曾　鍇　李勇輝

摘要:廉租房是國家為了解決城市貧困家庭保持基本生活質(zhì)量而出臺的一項優(yōu)惠政策。通過闡述我國廉租房建設(shè)現(xiàn)狀寫起,闡述了中國廉租房建設(shè)所存在的問題,及常德在廉租房建設(shè)上的一些經(jīng)驗,分析提升廉租房政策執(zhí)行效果的方案。

關(guān)鍵詞:廉租住房建設(shè); 廉租房政策; 廉租房執(zhí)行效果

中圖分類號:F293.3文獻標(biāo)識碼:A

Construction and Improvement of Low-cost Housing Security System

——Taking Changde as Case

ZENG Kai, LI Yong-hui

(Business School,Xiangtan University,Xiangtan 411105,China)

Abstract:Construction of low-cost housing is a policy to solve the urban poor families to maintain basic quality of life .The paper expounds on the Chinese low-cost housing construction problems as well as experience in low-cost housing construction in Changde, in order to analyze program of enhancing implementation effect of low-rent housing policy.

Key words:low-cost housing construction; low-cost housing policy; implementation effect of low-rent housing

住房問題是重要的民生問題,解決低收入家庭住房困難,是履行政府職能的必然要求,也是促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的重要途徑。廉租房制度是我國房地產(chǎn)市場中一項重要的住房保障制度,更是我國住房保障體系的基礎(chǔ),在當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的進程中,對廉租房制度建設(shè)進行研究具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、廉租房建設(shè)所存在的問題分析

近年來,中央政府對推進廉租房制度建設(shè)出臺了一系列政策措施,但地方政府重視程度不夠,相當(dāng)數(shù)量的廉租房建設(shè)進展緩慢。

1.地方政府重視程度有待提高。廉租房政策執(zhí)行不力, 與地方政府重視程度有很大的關(guān)系。地方財力有限的確是客觀存在的制約因素, 但更主要是地方政府對廉租房政策的態(tài)度和責(zé)任意識存在的問題: 實施該政策需要犧牲部分土地出讓收入, 且無利可圖, 因此地方政府屬“被動型”執(zhí)行模式, 這也是各地方政府一再拖延廉租房建設(shè)的原因。地方政府片面強調(diào)市場對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的作用, 存在著在住房供應(yīng)問題上, 政府不需要承擔(dān)責(zé)任的思想傾向。伴隨著城鎮(zhèn)居民收入水平差異化的拉大, 市場已無力解決弱勢群體的住宅問題, 只有將其納入社會福利保障體系成為政府職責(zé), 才能有效解決。

2.廉租房房源供及需提高,減少供求不平衡的現(xiàn)象。廉租房政策的一大執(zhí)行困境是旺盛的需求與短缺的房源供給, 某些城市新建廉租房數(shù)量僅為申請量的1%或更低。目前房源供給主要為利用社會空置住房與新建房屋, 但由于政府承擔(dān)力度不夠, 導(dǎo)致房源供給嚴重不足。此外, 中介服務(wù)體系落后、社會缺乏公正意識、政策宣傳不得力等因素也是導(dǎo)致廉租房供求矛盾加大的重要原因。

3.拓展融資渠道與大力開發(fā)金融工具。資金的極度缺乏是目前影響廉租房政策執(zhí)行的首要問題,我國城鎮(zhèn)居民約有5.6億人,家庭戶數(shù)約1.9億,其中中等家庭收入一下家庭約占70%,人均住房面積低于10平方米的住房困難戶有約1 000萬戶。廉租房資金來源渠道主要是財政撥款、住房公積金增值收益和社會捐贈,以近年來規(guī)定的土地出讓收益,而面對如此巨大的資金需求,單純依靠目前的融資方式是很難得到滿足。 金融機構(gòu)與社會力量參與不積極, 融資工具開發(fā)缺失。這種政府投資主導(dǎo)型融資機制, 極大地制約了廉租房建設(shè)的發(fā)展。

4.健全廉租房制度管理機制。我國廉租房制度建設(shè)尚處于起步階段, 相關(guān)的法律法規(guī)仍在構(gòu)建之中, 運行機制尚不完善。《城鎮(zhèn)最低收入家庭連租住房申請、審核以及退出管理辦法》只是以列舉的方式規(guī)定準入、退出及復(fù)核,而實際中,廉租房保障對象的準入、退出及復(fù)核情況不止規(guī)章中列舉的情形。也導(dǎo)致了部分地區(qū)的執(zhí)行效果有操作不規(guī)范;保障范圍及保障方式不符合市場需求。按現(xiàn)行的規(guī)定和各地的做法,廉租住房的對象大多固定在城市戶口的雙困難家庭,而實際中存在大量家庭收入水平和住宅標(biāo)準超過保障范圍,而又無能力購買經(jīng)濟適用房的“夾心階層”。運營機制僵化,我國沒有建立起個人信用制度和個人收入申報制度,低收入家庭成員往往有從事臨時性工作,收入來源多元化,其收入難以監(jiān)督和掌握。

二、常德市的實踐

湖南省常德市采取經(jīng)濟適用房、廉租住房、租賃補貼和租金核減等途徑,逐步建立和完善了城鎮(zhèn)居民住房保障體系—— “小住房、大保障”的住房保障模式,本著“高起點、高標(biāo)準”的原則,通過實物配租、租金核減和租賃補貼三種途徑,累計解決了565戶市城區(qū)低收入家庭住房特困戶的住房問題。常德市以政府為主體承擔(dān)起城市低收入群體住房的“保障”重任,體現(xiàn)在對于城市低收入家庭的政策性關(guān)心和關(guān)注。

1.整體規(guī)劃科學(xué)合理。在廉租住房居住點的選址上,按照均衡布局原則,把市城區(qū)的廉租住房居住點比較均衡地分布在江北城區(qū)、橋南和德山開發(fā)區(qū),城區(qū)各片的廉租住房基本都能就近入住。同時,對居住在需要解危的國有直管公房的廉租住戶,即使位于中心城區(qū)繁華地段,也盡可能地原拆原建、回遷安置。

2.規(guī)模戶型顯現(xiàn)人文關(guān)懷。廉租住房居住點的規(guī)模確定在200戶左右。國內(nèi)外經(jīng)驗表明,廉租住房成片組團,廉租房住戶復(fù)雜的人員構(gòu)成,不利于形成和諧的社區(qū)氛圍,不利于管理和穩(wěn)定;廉租住房居住點太小也不利于公共設(shè)施和公共服務(wù)的優(yōu)化配置。戶型設(shè)計采取各街道居委會、辦事處自行上報戶型需求的形式進行,同時對項目選址、樓層需求提出傾向性的意見,使戶型設(shè)計科學(xué)合理,最大可能滿足住房困難戶的實際住房需求。

三、常德模式的創(chuàng)新特征

常德堅持“保障一陣子,受益一輩子”的原則,充分發(fā)展廉租房“小住房,大保障”的作用,加強住房保障在造血功能,讓住保對象感受關(guān)懷、自強自立、走出困境。這一模式是我國內(nèi)陸城市住房保障體系建設(shè)的成功范例,在廣大內(nèi)陸地區(qū),常德所經(jīng)歷的城市化過程和住房保障制度改革雖是內(nèi)陸城市所共有的,但其創(chuàng)新形成的“常德模式”對我國中小城市住房保障體系建設(shè)與管理有著重要的啟示和借鑒意義。

1. 政府主導(dǎo)、市場配置、公共惠助。常德市在住房建設(shè)上,強化“規(guī)劃先行”,積極推進舊城改造,既高標(biāo)準建設(shè)商業(yè)核心街區(qū)和優(yōu)秀精品居民小區(qū),又加快以廉租住房為主餓住房保障建設(shè)步伐。在住房供應(yīng)上,以普通商品房和經(jīng)濟適用房為主導(dǎo)、以廉租住房為補充,實行廉租住房建設(shè)與國有直管公房解危相結(jié)合、食物配置與貨幣補貼相結(jié)合,逐步構(gòu)建城市中等收入家庭購買或租住商品房、低收入家庭購買或租住經(jīng)濟適用住房、最低收入家庭租住廉租住房的住房供應(yīng)體系,確保城市居民人人定居、戶戶安居。在住房制度改革上,常德市創(chuàng)新工作機制和運行體制,積極推進并不斷深化住房貨幣化分配和住房保障制度;同時大力培育和激活了住房二級市場,在形成住房市場梯級消費的合理格局的同時,積極動員和組織社會公益資源與慈善力量,重點救助低收入家庭與社會弱勢群體的住房及其生活困難問題。

2.財政專項預(yù)算,銀行貸款融資,社會慈善捐助,住房公積金收益適當(dāng)補充。在廉租住房建設(shè)上,政策是導(dǎo)向,資金是關(guān)鍵。近些年,常德市主要通過以下途徑籌集建設(shè)資金:政府財政撥付、住房公積金收益、社會捐助、國家開發(fā)銀行貸款。

第一,集中公共財力,持續(xù)增量投入,擴展廉租住房的初始規(guī)模。住房保障體系建設(shè)作為一項行政性公益事業(yè),是“執(zhí)政為民”理念的直接體現(xiàn)。為確實辦好、辦實這一公益事業(yè),常德市政府按照“統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、適應(yīng)市場、集約建設(shè)”的原則和“建設(shè)資金全部納入市本級財政預(yù)算,工程建設(shè)享受廉租住房建設(shè)相關(guān)優(yōu)惠政策,前期啟動資金不足申請銀行貸款,逐年償還,政府統(tǒng)一收購,再實施食物配租”的運作路徑,建立了財政專戶專管專支的明細臺賬制度,采取按年度定額劃撥的方式確保建設(shè)資金。

第二,搶抓先期機遇,爭取資本市場的政策性資金支持。為解決廉租住房需求過大與政府短期建設(shè)資金籌措不足的矛盾,利用國家開發(fā)銀行來湖南考察的良機,主動介入,積極爭取國家開發(fā)銀行的傾斜支持。經(jīng)國家開發(fā)銀行負責(zé)人的實地考場和嚴格的專家評審,雙方簽訂了1.5億元的長期低息貸款,用于“十一五”期間的市城區(qū)廉租住房建設(shè),當(dāng)年到位資金3 000萬元,成為全國首批、全省唯一一個獲得國家開發(fā)銀行廉租住房建設(shè)貸款的城市。

3.住房保障多樣化、人性化。為確保廉租住房建設(shè)的科學(xué)性、經(jīng)濟性、適用性,常德市在建設(shè)管理中,力求做到:(1)合理選址。按城市規(guī)劃要求,考慮廉租住房申請對象的分布情況,結(jié)合歷史、人文。環(huán)境、交通因素,將廉租住房項目定位于滿足現(xiàn)代人基本生活需求功能上。按照分散集中結(jié)合的原則,合理控制單一居住點的建設(shè)規(guī)模,將單一居住點控制在200戶左右,既避免入住對象過少導(dǎo)致的市政建設(shè)配套的浪費,又杜絕了入住對象過多的安全隱患。(2)建設(shè)配套。要求“六統(tǒng)一”,即:規(guī)劃、征地、建設(shè)、配套、銷售、物管統(tǒng)一。(3)戶型適宜。住房保障作為一項公共政策與公益事業(yè),只有盡最大可能的利用有限資源(土地、資金及其他優(yōu)惠政策等),才能擴大住房保障的覆蓋面積。

四、常德模式的局限及其提升方案

由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平限制,以及制度不健全,造成常德市住房保障體系建設(shè)存在一些局限。鑒于“常德模式”的問題與不足,必須結(jié)合其實際情況,不斷提高完善廉租房“常德模式”,進而探尋一條適合我國廉租房體系建設(shè)發(fā)展的道路。

1.完善政策,調(diào)整保障標(biāo)準。經(jīng)過幾年的發(fā)展,常德市住房保障體系以逐步成熟。但是,隨著住房保障體系的逐步深入,建設(shè)規(guī)模的逐步擴大,以及保障對象的入住,現(xiàn)行廉租住房政策還有待完善?，F(xiàn)在的政策規(guī)定主要提供給城鎮(zhèn)特困家庭住房,排斥了“夾心層”(購買經(jīng)濟適用房有困難,又不符和廉租住房的入住條件的低收入群體)、流動人口、進城務(wù)工人員等弱勢群體。因此,社會公平原則無法體現(xiàn)。

2.強化資金運作,確保持續(xù)投入。常德市廉租住房建設(shè)資金來源,一是常德市財政年度預(yù)算資金,二是國家開發(fā)銀行的申貸資金,三是國家財政補貼、省政府專項補助資金。為確保資金投入,將按照“市政府出錢、區(qū)政府辦事”的指示精神,迅速調(diào)整工作思路,理順工作關(guān)系,形成工作合力,增強工作效果。

3. 重新界定政府的角色與職能。為確保住房保障體系建設(shè)管理工作的順利開展,各級政府、職能部門、基層組織均應(yīng)按照各自的職責(zé)分工,積極配合、大力支持全市住保工作。目前,各部門的工作責(zé)任和工作協(xié)作還應(yīng)進一步加強。主要是提高政府重視程度。首先要強制性落實目標(biāo)責(zé)任制。地方政府要將廉租房建設(shè)和租金補貼任務(wù)納入政府年度實施項目, 年初制定責(zé)任狀, 明確責(zé)任部門; 年中檢查進展情況, 加強監(jiān)督指導(dǎo); 年末實行目標(biāo)考核, 確保既定目標(biāo)的實現(xiàn)。其次將廉租房政策執(zhí)行狀況納入地方政績考核, 提高執(zhí)行廉租房政策的積極性。[5]

4.低保戶或者廉租住戶的后期生存問題以及居民的生存的自生循環(huán)?，F(xiàn)在的廉租住戶大多是老年人,他們的身體素質(zhì)已經(jīng)不如從前,如果讓他們與青年人一同在人才市場或者是勞動力市場競爭,那么結(jié)果是顯然的——他們無法找到工作來維持現(xiàn)有的生活,甚至還可能欠上幾十個月的廉租房租金。而且大部分人知識水平比較低,找工作的壓力相對較大。面臨生存問題。

(1)“菜園計劃”。比如廉租點翠竹園和德政園周邊沒有大型的批發(fā)市場,而且生活必需品的價格較高,居民的生存壓力較大。許多居民為了節(jié)省,常常不得不批發(fā)一個月的食物與生活必需品儲存。政府是否可以開發(fā)周邊的荒地(因為這兩個廉租點在郊區(qū),空閑地較多),然后實行招標(biāo)開發(fā)菜園。運行實行志愿居民共同開發(fā),政府從志愿居民的低保中扣除一部分種子與肥料費用并統(tǒng)一購買。菜園的果蔬一部分歸志愿居民,另一部分可以由志愿居民以低價出售給非志愿居民。這樣既調(diào)動了老年勞動力,又控制了當(dāng)?shù)氐氖澄锛吧畋匦杵返膬r格。

(2)“汗水入股”。由于廉租房社區(qū)勞動力的富余性, 居住人可以以出力的形式參與廉租房的物業(yè)管理, 物業(yè)管理可把已有的勞動力資源作為培訓(xùn)重點,挖掘就業(yè)潛力。[6]實現(xiàn)居民的生存的自生循環(huán),實質(zhì)上是政府鼓勵扶持一部分廉租住戶,然后先富帶后富。但是最主要的是以低保戶為主,來確定當(dāng)?shù)氐氖澄锛吧畋匦杵返膬r格。防止生活差距的進一步擴大。從而形成一個良性的生存循環(huán)體系,實踐了住房保障自身的“造血”功能。

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(責(zé)任編輯:關(guān)立新)