[摘 要]加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是中央做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略部署,對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展、提高我國(guó)社會(huì)的文明程度具有十分重要的意義。政府部門及其工作人員要準(zhǔn)確把握科學(xué)內(nèi)涵,充分認(rèn)識(shí)重大戰(zhàn)略意義,按照正確的工作原則抓好工作落實(shí),特別是要解決好工作中的薄弱環(huán)節(jié),努力使基本公共服務(wù)均等化工作取得顯著成效。

[關(guān)鍵詞]公共管理 基本公共服務(wù) 均等化

作者簡(jiǎn)介:魏學(xué)軍,生于1971年,男,漢族,甘肅玉門人,西北師范大學(xué)政法學(xué)院2008MPA 甘肅省酒泉市委辦公室,畢業(yè)于西北師范大學(xué)中文系,大學(xué)學(xué)歷,文學(xué)學(xué)士,現(xiàn)在甘肅省酒泉市委辦公室工作。

加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是黨中央和國(guó)務(wù)院做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策,對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會(huì),提高社會(huì)的文明程度,具有十分重大的意義。但就如何推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化卻存在不同的認(rèn)識(shí)。結(jié)合學(xué)習(xí),本人對(duì)加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行了一些思考,認(rèn)為在現(xiàn)階段加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,必須解決好四個(gè)方面的問題。

一、必須準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵,找準(zhǔn)工作的著力點(diǎn)

首先要從公共服務(wù)的詞源上來(lái)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵。公共服務(wù)是隨著改革的逐步深入,作為政府的一項(xiàng)基本職能提出來(lái)的。這一概念是從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)和政府管理理論中引進(jìn)的一個(gè)新概念。英國(guó)的托馬斯·霍布斯(1588-1679)認(rèn)為,在人們結(jié)成政治關(guān)系,進(jìn)入政治狀態(tài)之前存在一種原始的“自然狀態(tài)”。在這種狀態(tài)下,由于人們天生中存在“榮譽(yù)感、驕傲或是虛榮心”以及人們自我保全的欲求,于是人們之間產(chǎn)生紛爭(zhēng),由自然狀態(tài)進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)。為了避免相互間的傾軋、殘殺,人們集結(jié)在一起達(dá)成協(xié)定,這就是“社會(huì)契約”,政府的職能就是保證“社會(huì)契約”的履行,以維護(hù)社會(huì)的正常秩序。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖亞當(dāng)·斯密(1723-1790)在其《國(guó)富論》一書中,將政府的職能定為“守夜人”的角色。他認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府應(yīng)盡到三種職能:一是保護(hù)社會(huì),使不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯;二是盡可能保護(hù)社會(huì)上各個(gè)人,使不受社會(huì)上任何其他人的侵害或壓迫;三是建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施,而應(yīng)該讓價(jià)值規(guī)律自發(fā)對(duì)微觀主體的行為進(jìn)行調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家根據(jù)商品有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性把社會(huì)產(chǎn)品的提供和來(lái)源分為了兩個(gè)途徑。一個(gè)是途徑是市場(chǎng)主體。在價(jià)值規(guī)律的作用下,市場(chǎng)需要,生產(chǎn)者就會(huì)組織生產(chǎn)。市場(chǎng)需求減少,產(chǎn)品生產(chǎn)就會(huì)隨之減少;還有一些產(chǎn)品是市場(chǎng)主體不愿意承擔(dān)或無(wú)法承擔(dān)的,必須有社會(huì)組織或政府組織負(fù)責(zé)買單,進(jìn)行治理或提供服務(wù)。他們將這一概念運(yùn)用到政府管理中,認(rèn)為商品應(yīng)該通過市場(chǎng)渠道獲得。政府的基本職能就是彌補(bǔ)市場(chǎng)不足,提供公共物品或服務(wù)。由此可見,公共服務(wù)是作為一種新的執(zhí)政理念,從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析社會(huì)管理的,為治理國(guó)家、管理社會(huì)提供了一個(gè)新的思路。盡管公共服務(wù)與為人民服務(wù)、公共管理在內(nèi)容上有共同之處,都有提供公共物品或服務(wù)的相同內(nèi)涵,但公共服務(wù)反映的是政府的角色定位、行為方式及政府組織和社會(huì)組織與公民的關(guān)系變化等,側(cè)重的是政府職責(zé)。主要針對(duì)的是面對(duì)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的問題,政府作為公共服務(wù)主體,履行自身職責(zé),積極主動(dòng)地運(yùn)用公共權(quán)力、配置公共資源,滿足公共需求的問題。

其次要從基本特征上來(lái)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵?！肮病迸c“私人”是相對(duì)的。從哲學(xué)、法學(xué)和政治理論層次上,即從國(guó)家或政府的角度來(lái)講,“公共”涉及的是主權(quán)、合法性、福利一類的問題;從經(jīng)驗(yàn)層次上,即從公共職能和公共活動(dòng)的范圍上來(lái)界定,“公共”與多數(shù)人的利益相關(guān),有較多的社會(huì)公眾參與;從政府執(zhí)行活動(dòng)或職能的對(duì)象來(lái)講,“公共”表示一個(gè)眾人的事務(wù)領(lǐng)域。用更加簡(jiǎn)單通俗的說(shuō)法就是“眾人事眾人治”。公共服務(wù)關(guān)注的主要是社會(huì)效益和社會(huì)價(jià)值。公共服務(wù)(物品)具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。對(duì)公共物品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)困難。公共物品規(guī)模效益大、初始投資量大。私人企業(yè)或市場(chǎng)不愿意提供、難以提供。公共服務(wù)不僅包括政府提供的有形物品,也包括法律、制度、秩序、公平正義等無(wú)形的服務(wù)。如果將公共服務(wù)僅僅理解為就業(yè)、就學(xué)、醫(yī)療服務(wù)等可以看得見、摸得著的物品,就會(huì)陷于狹隘論的境地,將社會(huì)治理必須重視的公平正義、機(jī)會(huì)平等一些非常重要的服務(wù)放到不正確的位置,從而使一些亟需解決的社會(huì)問題得不到解決。

三是要從劃分類型上來(lái)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵。按照競(jìng)爭(zhēng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性、排他性、非排他性的物品屬性對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行歸類,可以把產(chǎn)品和服務(wù)劃分為私有私益、私有公益、公有私益、公有公益產(chǎn)品。顯然,私有私益產(chǎn)品是純粹的私益性物品,如市場(chǎng)上的肉、菜;而公有公益物品則是純粹的公益性物品,如國(guó)防、社會(huì)治安。私有公益物品和公有私益物品,則是非純粹的公益物品或不純粹的私益物品。純公共物品,如國(guó)防、公共安全、消防等公共服務(wù),由于供給的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性,能夠做到社會(huì)福利的最大化,它可以采用免費(fèi)方式供社會(huì)公眾無(wú)償消費(fèi),服務(wù)產(chǎn)品成本的補(bǔ)償從國(guó)家稅收收入中提取,是通過稅收形式由全社會(huì)強(qiáng)制分?jǐn)偵a(chǎn)費(fèi)用。盡管一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品如義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、基本醫(yī)療服務(wù)等,雖然不具有純公共產(chǎn)品的性質(zhì),市場(chǎng)可以生產(chǎn)和提供,但是這些基本服務(wù)具有很強(qiáng)的外部性特征,有利于社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定,因此合理配置資源使公民共享這些服務(wù)也成為國(guó)家的責(zé)任。從公共服務(wù)的效果來(lái)看,又可以將公共服務(wù)分為有關(guān)生存的公共服務(wù)和有關(guān)發(fā)展的公共服務(wù)。有關(guān)生存的公共服務(wù)是指國(guó)民維持最基本生活的公共服務(wù),如國(guó)民基本的醫(yī)療保障、供水、供暖、住房等,為殘疾人、老年人提供特殊的照顧,為失業(yè)工人提供失業(yè)保障金以使其能夠生存也屬于種類公共服務(wù)。有關(guān)發(fā)展的公共服務(wù)是指對(duì)國(guó)民的工作和生活能力起促進(jìn)作用的公共服務(wù),如為國(guó)民提供必要的公共圖書館、進(jìn)行必要的技術(shù)培訓(xùn)以及修路、通訊和義務(wù)教育等?？梢?如果有關(guān)生存的公共服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)均等化,社會(huì)公正的第二個(gè)方面就難以實(shí)現(xiàn)。因?yàn)檎疀]有為全體公民提供均等的公共服務(wù)以保障其生存,市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的收入差距沒有得到有效調(diào)節(jié),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體就會(huì)陷入貧困甚至無(wú)法生存,最終會(huì)造成嚴(yán)重的兩極分化;同樣如果有關(guān)發(fā)展的公共服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)均等化,則社會(huì)公正的第一個(gè)方面就難以實(shí)現(xiàn),社會(huì)公眾沒有均等的有關(guān)發(fā)展的公共服務(wù),也就失去了均等的發(fā)展機(jī)會(huì),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也因此失去了公平的基礎(chǔ)。

四是要從對(duì)“基本”的正確理解上來(lái)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵。從公共服務(wù)消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性來(lái)看,符合的東西很多。大到國(guó)防,小到路燈。既包括有形的公共設(shè)施,如公路、橋梁;也包括無(wú)形的法律制度等。但目前要努力達(dá)到的是基本公共服務(wù)均等化?！盎尽本褪侨罕娮铌P(guān)心、亟需解決的問題,反映著群眾的期盼,群眾心聲。從消費(fèi)的層次來(lái)看,基本與低層次消費(fèi)有直接關(guān)聯(lián),就是要有飯吃、有衣穿、有房住,類似于馬斯洛解釋的人的基本需求。從消費(fèi)需求的同質(zhì)性看,人們無(wú)差異消費(fèi)需求就是基本公共服務(wù)。如對(duì)食品和藥品的消費(fèi),無(wú)論是窮人還是富人都要求保證質(zhì)量安全,盡可能減少對(duì)健康帶來(lái)的危害。同時(shí),基本也反映著社會(huì)的文明進(jìn)步程度,作為一個(gè)國(guó)家應(yīng)該提供?！盎尽本褪侨说纳鏅?quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán),對(duì)公民來(lái)講是不可或缺,甚至是沒有退路的最底線的權(quán)利,是政府和社會(huì)必須保障和必須承擔(dān)的責(zé)任。

五是要從“均等”上來(lái)準(zhǔn)確把握基本公共服務(wù)的內(nèi)涵。為什么要提均等,提均等的原因就是不均等。正如有人評(píng)孔子為什么強(qiáng)調(diào)“禮”的作用,主要原因是“不知禮”的問題突出。當(dāng)前要強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,關(guān)鍵的原因,一方面是公共需求的全面、快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)、公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足矛盾突出,公共服務(wù)總量不足;另一方面是公共服務(wù)分配失衡,城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會(huì)不同群體享受到的公共服務(wù)不一樣。

由此可見,基本公共服務(wù)均等化是指根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平,國(guó)家為保障社會(huì)全體成員基本社會(huì)權(quán)利和基礎(chǔ)性福利水平,規(guī)定一定階段上公共服務(wù)應(yīng)覆蓋的最小范圍和邊界,不是所有公共服務(wù)的均等化,而是指在統(tǒng)一的制度安排下,確保全體社會(huì)成員享受基本公共服務(wù)的均等機(jī)會(huì)、大致相等的結(jié)果,將基本公共服務(wù)的差距控制在社會(huì)可承受的范圍內(nèi)。同時(shí),基本公共服務(wù)均等化也是一個(gè)發(fā)展的概念,是一個(gè)長(zhǎng)期的動(dòng)態(tài)過程,是一種基本趨勢(shì)和走向。其內(nèi)容和范圍會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷變化和擴(kuò)展,從生存型服務(wù)走向發(fā)展型服務(wù)、從純公共服務(wù)走向準(zhǔn)公共服務(wù)、從較低水平的均等化走向較高水平的均等化。

二、必須從戰(zhàn)略的高度來(lái)充分認(rèn)識(shí)基本公共服務(wù)均等化的重大意義

基本公共服務(wù)制度是人類20世紀(jì)所建立的最重要的制度文明之一,是人類文明的偉大發(fā)明,反映和體現(xiàn)著國(guó)家的實(shí)力、文明程度,同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家和諧穩(wěn)定的基石。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是主動(dòng)向西方國(guó)家學(xué)習(xí),借鑒人類社會(huì)先進(jìn)治國(guó)理論,推動(dòng)政府治理科學(xué)化的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。

首先,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的重要保障。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域之間、各社會(huì)群體之間公共服務(wù)水平的差距,有利于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。增加基本公共服務(wù)的供給,既能減少競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的政府投資對(duì)民間資本的“擠出效應(yīng)”,又有助于增加居民對(duì)未來(lái)的穩(wěn)定預(yù)期,減少居民的預(yù)防性儲(chǔ)蓄,從而擴(kuò)大消費(fèi),拉動(dòng)內(nèi)需,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng),保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。同時(shí),提高教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化水平,有助于人力資本的積累和開發(fā),提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源的利用效率,保障科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高和管理創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮更大作用。

其次,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,是解決民生問題、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要路徑?；仡櫢母镩_放以來(lái)走過的路,不難發(fā)現(xiàn),在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中,我們采取了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,集中財(cái)力發(fā)展國(guó)計(jì)民生的重大工業(yè)項(xiàng)目,弱化了政府公共服務(wù)職能,甚至在公共服務(wù)領(lǐng)域全面推進(jìn)市場(chǎng)化改革,不恰當(dāng)?shù)匕岩恍┍緛?lái)應(yīng)該由政府來(lái)向社會(huì)提供的公共產(chǎn)品推向市場(chǎng),使得城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、貧富差距不斷呈擴(kuò)大趨勢(shì),造成了復(fù)雜的、日益突出的社會(huì)矛盾和社會(huì)問題。近年來(lái),個(gè)人承擔(dān)基本公共服務(wù)的費(fèi)用上漲太快,大大超過了可支配收入的增長(zhǎng)速度。“上不起學(xué)”、“看不起病”、“住不上房”等群眾普遍關(guān)注的問題,已經(jīng)演變成了社會(huì)公共性問題。如果我們不能有效解決當(dāng)前人民群眾的公共服務(wù)需求不斷增長(zhǎng)與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足的突出矛盾,以及由這種矛盾引發(fā)的各種社會(huì)不公問題,經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)就會(huì)加劇,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)和諧就只能成為一句空話。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,有助于緩解收入分配的差距,堅(jiān)持發(fā)展成果共享,使不同社會(huì)階層均衡受益;有助于扶助社會(huì)弱勢(shì)群體,減少絕對(duì)貧困,形成有效的社會(huì)安全網(wǎng),消除社會(huì)不和諧因素。

第三,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,是加快行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)。將基本公共服務(wù)均等化作為政府的重要職責(zé)和長(zhǎng)期導(dǎo)向,努力提高基本公共服務(wù)供給能力,有利于各級(jí)政府轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)期慣性,從不適合直接參與的領(lǐng)域中堅(jiān)決退出來(lái),把主要精力轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域,切實(shí)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、必須充分考慮發(fā)展實(shí)際,確立正確的工作原則和步驟

基本公共服務(wù)均等化是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜、龐大的工程。一是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難度較大。農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)發(fā)展較為滯后,基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱,公共服務(wù)供給總量不足,公共服務(wù)水平相對(duì)偏低。而城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸面臨著布點(diǎn)分散、成本較大等難題。二是區(qū)域發(fā)展不平衡。由于受歷史原因、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和功能定位等因素影響,不同地區(qū)之間基本公共服務(wù)的差距較為突出,整體均等化推進(jìn)難度較大。三是不同群體實(shí)現(xiàn)均等化任務(wù)繁重。不同階層和群體對(duì)公共服務(wù)的預(yù)期差異較大,一些低收入群體的生產(chǎn)生活還比較困難,諸多民生問題亟待解決。特別是流動(dòng)人口規(guī)模龐大各地都面臨著維護(hù)社會(huì)公平和控制人口總量的“兩難”困境。四是公共服務(wù)體制有待進(jìn)一步健全。公共服務(wù)的績(jī)效改善過多地依賴于財(cái)政投入力度的加大,而不是公共服務(wù)體系自身的改革和發(fā)展;以職能和部門為導(dǎo)向的分工體系使公共服務(wù)資源配置相對(duì)分散,缺乏有效的整合和協(xié)調(diào),整體效能沒有充分發(fā)揮;基層缺乏基礎(chǔ)平臺(tái)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),資源配置不合理;公共服務(wù)供給和投資渠道單一,基礎(chǔ)設(shè)施建成后管理運(yùn)營(yíng)不善。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化必須考慮這些實(shí)際情況,按照統(tǒng)一規(guī)劃,先易后難,先低層次后高層次的原則和步驟推進(jìn)。

首先是要量力而行、盡力而為。均等化是一個(gè)一直隱含于歷史長(zhǎng)河之中,到了近現(xiàn)代才顯性化為主流價(jià)值觀和國(guó)家治理理念的。保障每一個(gè)社會(huì)成員的基本生存權(quán),是現(xiàn)代社會(huì)公平正義的基礎(chǔ)。價(jià)值觀和理念的形成具有復(fù)雜性,歷數(shù)我國(guó)歷朝歷代的農(nóng)民起義,基本口號(hào)就是要求平等。過去通過暴力體現(xiàn)均等訴求,現(xiàn)代國(guó)家通過制度安排把它融入到政府基本職能當(dāng)中體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)的文明?？紤]公共財(cái)政支出能力和政府失靈的程度、市場(chǎng)的發(fā)育程度、非營(yíng)利部門的成熟狀況、公共部門交易費(fèi)用的高低等諸多因素,在不同國(guó)家或地區(qū),不同發(fā)展階段或時(shí)期,基本公共服務(wù)的范圍和特點(diǎn)是不一樣的?！懊總€(gè)社會(huì)都會(huì)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、市場(chǎng)和制度環(huán)境,以及實(shí)際的公共需求,來(lái)做出合理的選擇”?，F(xiàn)階段,我國(guó)仍然處于社會(huì)主義初級(jí)階段,經(jīng)濟(jì)條件仍然很不發(fā)達(dá),所以推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化,要從我國(guó)的實(shí)際出發(fā),要量力而行。在總體上應(yīng)注意兩點(diǎn):一是范圍要適中不能過寬或過窄;二是標(biāo)準(zhǔn)要適度不能過高或過低。標(biāo)準(zhǔn)過高、范圍過寬,不僅沒有經(jīng)濟(jì)保證;同時(shí)也可能會(huì)因此帶來(lái)勞動(dòng)積極性邊際效益衰減等問題。如社會(huì)保障支出,只要建立了就必須支出,而且是只能增長(zhǎng),不能減少,具有鋼性增長(zhǎng)的特點(diǎn),同時(shí)也不是標(biāo)準(zhǔn)越高越好。標(biāo)準(zhǔn)過高,就會(huì)出現(xiàn)過度依賴其生活的群體。標(biāo)準(zhǔn)過低、范圍過寬,就會(huì)出現(xiàn)有限的資金撒“胡椒面”的情況。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)嚴(yán)重滯后的突出問題,加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化,必須精心測(cè)算,運(yùn)好公共權(quán)利,合理配置好公共資源,使其發(fā)揮應(yīng)有效益。

其二要突出重點(diǎn),循序展開。提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),維護(hù)社會(huì)成員最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)利,是政府不可推卸的社會(huì)責(zé)任,但要從人民群眾基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性、可行性方面考慮。要確定好基本公共服務(wù)范圍,建立起與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相匹配的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長(zhǎng)機(jī)制,明確基本公共服務(wù)需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域,為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化財(cái)政支出奠定技術(shù)基礎(chǔ);要根據(jù)基本公共服務(wù)均等化狀況,評(píng)估需要均等化地區(qū)的財(cái)力和財(cái)政支付能力;要調(diào)整和改革政府間關(guān)系,明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任,完善政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,提高地方政府公共服務(wù)供給能力。

其三要體現(xiàn)公正、公平、公開、機(jī)會(huì)均等的原則。公正性是指公共政策的合理性、合法性。公開性指公共政策在公共領(lǐng)域中的開放性和透明度,公眾要具有知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公平是要滿足大多數(shù)人的利益,同時(shí)要兼顧和保護(hù)少數(shù)人的利益和訴求,考慮支出公平,受益公平。目前我國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體差距較大,認(rèn)真分析,根本的原因是制度不公平造成的。譬如農(nóng)民,由于其出生地在農(nóng)村,是農(nóng)業(yè)戶口,由此喪失許多機(jī)會(huì),即使出來(lái)打工,也受許多限制,這種境遇僅靠勞動(dòng)者個(gè)人的努力是無(wú)法消除的。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明,縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間收入差距,最為有效的辦法就是加快培育更加開放、更有利于自由流動(dòng)的要素市場(chǎng),通過勞動(dòng)力和其他要素的自由流動(dòng)平抑不同地區(qū)的工資差異,以機(jī)會(huì)均等實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。面對(duì)復(fù)雜的國(guó)情,既要尊重歷史,正視現(xiàn)實(shí),又要面向未來(lái),努力推動(dòng)各項(xiàng)制度改革,逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域接軌。

其四要堅(jiān)持政府主導(dǎo)和各方參與的原則。在我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù),需要各方面的努力。我們要系統(tǒng)規(guī)劃,統(tǒng)籌安排分步驟地推進(jìn)。既要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用,又要發(fā)揮好社會(huì)各方面的積極性。特別是要做好社會(huì)組織的培育工作,在國(guó)家治理中積極學(xué)習(xí)和運(yùn)用新的治理模式。

四、必須加強(qiáng)政府公共服務(wù)能力建設(shè),解決好工作中的薄弱環(huán)節(jié)

公共治理和公共服務(wù)水平取決于四個(gè)變量,一是經(jīng)濟(jì)能力,二是認(rèn)識(shí)能力,三是體制設(shè)計(jì),四是制度安排。目前我國(guó)在公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的問題,客觀上講與提供公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)能力、思想認(rèn)識(shí)、體制設(shè)計(jì)、制度安排都有關(guān)系。

一要堅(jiān)持將經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在首位,夯實(shí)服務(wù)的實(shí)力。均等化的過程是發(fā)展的過程。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化離不開發(fā)展。只有做大經(jīng)濟(jì)“蛋糕”才能很好地實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。如果經(jīng)濟(jì)實(shí)力上不去,推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化將缺乏財(cái)力支持,基本公共服務(wù)均等化的層次、水平將會(huì)受到嚴(yán)重影響。在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化過程中,要比以往更加重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展,要始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動(dòng)搖,以更大的氣力,更加有效的措施把經(jīng)濟(jì)建設(shè)搞上去。

二要轉(zhuǎn)變觀念,樹立起科學(xué)的發(fā)展理念。 要糾正盲目的GDP崇拜和只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會(huì)事業(yè)發(fā)展的錯(cuò)誤做法和片面認(rèn)識(shí),大力推進(jìn)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型,在重視經(jīng)濟(jì)政策研究的同時(shí),加強(qiáng)社會(huì)政策的研究,切實(shí)將發(fā)展轉(zhuǎn)移到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來(lái)。

三要調(diào)整和改革政府間關(guān)系,健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制 。按照公共服務(wù)的層次性劃分政府事權(quán)。政府間財(cái)政關(guān)系和轉(zhuǎn)移支付主要應(yīng)該解決公共服務(wù)的均等化問題。例如,社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等公共服務(wù),由于涉及面廣和具有更大的外部性,主要應(yīng)由中央政府和省級(jí)政府提供,由縣級(jí)政府管理;義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等公共服務(wù),應(yīng)由中央、省和縣三級(jí)政府共同承擔(dān),各級(jí)政府承擔(dān)的比例,應(yīng)視各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而定。在經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū),應(yīng)全部由中央與省級(jí)政府承擔(dān);在經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展地區(qū),應(yīng)由三級(jí)政府共同承擔(dān),中央和省級(jí)政府應(yīng)負(fù)擔(dān)50%以上;在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),應(yīng)由三級(jí)政府共同承擔(dān),但以縣級(jí)政府承擔(dān)為主?？傊?在提供基本公共服務(wù)的事權(quán)劃分上,應(yīng)改變過去傳統(tǒng)的按事務(wù)的隸屬關(guān)系劃分的辦法,以便使財(cái)力與事權(quán)能夠相匹配。

四要完善推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共服務(wù)體系。 完善基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體的網(wǎng)絡(luò)體系,擴(kuò)大公共服務(wù)覆蓋范圍,加快社區(qū)、農(nóng)村等基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)速度。

五要推進(jìn)行政體制改革,加快政府職能轉(zhuǎn)變。要繼續(xù)推進(jìn)政企、政資、政事分開,政府與市場(chǎng)中介組織分開,杜絕對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的直接干預(yù),把工作重點(diǎn)真正轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。政府不能以犧牲提供公共服務(wù)為代價(jià)專注發(fā)展經(jīng)濟(jì),更不能介入市場(chǎng)能夠配置資源的領(lǐng)域與民爭(zhēng)利。要樹立正確的政績(jī)觀,建立體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建和諧社會(huì)要求的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系,實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。要按照權(quán)責(zé)一致原則,合理界定政府職能,理順各層級(jí)政府之間的職責(zé)關(guān)系,避免“小馬拉大車”和“大馬拉小車”,解決好政府間的非對(duì)稱性分權(quán)問題,進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系,把不該由政府管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)去做,將政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)移到為社會(huì)成員創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境和提供基本的公共產(chǎn)品上來(lái)。

六要推進(jìn)陽(yáng)光服務(wù),增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。近年來(lái),英、德、荷蘭等國(guó)政府采取的簡(jiǎn)化服務(wù)手續(xù)、制訂并公布服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、在某一級(jí)行政區(qū)域和某些部門或行業(yè)開辦“一站商店”服務(wù)等,就是在這種新的政府——社會(huì)關(guān)系模式下所施行的一些具體措施。針對(duì)目前群眾迫切需求的公共服務(wù)供給不足且效率低下的情況,我們應(yīng)充分尊重群眾作為基本公共服務(wù)需求主體的作用,改革現(xiàn)行基本公共服務(wù)供給決策制度,完善“自下而上”的、能夠有效反映群眾需求真實(shí)偏好的表達(dá)機(jī)制。鼓勵(lì)群眾參與基本公共服務(wù)供給過程決策,形成政府與群眾共同決策與管理的模式,以群眾的需要為導(dǎo)向確立供給公共服務(wù)的供給總量、水平和標(biāo)準(zhǔn),防止供給內(nèi)容和基本需求脫節(jié)。要形成制度化的參與和監(jiān)督渠道,對(duì)于市民廣泛關(guān)注的公共服務(wù)方面的問題,要事先廣泛征求社會(huì)意見,提高決策的科學(xué)化、民主化水平。保證基本公共服務(wù)的有效供給。進(jìn)一步推進(jìn)基層民主制度建設(shè),充分實(shí)行村民(居民)自治,通過村民(居民)委員會(huì)和鄉(xiāng)(街道)人民代表大會(huì)制度,使群眾通過直接或間接的渠道充分表達(dá)自己對(duì)基本公共服務(wù)的意見。就政府而言,當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)推進(jìn)政府公共服務(wù)職能創(chuàng)新,整合相近公共服務(wù)職能,解決部門之間銜接不夠、交叉重復(fù)、效率不高等突出問題,強(qiáng)化對(duì)公共服務(wù)行為的監(jiān)督和約束。

七要加大基本公共服務(wù)立法和制度建設(shè),依法推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程。要積極推動(dòng)立法工作,以法律的形式將各級(jí)政府必須履行的基本公共服務(wù)職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、履行職責(zé)必須遵守的程序等固定下來(lái),切實(shí)推動(dòng)法律條款由一般號(hào)召和倡議向責(zé)任可監(jiān)督、可追究轉(zhuǎn)變,努力形成基本公共服務(wù)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的局面,以便使每一個(gè)環(huán)節(jié)工作切實(shí)落到實(shí)處。

八要加強(qiáng)公共服務(wù)形式創(chuàng)新,積極推進(jìn)政府公共服務(wù)職能向社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化、民營(yíng)化轉(zhuǎn)變。盡管提供公共服務(wù)的職責(zé)是政府的義務(wù),但并不意味著公共服務(wù)都需要通過政府部門直接提供。政府除對(duì)國(guó)防、公共安全等純公共服務(wù)采用免費(fèi)方式供社會(huì)公眾無(wú)償消費(fèi),服務(wù)產(chǎn)品成本的補(bǔ)償從國(guó)家稅收收入中提取,通過稅收形式由全社會(huì)強(qiáng)制分?jǐn)偵a(chǎn)費(fèi)用外,對(duì)于具有私人物品特征的準(zhǔn)公共物品,可考慮實(shí)行市場(chǎng)提供,適當(dāng)收取費(fèi)用,利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)引導(dǎo)資源的配置,特別是其中“私人性”程度較強(qiáng)的準(zhǔn)公共物品。市場(chǎng)提供不僅可以制約個(gè)人對(duì)準(zhǔn)公共物品的過度消費(fèi),并可以在一定程度上控制“搭便車”現(xiàn)象,防止對(duì)稀缺資源需求導(dǎo)致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),從而實(shí)現(xiàn)公共消費(fèi)成本費(fèi)用的全部或部分補(bǔ)償。要積極借鑒學(xué)習(xí)新公共管理理論, 將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域,積極運(yùn)用特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)、政府財(cái)政補(bǔ)貼、創(chuàng)造可交換的產(chǎn)權(quán)、政府業(yè)務(wù)合同出租、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等方式,不斷提高基本公共服務(wù)的能力。

九要實(shí)行績(jī)效評(píng)估,發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用。要建立起以結(jié)果為導(dǎo)向的、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的政府績(jī)效評(píng)估體系。建立起由政府、研究部門和媒體(公眾)組成的三元評(píng)價(jià)機(jī)制;設(shè)立一套合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)和權(quán)重,特別要圍繞公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r,將諸如入學(xué)率、社會(huì)保障覆蓋率、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率、居民收入增長(zhǎng)率、人均公共綠地面積、農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率、刑事案件發(fā)案數(shù)、重大事故發(fā)生率及城鄉(xiāng)居民滿意度、幸福感等衡量公共生活質(zhì)量的重要指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍。要加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)決策活動(dòng)的監(jiān)督,完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制,明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式。規(guī)范問責(zé)操作程序,加大社會(huì)透明度,完善社情民意溝通渠道,擴(kuò)大公眾在公共服務(wù)問責(zé)制度中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化政府公共服務(wù)職責(zé),促使政府發(fā)揮好在基本公共服務(wù)中的主體地位和主導(dǎo)作用。

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