國家與金融機(jī)構(gòu)的委托代理關(guān)系。而通過開展國家金融審計，可以揭露那些侵吞國家資財、浪費(fèi)國家資源、損害國家利益的行為，切實(shí)保護(hù)金融機(jī)構(gòu)的財產(chǎn)安全，確保其各項經(jīng)濟(jì)活動的順利進(jìn)行；可以確保投資者對經(jīng)營者有效監(jiān)控，促使其不斷改善經(jīng)營管理，促進(jìn)資源合理配置，降低財務(wù)和經(jīng)營風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)效益，創(chuàng)造更多的社會財富。同時，還可以監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行國家金融政策的情況，以保證金融宏觀調(diào)控措施的有效性，并可將執(zhí)行當(dāng)中的新情況、新問題及時反饋到央行，以便不斷調(diào)整、完善金融的宏觀調(diào)控，發(fā)揮審計在國家宏觀調(diào)控中的作用。第二，監(jiān)管者并不總是代表社會公眾利益，他們同樣存在著自身利益，他們與政府、公眾之間也存在著委托代理關(guān)系，因此有必要對其進(jìn)行監(jiān)督。這也正是目前我國金融監(jiān)管體制的缺陷之所在。而通過國家審計機(jī)關(guān)對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支情況進(jìn)行審計監(jiān)督。可以揭露和制止執(zhí)行國家預(yù)算和財務(wù)管理中存在的不真實(shí)、不合法以及金融體制改革過程中的國有資產(chǎn)流失等問題，揭露和制止鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗的行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，并找出經(jīng)營管理和內(nèi)部控制制度存在的薄弱環(huán)節(jié)，分析產(chǎn)生問題的原因，提出改善和加強(qiáng)管理的建議。這不僅有利于促進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立內(nèi)部制約機(jī)制，規(guī)范財務(wù)管理，嚴(yán)格遵守國家財經(jīng)法紀(jì)，更有利于促進(jìn)深化金融體制改革，促進(jìn)監(jiān)管當(dāng)局有效發(fā)揮金融監(jiān)管作用，保障金融安全、高效、穩(wěn)健地運(yùn)行。

其次，在實(shí)踐中審計署已連續(xù)三年查出銀行業(yè)中所存在的問題，并在2003年7月1日頒布的(審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃)中提出，國家金融審計以促進(jìn)防范風(fēng)險、提高效益、規(guī)范管理為目標(biāo)，旨在促進(jìn)政策、制度和監(jiān)管的完善，推進(jìn)建立安全高效穩(wěn)健的金融運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)。這與金融監(jiān)管的三個目標(biāo)(保證保護(hù)投資者和存款人的利益、金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營活動和整個令融體系的安全穩(wěn)定：創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，鼓勵金融業(yè)在競爭的基礎(chǔ)上提高效率，確保金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動與中央銀行金融政策目標(biāo)保持致)基本符合。可見今后國家審計將在金融監(jiān)管體制中扮演更加重要的角色。

(二)內(nèi)部審計和社會審計在金融監(jiān)管體制中的應(yīng)用分析

目前，與世界各國所形成的國家監(jiān)管與社會監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管模式相比，我國對金融業(yè)的監(jiān)管基本上是國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管，而來自金融業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管(如金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審計)及來自社會中介的社會監(jiān)督(如社會審計)都明顯過于薄弱。如今我國已加入WT0，外資銀行遲早要進(jìn)人我國，而中資銀行也將增加海外分支機(jī)構(gòu)，這必然要求我國金融監(jiān)管體制向國際看齊，采用國際通行的監(jiān)管準(zhǔn)則。因此，把內(nèi)部審計和社會審計應(yīng)用到金融監(jiān)管體制中，讓其扮演一定的角色成了當(dāng)務(wù)之急，這也是由金融監(jiān)管的理論基礎(chǔ)和我國金融改革的重點(diǎn)所決定的。

首先，防范和化解金融風(fēng)險，維持整個金融體系的安全穩(wěn)定是金融監(jiān)管的核心，也是世界各國金融監(jiān)管的重點(diǎn)。20世紀(jì)80年代以來，全球性和區(qū)域性金融危機(jī)頻繁發(fā)生，預(yù)示著建立于新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)上的金融監(jiān)管體系已越來越不能適應(yīng)全球化、自由化條件下迅速膨脹的金融業(yè)發(fā)展要求。而自1970年Ak-erlof的代表作(檸檬市場，質(zhì)量的不確定性與市場機(jī)制)發(fā)表后，進(jìn)一步的研究表明，產(chǎn)生金融恐慌和金融危機(jī)的另一主要原因是金融市場中的非對稱信息。即失真的信息使投資者、存款人的決策信息建立在虛假成份基礎(chǔ)上，造成決策失真和經(jīng)營意圖誤導(dǎo)。再加上金融業(yè)內(nèi)在的脆弱性，從而引起投資者的資產(chǎn)轉(zhuǎn)換和存款人的擠兌，導(dǎo)致金融市場的波動和不穩(wěn)定。其次，我國金融改革的重點(diǎn)是對國有銀行實(shí)施股份制改革，完善治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，進(jìn)而使其在條件成熟時上市。同時加強(qiáng)對國有銀行的監(jiān)督改革，主要是要改變國有銀行內(nèi)部的管理機(jī)制，提高經(jīng)營和監(jiān)管效率?？山鼛啄晁拇髧秀y行雖都提出了雄心勃勃的上市計劃，但每一次重大銀行違規(guī)或者犯罪的曝光，都沉重地打擊了公眾和投資者的信心，尤其是海外投資者對中國銀行業(yè)的信心?？梢娊窈蠼鹑诒O(jiān)管應(yīng)集中解決金融過程中的非對稱信息和金融業(yè)內(nèi)在的脆弱性問題。

合理高效的金融監(jiān)管體制應(yīng)該是形成激勵相容的監(jiān)管機(jī)制，即將內(nèi)部管理和市場約束納入監(jiān)管的范疇，充分發(fā)揮這兩者的力量，以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的公共政策目標(biāo)。首先，充分有效的信息披露是市場約束發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，金融監(jiān)管的關(guān)鍵是信息披露及其真實(shí)性。這也正是審計工作的切入點(diǎn)。尤其是對已上市的金融機(jī)構(gòu)和將要上市的金融機(jī)構(gòu)，通過會計師事務(wù)所依法對其報告的真實(shí)性、公正性進(jìn)行審計，通過金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計部門對其內(nèi)控系統(tǒng)運(yùn)行情況的測試、評價，可以使上報的報表及資料規(guī)范、真實(shí)。這不僅有利于監(jiān)管當(dāng)局對金融機(jī)構(gòu)的財務(wù)狀況、經(jīng)營業(yè)績和風(fēng)險程度進(jìn)行正確判斷，及時發(fā)現(xiàn)和反映問題，及時進(jìn)行預(yù)警和采取規(guī)范措施，降低風(fēng)險度，也有利于正確引導(dǎo)投資者和存款人的風(fēng)險預(yù)期、投資決策，以維護(hù)他們的利益，避免金融恐慌和金融危機(jī)。同時，借助這份通用的審計報告還可以使各監(jiān)管職能部門從繁重的事務(wù)-l生現(xiàn)場檢查中解脫出來，集中力量研究監(jiān)管政策、查處重大問題，有所側(cè)重地進(jìn)行監(jiān)管，這就降低了監(jiān)管成本，提高了監(jiān)管效率。其次，國有銀行要上市，要解決金融業(yè)內(nèi)在的脆弱性問題，還需要建立健全科學(xué)有效的內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制。而具有動態(tài)監(jiān)督、管理控制和決策服務(wù)三大職能的金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營、提高經(jīng)濟(jì)效益的需要。它和公司治理是相互支持、相輔相成的關(guān)系，是金融機(jī)構(gòu)自我約束機(jī)制的重要組成部分，今后應(yīng)在金融監(jiān)管體制中引起重視。