郭　薇

摘要：非稅收入作為財(cái)政收入的一個(gè)重要組成部分，一直以來都是財(cái)政體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，隨著我國(guó)公共財(cái)政體制的逐步建立，加強(qiáng)非稅收入收繳管理改革顯得尤為迫切，本文在分析問題的同時(shí)還提出了一些具體措施和建議。

關(guān)鍵詞：非稅收入 收繳 改革

根據(jù)國(guó)務(wù)院“規(guī)范非稅收入管理”及“全面推進(jìn)非稅收入收繳管理改革，繼續(xù)保留的中央和地方收費(fèi)、基金，按照財(cái)政國(guó)庫管理制度要求，實(shí)行國(guó)庫集中收繳”的有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部在2009年2月11日發(fā)布的《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》中指出：各地要全面推進(jìn)非稅收入收繳管理改革，力爭(zhēng)2010年底前，地方各級(jí)執(zhí)收單位全部實(shí)施改革；經(jīng)清理整頓后繼續(xù)保留的收費(fèi)、基金，罰沒收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益，國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入，彩票公益金等非稅收入要全部納入改革范圍。暫時(shí)不具備條件的地方，也要在2012年底前將改革

推進(jìn)到所有執(zhí)收單位和所有非稅收入項(xiàng)目。

一、非稅收入的概念

（一）國(guó)際組織對(duì)非稅收入的界定

世界銀行認(rèn)為，經(jīng)常性非稅收入是政府為公共目的而取得的無須償還的收入，如罰款、管理費(fèi)、政府財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，以及政府以外的單位自愿和無償?shù)叵蛘Ц兜目铐?xiàng)等。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD以下簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織)界定稅收和非稅收入以征收是否具有對(duì)應(yīng)的報(bào)償性作為標(biāo)準(zhǔn)，在滿足以下條件時(shí)，征收可以被視為是無償?shù)模嘿M(fèi)大大超過了該項(xiàng)公共服務(wù)的提供成本，費(fèi)的繳納者并非利益的獲得者，政府并不根據(jù)取得的征收額來提供相應(yīng)的具體服務(wù)，盡管只有付費(fèi)的人受益，但每個(gè)人所得到的利益并不必然同自己所支付的金額成比例。如果一種收入形式滿足以上條件之一，那么這種收入從性質(zhì)上就應(yīng)該是稅，而不是費(fèi)。國(guó)際貨幣基金組織關(guān)于非稅收入的定義與世界銀行的定義基本一致，即非稅收入是指政府在稅收之外取得的收入，它包括因公共目的而獲得的不需要?dú)w還的補(bǔ)償性收入以及非政府單位自愿和無償向政府支付的款項(xiàng)，具體包括經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)收益、罰款收入、收費(fèi)等。

（二）我國(guó)政府非稅收入的統(tǒng)計(jì)口徑

1.財(cái)政預(yù)算內(nèi)的非稅收入。主要項(xiàng)目有：（1）國(guó)有企業(yè)上繳利潤(rùn)(包括國(guó)有企業(yè)出售和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的收入、股份制企業(yè)國(guó)家股利收入和其他國(guó)有資產(chǎn)收益)。（2）國(guó)家能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金收入。（3）各種專項(xiàng)收入：如征收排污費(fèi)收入、教育費(fèi)附加收入、鐵路建設(shè)基金收入、電力建設(shè)資金專項(xiàng)收入等。（4）基本建設(shè)貸款歸還收入。（5）事業(yè)收入、公產(chǎn)收入。（6）國(guó)家預(yù)算調(diào)節(jié)基金收入。（7）罰沒收入。（8）行政性收費(fèi)收入。這部分非稅收入由于納入預(yù)算管理，項(xiàng)目、數(shù)量及支出管理比較規(guī)范。

2.財(cái)政預(yù)算外的非稅收入。這部分非稅收入主要包括：第一，由國(guó)務(wù)院或財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。第二，由省級(jí)人民政府或省級(jí)財(cái)政、計(jì)劃(物價(jià))部門批準(zhǔn)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中央政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目共369項(xiàng)，其中有97項(xiàng)納入預(yù)算管理，272項(xiàng)大部分納入預(yù)算外管理。地方政府及有關(guān)部門批準(zhǔn)設(shè)立收費(fèi)和基金項(xiàng)目有幾千項(xiàng)之多。

3.財(cái)政之外政府各部門的收費(fèi)和集資。這部分嚴(yán)格說是沒有經(jīng)過政府或有關(guān)部門批準(zhǔn)，游離于財(cái)政預(yù)算內(nèi)、外，即制度外的待清理的非稅收入。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的手中。據(jù)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政調(diào)查材料顯示，我國(guó)中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金(通過收費(fèi)或集資)己占到其政府財(cái)力的三分之一左右。因?yàn)樨?cái)政之外的各部門的收費(fèi)和集資數(shù)據(jù)難以收集，而且名目不穩(wěn)定，變化較大。因此，本文中的非稅收入

包括預(yù)算內(nèi)的非稅收入和預(yù)算外的非稅收入，不包括財(cái)政之外的政府各部門的收費(fèi)和集資。

二、非稅收入收繳管理存在的問題

（一）征收主體存在多元化、征收行為存在隨意性

現(xiàn)行的地方收費(fèi)主體主要有國(guó)土資源、工商、衛(wèi)生監(jiān)督、公安、司法、城建、交通、教育、水利、環(huán)保等管理部門，每個(gè)部門都有各自的收費(fèi)名目，而且一個(gè)部門多種收費(fèi)，盡管國(guó)家多次對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理、減并、撤銷，但地方各部門在本位利益驅(qū)動(dòng)下，仍巧立各種名目收費(fèi)。造成了治理——膨脹——再治理——再膨脹的怪圈。

（二）資金管理不到位，人為調(diào)節(jié)收繳進(jìn)度和規(guī)模

部分地方財(cái)政部門對(duì)非稅資金的統(tǒng)管主要采取分類操作、歸口管理的方式，有些管理人員對(duì)非稅收入管理的總體概念不明確，非稅資金未完全納入財(cái)政預(yù)算及專戶管理的總盤子，相當(dāng)部分非稅資金游離于歸口部門或直接坐支。雖然收支兩條線實(shí)行已久，但大部分單位都自已的過渡性賬戶，成為資金的滯留地。財(cái)政部門對(duì)國(guó)家規(guī)定要納入預(yù)算管理的非稅收入不是依據(jù)資金性質(zhì)劃分確定管理范圍，而是根據(jù)財(cái)政預(yù)算總規(guī)模來確定非稅收入預(yù)算入庫額，有意識(shí)地調(diào)劑非稅收入預(yù)算管理規(guī)模。預(yù)算單位銀行賬戶過多過亂，也易于轉(zhuǎn)移和隱匿資金，逃避監(jiān)督，人為調(diào)節(jié)收入進(jìn)度和規(guī)模。

（三）非稅收入收繳缺乏統(tǒng)一分類口徑

我國(guó)在非稅收入管理缺乏全國(guó)統(tǒng)一的法律或行政法規(guī)，一些地方雖然制定了地方性法規(guī)，但沒有全面涵蓋非稅收入管理內(nèi)容，對(duì)非稅收入分類沒有統(tǒng)一明晰界定，各地非稅收入范圍界定不一，分類方法不一，造成缺乏全面準(zhǔn)確的非稅收入統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，往往形成收入不夠，統(tǒng)計(jì)做夠。

三、完善地方非稅收入收繳改革的建議

（一）完善非稅收入收繳方式

全面推行非稅收入實(shí)行“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管制度，按照有利征收、方便繳費(fèi)的原則采取三種不同收繳方式：一是通過非稅收入收繳管理系統(tǒng)收繳非稅收入，二是通過就地繳庫方式收繳非稅收入、三是通過財(cái)政與其他部門橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)收繳非稅收入。為最終實(shí)現(xiàn)國(guó)庫單一賬戶管理，凡具備委托銀行代收款條件的非稅收入，征收部門開設(shè)的各類收入過渡戶一律取消，直接將款項(xiàng)繳入指定的財(cái)政專戶。對(duì)暫不具備委托銀行代收款條件的非稅收入，由同級(jí)財(cái)政部門核準(zhǔn)給予設(shè)立收入?yún)R繳過渡賬戶，專門用于非稅收入收繳，不得用于征收單位支出。在“票款分離”和“收支兩條線”管理的基礎(chǔ)上，深化國(guó)庫管理制度改革，實(shí)行收支脫鉤，即：執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的非稅收入全額上繳財(cái)政納入預(yù)算管理，取消按比例返還制度，單位屬行政職能所需支出通過編制部門預(yù)算由財(cái)政予以解決。

（二）完善非稅收入銀行代收制度

非稅收入實(shí)行銀行代收管理辦法的核心就是執(zhí)收單位向繳款人收費(fèi)時(shí)與現(xiàn)金實(shí)行徹底分離，具體操作辦法是執(zhí)收單位只能向繳款人開票，由繳費(fèi)人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)繳費(fèi)，資金通過銀行代收網(wǎng)點(diǎn)直接繳入國(guó)庫或非稅收入歸集專戶。發(fā)展和完善銀行代收，有助于實(shí)現(xiàn)非稅收入征管規(guī)范化、信息化的目標(biāo)，有助于從制度和管理上扭轉(zhuǎn)隨意占?jí)?、挪用?cái)政性資金的現(xiàn)象。同時(shí)不斷完善稅務(wù)部門代收非稅收入繳庫程序，探索大額非稅收入由稅務(wù)部門代征的辦法，開展電子銀行繳款和POS機(jī)繳款試點(diǎn)工作，各類非稅收入專戶應(yīng)盡量歸并，原則上在同一家商業(yè)銀行只開設(shè)一個(gè)財(cái)政專戶，代理銀行對(duì)收繳收入按部門進(jìn)行分賬核算，并及時(shí)向執(zhí)收單位及其相關(guān)部門反饋有關(guān)信息。

（三）完善非稅收入收繳信息系統(tǒng)

計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)交換、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和銀行資金清算體系，為實(shí)現(xiàn)非稅收入收繳、審核、監(jiān)管提供了有利的技術(shù)支撐，非稅收入系統(tǒng)建設(shè)要以“金財(cái)”工程建設(shè)為依托，通過銀行代收及相關(guān)軟件不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化管理。控制執(zhí)行單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)等問題的發(fā)生，并通過信息系統(tǒng)，對(duì)政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動(dòng)態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)管和分析，提高財(cái)政資金監(jiān)管能力。

（四）優(yōu)化非稅收入收繳環(huán)境

按照財(cái)政部“正稅清費(fèi)”和“分類規(guī)范”的原則要求，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐步清理、規(guī)范和整合行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，研究完善促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的非稅收入政策，推動(dòng)建立健全國(guó)有資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，將非稅收入管理的工作重點(diǎn)向國(guó)有資源和國(guó)有資產(chǎn)的有償使用、彩票公益金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益及事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)服務(wù)收入等方面轉(zhuǎn)移。建立績(jī)效考評(píng)機(jī)制，在沒有重大政策調(diào)整的因素下，財(cái)政部門應(yīng)嚴(yán)格按照?qǐng)?zhí)收單位年度收入實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)，對(duì)收繳單位執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，監(jiān)督非稅收入收繳工作，規(guī)范收繳行為。

（五）認(rèn)真開展非稅收入分析預(yù)測(cè)工作

當(dāng)前我國(guó)非稅收入總額龐大，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)非稅收入1985年為223.21億元，到1996年為6000億元，到2004年已突破1萬億元，相當(dāng)于同期財(cái)政收入的39.8%。管理非稅收入已成為各級(jí)政府加強(qiáng)宏觀管理，依法推進(jìn)理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容，所以必須運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)理論和方法，通過對(duì)非稅收入基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集匯總、歸納整理和分析研究，客觀認(rèn)識(shí)非稅收入的現(xiàn)狀和發(fā)展變化趨勢(shì)，按照統(tǒng)一的格式、口徑、時(shí)間報(bào)送收入收繳執(zhí)行情況。并提出有前瞻性、針對(duì)性、綜合性和可操作性的對(duì)策建議，為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門決策提供科學(xué)、及時(shí)、準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

（六）加強(qiáng)法制建設(shè)，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)管。

加快非稅收入法律體系建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)非稅收入依法立項(xiàng)、依法征收、依法使用和依管理，明確各種收費(fèi)基金的征收標(biāo)準(zhǔn)、程序及管理辦法，并以法律程序約束財(cái)政分配，達(dá)到嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律的目的，建立和完善非稅收入政務(wù)公開、收費(fèi)公示、稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等一系列監(jiān)督管理制度，利用各種媒體對(duì)各類收費(fèi)性質(zhì)、收費(fèi)范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)介紹，對(duì)不使用財(cái)政票據(jù)收費(fèi)、罰款的單位要嚴(yán)格查處，將非稅收入的征、管、用情況定期向人大報(bào)告，自覺接受人大、審計(jì)部門和全社會(huì)的監(jiān)督。

四、結(jié)束語

溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中指出,要加快公共財(cái)政體系建設(shè),完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,改革預(yù)算管理制度,制定全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型方案和措施,建立規(guī)范的政府非稅收入體系。政府非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配的重要形式，也是政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要杠桿。實(shí)施政府非稅收入管理改革，是財(cái)政管理體制改革的重要內(nèi)容，是盡快實(shí)現(xiàn)政府非稅收入全口徑預(yù)算管理，整合財(cái)政資源，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力保障。本文探討了給出了完善地方非稅收入收繳改革的建議，同時(shí)，為了更好的加強(qiáng)地方非稅收入收繳管理，中央政府應(yīng)積極推動(dòng)有關(guān)政府非稅收入管理法制化的建設(shè)工作，加快《政府非稅收入管理法》和《政府非稅收入稽查法》出臺(tái)的步伐，實(shí)施依法征管。同時(shí)，國(guó)家財(cái)政部門應(yīng)在“金財(cái)工程”的配套支持下，從制度上和技術(shù)上，解決政府非稅收入收繳過程中存在的一些問題。地方政府應(yīng)積極研究制定和完善地方性政府非稅收入管理法律、規(guī)章和制度，要在國(guó)家有關(guān)政府非稅收入管理政策指導(dǎo)下，出臺(tái)《政府非稅收入管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則，加快地方政府非稅收入法制化建設(shè)進(jìn)程。

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