王家敏　馬　莉

在鐵路系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立司法機關(guān)的實質(zhì)是司法權(quán)力的部門化，是典型“條塊分割”的計劃經(jīng)濟形態(tài)在司法體制上的反映，所以改制是必然的。這個被傳了10年以上的說法，此次似乎最逼近現(xiàn)實。

8月2日下午5點，張帥(化名)像往常一樣換下警服，結(jié)束了日勤任務(wù)。鐵路公安即將轉(zhuǎn)制的消息，并沒有在他內(nèi)心激起更大的波瀾。“近五年，每年都說要準備公務(wù)員考試。”張帥確定，轉(zhuǎn)制是水到渠成的事。

7月23日，國家公務(wù)員局官方網(wǎng)站發(fā)布一條工作動態(tài)稱，7月17日，國家公務(wù)員局、鐵道部在京聯(lián)合召開鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會議，對鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作進行全面部署。該消息還稱，鐵道部政策法規(guī)司司長田根哲傳達了鐵路公檢法管理體制改革有關(guān)文件精神。

社會輿論的反應(yīng)顯得比張帥激烈。

鐵路公安率先轉(zhuǎn)制

北京鐵路公安局機關(guān)民警張帥，1997年進入西安鐵路警校，學(xué)制兩年。進校一個月，他就發(fā)現(xiàn)自己“與一般公安不同”。工作后，他作為一名乘警，往返于北京與深圳之間。

北京西客站，鐵路與地方公安管轄以廣場臺階為界。穿同樣的警服，性質(zhì)與待遇卻有極大不同。

張帥當(dāng)乘警一年后，迅速懈怠，之后轉(zhuǎn)入局機關(guān)。“當(dāng)你身穿警服對鐵路局領(lǐng)導(dǎo)敬禮，為他們執(zhí)行警衛(wèi)任務(wù)的時候，你就能有我的體會?！?/p>

7月30日，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于鐵路公安轉(zhuǎn)制的消息傳開?！敖迥甓紓饕D(zhuǎn)制，年年準備公務(wù)員考試，特別是春運、暑運最累的時候，領(lǐng)導(dǎo)說我們要轉(zhuǎn)公務(wù)員了，加把勁，但說了幾年大家也都疲了。”

張帥工作10年，“月收入比地方民警少一千多元。一線鐵路民警收入更少，跑一趟好些天，在車上的乘務(wù)費(補貼)每小時五毛四，也就是1950年代的標準?！?/p>

近年，鐵路公安機關(guān)的經(jīng)費、工資、福利等各方面待遇均低于地方公安機關(guān)，內(nèi)部改革的呼聲日益高漲。據(jù)各地媒體報道，上海、廣州、成都等地鐵路公安轉(zhuǎn)制已經(jīng)進入準備階段，更有稱轉(zhuǎn)制后鐵路公安待遇將大幅提高。

針對鐵路公安或?qū)⒙氏雀闹?，采取鐵路公安機關(guān)整建制納入國家公務(wù)員序列，由公安部直屬，實行垂直管理的說法，中國政法大學(xué)副教授卞建林在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，“相對鐵路法院、檢察機關(guān)等司法機關(guān)，鐵路公安因其屬于行政機關(guān)性質(zhì)，整體改制脫離鐵路系統(tǒng)，進人國家公務(wù)員系列，劃歸公安部領(lǐng)導(dǎo)，體制上更順暢，操作上也更可行?！?/p>

而在張帥看來，“關(guān)鍵點是(轉(zhuǎn)制后)領(lǐng)導(dǎo)的出路和經(jīng)費的來源。如果領(lǐng)導(dǎo)點頭，一切都好辦。”他告訴《中國新聞周刊》，“鐵路公安處級的車(公務(wù)用車)可以是奧迪A6，在地方局級也就帕薩特，地位差很大。轉(zhuǎn)制后，鐵路局領(lǐng)導(dǎo)想用我們辦事，也沒那么方便了?！?/p>

對于8萬鐵路公安民警而言，并非所有人都與張帥的想法一致，“北京算系統(tǒng)里收入低的，西部一些地區(qū)，(鐵路民警)收入比當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員收入還高，反而不想轉(zhuǎn)制。”

權(quán)力、利益的盤根錯節(jié)并不足以牽制改革的大勢。卞建林認為，“鐵路公檢法改制后，難免面臨案件偵查難度、案件管轄、人事任免、經(jīng)費來源等問題，但這些問題都能得以解決，最為重要的是糾正現(xiàn)行鐵路公檢法機關(guān)由企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)，有礙司法統(tǒng)一的體制性、根本性的缺陷?！?/p>

公檢法改制前傳

“改革緩慢是有一些利益需要平衡，但更多的還是鐵路體制本身的特殊性。”鐵道部黨校教授徐基鎮(zhèn)在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，鐵路系統(tǒng)“獨立王國”的形成有其歷史、體制原因。

抗日戰(zhàn)爭時期，前蘇聯(lián)將其管理鐵路的做法用到東北鐵路上。中華人民共和國成立初期，考慮到鐵路的重要性、運輸?shù)目鐓^(qū)域性、相關(guān)社會治安等因素，中國模仿前蘇聯(lián)鐵路嚴格管理的建制，將東北鐵路的管理運用到全國。

徐基鎮(zhèn)說，“鐵路發(fā)揮了急先鋒的開拓作用，所到之處學(xué)校、醫(yī)院等社會功能機構(gòu)相繼建立。鐵路迅速發(fā)展，運輸流動性大的特點對治安、司法也提出了專門的要求?！?/p>

其時，包括鐵路在內(nèi)，中國司法系統(tǒng)設(shè)置基本沿襲前蘇聯(lián)的模式。中國政法大學(xué)副教授卞建林介紹，鐵路司法機關(guān)經(jīng)歷了設(shè)立到撤銷，再設(shè)立的過程。

1953年鐵路運輸法院創(chuàng)設(shè)，履行刑事案件審判職能。僅4年后，1957年8月，國務(wù)院頒布《關(guān)于撤銷鐵路、水上運輸法院的決定》，將鐵路法院撤銷。鐵路運輸方面的一般刑事案件，由案件發(fā)生地的基層法院處理，直接危害運輸?shù)男淌掳讣?，由鐵路系統(tǒng)的管理局、分局所在地的中級法院處理。仿前蘇聯(lián)模式在鐵路系統(tǒng)設(shè)置三級檢察機關(guān)，同樣于1957年8月被撤銷。

卞建林說，“其中涉及到人員分流，鐵路法院的干部，除少數(shù)需要留在地方法院工作的以外，其余原則上仍調(diào)動回原來地區(qū)或企業(yè)部門重新分配工作。”

直到1979年，《人民法院組織法》第二條規(guī)定專門人民法院包括鐵路運輸法院。據(jù)此，鐵路運輸法院恢復(fù)重建。并設(shè)有鐵路運輸高級、中級和基層三級法院。與此相仿，具有專門檢察職能的鐵路檢察院依據(jù)1979年《人民檢察院組織法》相繼建立。

盡管違反了司法統(tǒng)一的原則，但當(dāng)時鐵路系統(tǒng)面臨治安狀況重點整治，加上相應(yīng)存在的鐵路公安系統(tǒng)，延續(xù)至今的鐵路運輸公檢法體系就此建立。新成立的鐵路法院除行使刑事審判職能外，還增加了經(jīng)濟審判職能，在司法體系中的地位得以提升，也為往后的利益糾葛與司法公正風(fēng)險埋下了伏筆。

1987年最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布《關(guān)于撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路檢察院有關(guān)問題的通知》，撤銷鐵路運輸高級法院，僅保留中級和基層兩級鐵路運輸法院。該體制延續(xù)至今。

卞建林認為，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)設(shè)立司法機關(guān)的實質(zhì)是司法權(quán)力的部門化，是典型“條塊分割”的計劃經(jīng)濟形態(tài)在司法體制上的反映。

業(yè)務(wù)上，中級鐵路運輸法院受所在地高級人民法院監(jiān)督，鐵路運輸檢察分院及所轄的鐵路運輸檢察院分別隸屬相關(guān)的省級人民檢察院和各級鐵路黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。但各級鐵路的法、檢及公安的經(jīng)費則由各級鐵路局負責(zé)，人事上也由其管理。這個意義上，鐵路公檢法實際上成為了各級鐵路企業(yè)的下屬部門。

2003年鐵道部出臺《關(guān)于推進鐵路主輔分離輔業(yè)改制和再就業(yè)工作的指導(dǎo)意見》，指定由濟南、蘭州、上海三地鐵路局作為改革試點，嘗試將公檢法機關(guān)、醫(yī)院和學(xué)校等單位剝離出鐵路系統(tǒng)，交由地方管理。到目前鐵路原屬大部分醫(yī)院、學(xué)校等部門已基本剝離，而公檢法部門則存續(xù)至今。訴訟與公民建議

呼吁改革的聲音因一些事件與訴訟得以升溫。

2006年，一位老人在火車上撿礦泉水瓶遭鐵路公安拘留引起了一場大討論。59歲的滕自英從長沙坐火車回家途中，在火車上收集了28個空礦泉水瓶子，被懷化鐵路公安處石門縣火車站派出所以“擾亂公共汽車、電車、火車、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序”為由拘留處

罰5天。鐵路公安部門相關(guān)負責(zé)人稱處罰出于治安考慮，并未違反其內(nèi)部規(guī)定。

一位鐵路內(nèi)部人士告訴《中國新聞周刊》，“這只是龐大體系中一個小小的利益鏈條，鐵路上的一切物資如何流轉(zhuǎn)都有利益分配，鐵路公安按照內(nèi)部規(guī)定行事并不足為奇。”

“其實有時候我們也很無奈，直白的說，誰發(fā)錢誰領(lǐng)導(dǎo)?！北本╄F路公安局民警張帥告訴《中國新聞周刊》記者，“鐵路內(nèi)部的人跟票販子搭上倒票，我們抓了，人還沒帶走，上面一個電話就得放人?！?/p>

按照法律的規(guī)定，鐵路公檢法的管轄范圍是鐵路沿線的車、站及沿線發(fā)生的案件，并同時對鐵路的工廠、企業(yè)、專屬的鐵路居民生活區(qū)、鐵路院校等發(fā)生的刑事、民事和經(jīng)濟糾紛有權(quán)管轄。

隨著運輸企業(yè)逐漸市場化，不僅鐵路企業(yè)與乘客的糾紛案件增多，鐵道部原所屬的鐵路系統(tǒng)的工程局、處、物資單位更多地參與地方經(jīng)濟建設(shè)，鐵路法院與地方法院之間的紛爭隨之而來。

6月2日，律師張凱借此案向全國人大常委會法制工作委員會寄送了《關(guān)于對鐵路系統(tǒng)司法權(quán)進行違憲審查的公民建議書》，中國青年政治學(xué)院副教授楊支柱、中國政法大學(xué)副教授張守東、副教授卞建林，以及郝勁松、盛學(xué)友等以公民聯(lián)署形式支持此建議。

張凱在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“公民直接要求撤銷一個法院很難，但是我們認為賦予鐵路法院的法律解釋是無效的、違憲的，否認鐵路司法權(quán)就等于釜底抽薪?！?/p>

兩院組織法分別于1983年和1986年進行過修改，其中關(guān)于專門法院與專門檢察院的規(guī)定中只明確了軍事法院和軍事檢察院，與現(xiàn)行憲法第124條和130條的規(guī)定相一致；關(guān)于專門法院和專門檢察院的設(shè)置、組織和職權(quán)由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。但至今為止，全國人大常委會并未對此作出任何規(guī)定，其組織和職權(quán)主要由兩高司法解釋加以規(guī)定和調(diào)整。

但此建議書至今未得到任何回復(fù)。

今年全國“兩會”，吉林省高級人民法院院長張文顯提交了一份關(guān)于盡快理順鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾等部門和企業(yè)法院管理體制建議。他直言，“有關(guān)鐵路、林業(yè)、農(nóng)墾法院的管理體制改革進展緩慢，嚴重制約司法公正?！?/p>

改革之路撲朔迷離

事實上，近十年來，國家層面一直試圖努力理順鐵路公檢法管理體系。

早在上世紀90年代初期，全國人大、最高法院啟動修改法院組織法時，就曾試圖對包括鐵路法院在內(nèi)的專門法院進行改革。

而最高人民法院司法改革辦公室一位工作人員則告訴《中國新聞周刊》記者，聽聞鐵路公安改制，但是鐵路法院改革沒有列入司法改革議程，最高法也沒有相應(yīng)分工?！?008年11月中央深化改革司法改革的文件對鐵路只字未提，所以司法改革三五綱要中也并沒有提到鐵路司法改革一事。”

解決“部門、企業(yè)辦法院”，是之前兩輪中央司法改革任務(wù)之一。1999年、2004年兩次提出要改革現(xiàn)行鐵路、交通、民航、林業(yè)、石油、農(nóng)墾、礦山等部門、企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。

上述最高法工作人員說，“鐵路公檢法改革盡管放入一五、二五綱要里，但長久以來擱置，這其中有很多原因。甚至有鐵路法院打電話來問，這個改革不搞了?”

中國青年政治學(xué)院副教授楊支柱在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，鐵路公檢法作為權(quán)力部門，剝離自然存在難度。一個可行的方案是撤銷鐵路法院、檢察院。撤銷以后，原鐵路法院、檢察院的審判、檢察業(yè)務(wù)按照屬地管轄原則劃歸相關(guān)的地方法院、檢察院行使。在人員分流上，具有專業(yè)背景，能夠勝任審判、檢察工作的人員，可以通過司法考試或其他途徑進入各級法院、檢察院，繼續(xù)從事審判、檢察工作；其余人員應(yīng)當(dāng)由鐵路等部門在一定緩沖期內(nèi)做出安排。

卞建林也認為，海事法院的改革。就有一些成功的經(jīng)驗供我們學(xué)習(xí)和借鑒?！俺蜂N鐵路運輸法院、檢察院后，地方各級法院、檢察院可以根據(jù)鐵路審判、檢察工作的需要，在鐵路局(段)設(shè)置人民法院、人民檢察院作為派出機構(gòu)，主要處理與鐵路有關(guān)的刑事案件。這樣既能避免現(xiàn)行鐵路法院、檢察院設(shè)置問題上體制性的缺陷，又能解決因鐵路刑事案件的特點而造成的刑事審判、檢察方面的實際困難?！?/p>