朱紹學(xué)　義升

摘 要： 本文以改革開放30年來行政管理體制改革發(fā)展為脈絡(luò)，通過30年歷程的回顧，探討在改革發(fā)展不同階段，行政管理體制的側(cè)重點(diǎn)有何不同，并對(duì)如何在新形勢(shì)下繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革，進(jìn)行了積極有益的探索。

關(guān)鍵詞： 中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制 歷程 進(jìn)展 改革

改革開放以來，為保障和促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)發(fā)展，我國(guó)的行政管理體制改革不斷推進(jìn)，走過了很不尋常的30年。黨的十七屆二中全會(huì)站在新的歷史起點(diǎn)上，提出到2020年建立起比較完善的中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的總體目標(biāo)。

一、行政管理體制改革發(fā)展的歷程

在改革開放30周年之際，認(rèn)真回顧我國(guó)行政管理體制改革的歷程，對(duì)于我們堅(jiān)定改革信心，繼續(xù)深化改革，為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展提供體制機(jī)制保障，具有重大意義。縱觀30年歷史進(jìn)程，我國(guó)行政管理體制改革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段：

1.第一階段。

從1978年黨的十一屆三中全會(huì)召開到1992年黨的十四大之前，主要是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，這一時(shí)期為行政管理體制改革積極探索階段。隨著改革開放，以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革逐步展開。主要是廢除人民公社體制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)；擴(kuò)大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，放寬地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限；進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員和編制；推進(jìn)干部隊(duì)伍革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化，廢除實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，開始探索建立國(guó)家公務(wù)員制度。這階段主要特點(diǎn)是通過改革，使行政管理體制適應(yīng)“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展要求。政府服務(wù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，服務(wù)方式有所創(chuàng)新，服務(wù)領(lǐng)域得到擴(kuò)大。

2.第二階段。

從1992年黨的十四大召開到2002年黨的十六大之前，主要是按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求全面推進(jìn)改革，這一時(shí)期為行政管理體制改革取得重大進(jìn)展階段。黨的十四大確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，行政管理體制改革也隨之向適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求轉(zhuǎn)變，改革的重點(diǎn)是加快實(shí)行政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能。主要是著力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，培育市場(chǎng)體系，推進(jìn)計(jì)劃、投資、財(cái)政、金融、商貿(mào)等部門的管理體制改革；下放權(quán)力，減少審批，減少對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接干預(yù)和管理，實(shí)行黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤；逐步調(diào)整政府部門之間的關(guān)系，解決職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清、多頭管理等問題；理順中央與地方關(guān)系，特別是實(shí)行分稅制；進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。這個(gè)階段重點(diǎn)是管理方式創(chuàng)新，主要特點(diǎn)是通過改革，使行政管理體制機(jī)制適應(yīng)“完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的要求。

3.第三階段。

從2002年黨的十六大召開到現(xiàn)在，主要是推進(jìn)服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)，這一時(shí)期為行政管理體制改革全方位深化階段。十六大以來，我們黨提出了科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等一系列重大戰(zhàn)略思想，行政管理體制改革也隨之全方位推進(jìn)，重點(diǎn)圍繞構(gòu)建有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和社會(huì)和諧的體制機(jī)制，著力進(jìn)行制度機(jī)制和管理方式創(chuàng)新。更加注重以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展；更加注重轉(zhuǎn)變和全面履行政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和全面履行政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)；更加注重轉(zhuǎn)變和全面履行政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)；更加著重規(guī)范政府行為，全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；更加注重改進(jìn)管理方式，大力推進(jìn)政務(wù)公開和電子政務(wù)，探索實(shí)行行政績(jī)效管理制度。2008年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革取得了新突破，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧诵峦黄?，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧嗣黠@進(jìn)展，在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐。這一階段的主要特點(diǎn)是通過改革和創(chuàng)新，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治和社會(huì)主義和諧社會(huì)全面適應(yīng)并起到引領(lǐng)助推作用的行政管理體制。

二、改革開放以來，我國(guó)行政管理體制在關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展

1.改革開放以來，我國(guó)行政管理體制出現(xiàn)的顯著變化。

經(jīng)過30年的不懈努力，我國(guó)行政管理體制改革取得了重大進(jìn)展。

（1）摒棄了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，基本建立了與發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理體制。

（2）轉(zhuǎn)變政府職能取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位得到了確立，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用明顯增強(qiáng)。

（3）政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，建立了以宏觀調(diào)控部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、社會(huì)管理和公共服務(wù)為主體的政府機(jī)構(gòu)框架，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系趨于合理。

（4）依法行政全面推進(jìn)，政府立法工作不斷改進(jìn)，行政執(zhí)法體制逐步健全，對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范、制約和監(jiān)督進(jìn)一步加強(qiáng)。

（5）管理方式創(chuàng)新取得了重要進(jìn)展，普遍建立了重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會(huì)公示制度和聽證制度，政務(wù)公開制度逐步完善，科學(xué)民主決策水平不斷提高。

（6）政府自身建設(shè)不斷加強(qiáng)。服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府、廉潔政府建設(shè)邁出了重要步伐。

2.行政管理體制改革的重點(diǎn)。

（1）加快政府職能轉(zhuǎn)變。合理界定政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的職責(zé)范圍，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，減少和規(guī)范行政審批，解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位的問題，把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來。

（2）深化政府機(jī)構(gòu)改革，建立“決策科學(xué)、分工合理、執(zhí)行順暢、運(yùn)作高效、監(jiān)督有力”的行政管理體制。

（3）健全科學(xué)民主決策機(jī)制，推進(jìn)行政管理決策科學(xué)化、民主化。

（4）加快推進(jìn)法治建設(shè)，全面推進(jìn)依法行政，完善行政管理權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，建立按科學(xué)發(fā)展觀要求的干部實(shí)績(jī)考評(píng)制度。

3.行政管理體制改革的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

推進(jìn)行政管理體制改革是一個(gè)實(shí)踐上不斷探索、認(rèn)識(shí)上逐步深化的過程，在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（1）堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、依靠人民。這是推進(jìn)各項(xiàng)改革的根本出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)力所在。30年來的行政管理體制改革，始終著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平，尊重人民群眾的主體地位，重視發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和參與性。

（2）堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。行政管理體制改革既是對(duì)原有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局的重大調(diào)整，也是一場(chǎng)深刻的觀念變革和思想革命，必須以解放思想為先導(dǎo)，把創(chuàng)新精神貫穿于改革的全過程和每個(gè)環(huán)節(jié)。

（3）堅(jiān)持把握大局、統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)推進(jìn)。行政管理體制改革涉及廣、影響大，必須放到黨和國(guó)家發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃，服從并服務(wù)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，做到與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)。同時(shí)，還要正確處理改革與發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，正確處理政府機(jī)構(gòu)與黨委、人大、政協(xié)機(jī)構(gòu)設(shè)置的關(guān)系。

（4）堅(jiān)持正確處理中央與地方關(guān)系，發(fā)揮兩個(gè)積極性。中央制定改革方案，既要從全局出發(fā)，統(tǒng)一部署，也要充分考慮各地特點(diǎn)，分類指導(dǎo)，鼓勵(lì)和支持地方探索試驗(yàn)；地方要認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策和部署，并結(jié)合本地實(shí)際，敢于實(shí)踐，勇于創(chuàng)新。

（5）堅(jiān)持審時(shí)度勢(shì)、積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)。推進(jìn)行政管理體制改革，既要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，又要提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性；既要有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和總體規(guī)劃，又要確定每個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)；既要充分把握各方面的有利條件，堅(jiān)決推進(jìn)，又要全面分析面臨的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，充分考慮各方面的承受能力，積極穩(wěn)妥實(shí)施。

三、深入推進(jìn)行政管理體制改革

當(dāng)前的行政管理體制改革，涉及面非常寬，問題十分復(fù)雜，怎么把握？如何推進(jìn)？我認(rèn)為要按照黨的十七大和十七屆二中全會(huì)精神，著重研究解決以下六個(gè)問題：

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和正確履行政府職能。

這是深化行政管理體制改革的核心。政府職能要努力實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)根本性轉(zhuǎn)變：

（1）要向大力創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變。主要是制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基層設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，健全行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的監(jiān)管體系，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管能力，維護(hù)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、安全健康的市場(chǎng)秩序。

（2）要有效提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。主要是更新管理理念，做到在服務(wù)中實(shí)施管理、在管理中體現(xiàn)服務(wù)；不斷滿足人民群眾對(duì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求，推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；加快完善公共財(cái)政制度，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要；實(shí)行更加有力的政策措施，推進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展。

（3）要向注重維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。正確認(rèn)識(shí)和從互利效率與公平的關(guān)系，更加注重社會(huì)公平和社會(huì)管理，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)和調(diào)節(jié)收入分配的職能；加快完善社會(huì)保障體系，調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系，大力發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利等事業(yè)；更加注重突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)，健全社會(huì)矛盾疏通調(diào)處和安全預(yù)警機(jī)制，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（4）要向?qū)嵭锌茖W(xué)化的公共治理轉(zhuǎn)變。樹立新的公共治理轉(zhuǎn)變。樹立新的公共治理理念，由以行政控制為主向服務(wù)公眾為主轉(zhuǎn)變，由“全能型政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)變；逐步完善公共治理機(jī)制，建立健全公開、參與、評(píng)價(jià)和責(zé)任制度；建立健全公共治理結(jié)構(gòu)，改進(jìn)公共治理方式手段，不斷推進(jìn)政府管理創(chuàng)新。

2.進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)和規(guī)范市場(chǎng)、社會(huì)秩序。

繼續(xù)社會(huì)企業(yè)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革，完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，切實(shí)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開。更好地發(fā)揮公共和社會(huì)組織的作用，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)公民和社會(huì)組織依法有序參與社會(huì)公共事務(wù)管理，擴(kuò)大基層民主。更加注重提高政府科學(xué)管理水平，不斷加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，有效實(shí)施監(jiān)管，克服和糾正“市場(chǎng)缺陷”、“市場(chǎng)失靈”、“社會(huì)無序”等現(xiàn)象，注重發(fā)揮國(guó)家法令政策、行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)和行政合同在行政管理中的積極作用，引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展既充滿活力、富有效率，又規(guī)范有序、持續(xù)穩(wěn)健地運(yùn)行。

3.進(jìn)一步優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)。

科學(xué)規(guī)范部門職責(zé)，合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，既要解決一些部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題，也要解決一些部門編制過少、人員不足的問題，做到職能與機(jī)構(gòu)相匹配、任務(wù)與人員編制相匹配。按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門機(jī)制。精簡(jiǎn)和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制審批程序和備案制度，加快政府機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化進(jìn)程。

4.進(jìn)一步推進(jìn)制度創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。

主要是加快實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效、權(quán)責(zé)一致的根本轉(zhuǎn)變。要做到規(guī)范有序，就要繼續(xù)全面推進(jìn)依法行政，完善有關(guān)法律法規(guī)體系，規(guī)范政府的立法行為、決策行為、執(zhí)法行為，切實(shí)用制度管權(quán)、管事、管人。要做到透明，就要進(jìn)一步完善政務(wù)公開制度，保障人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加快“陽光政府”建設(shè)，提高政府工作透明度，加快電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)公共管理和服務(wù)信息化。要做到便民高效，就要規(guī)范和發(fā)展行政服務(wù)性機(jī)構(gòu)，改進(jìn)和完善政府各類審批制度和辦事制度，簡(jiǎn)化程序，減少環(huán)節(jié)，提高政府效能，為社會(huì)、企業(yè)和公眾提供更加方便、快捷、高效的服務(wù)。要做到權(quán)責(zé)一致，就要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，推動(dòng)政府從“權(quán)力本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究；建立科學(xué)合理的績(jī)效管理制度，推行行政目標(biāo)責(zé)任制，健全并認(rèn)真實(shí)施質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、引咎辭職、罷免等制度。

5.進(jìn)一步理順政府職責(zé)關(guān)系。

合理劃分不同層級(jí)政府的職權(quán)，突出管理和服務(wù)重點(diǎn)，形成責(zé)任明確、各有側(cè)重、相互銜接、高效運(yùn)行的職責(zé)體系。研究探索不同層級(jí)政府關(guān)系的調(diào)整方式，綜合運(yùn)用立法規(guī)范、政策指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)、司法裁決及財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，逐步實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府關(guān)系調(diào)整的規(guī)范化、制度化和程序化，做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)，權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。深圳市已做出有益的探索，今年將在廣東省全省推行。積極探索減少行政層級(jí)，擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，推進(jìn)省直接管理縣的體制，同時(shí)加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，安徽省也在積極探索中。調(diào)整和健全垂直管理體制，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的中央與地方關(guān)系，規(guī)范垂直管理部門與地方管理的事權(quán)范圍和權(quán)責(zé)關(guān)系，建立健全協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

6.進(jìn)一步加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。

進(jìn)一步完善公務(wù)員管理配套制度和措施，健全公務(wù)員激勵(lì)、約束機(jī)制和進(jìn)入、退出機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建設(shè)愛崗敬業(yè)、忠于職守、素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)過硬、勤政廉政的公務(wù)員隊(duì)伍。據(jù)人事部統(tǒng)計(jì)，公務(wù)員辭職辭退制度自1996年實(shí)施至2003年的8年間，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均2500人。按照全國(guó)近500萬公務(wù)員計(jì)算，公務(wù)員年辭退率約為0.05%。2008年，胡錦濤總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，特別強(qiáng)調(diào)要提高領(lǐng)導(dǎo)干部科學(xué)發(fā)展的能力。提高能力靠什么？就是要按照黨的十七大作出的繼續(xù)擴(kuò)大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)的戰(zhàn)略決策的要求，切實(shí)把干部素質(zhì)培訓(xùn)放在先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位抓緊抓好，大力加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的教育培訓(xùn)。

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