楊　勇

摘要：政府公信力是政府本身以及政府行為在社會公眾中的信譽程度。完善政府各類公開辦事制度，提高政府工作透明度是提高政府公信力。建立服務(wù)型政府、誠信政府的重要保障。本文試從完善政務(wù)公開與政府公信力建設(shè)的關(guān)系出發(fā)，分析政務(wù)公開對政府公信力建設(shè)的影響，闡述保持政務(wù)公開建設(shè)的法制性、明確性、適時性、有效性的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：政府政務(wù)公開公信力

一、政府公信力與政務(wù)公開

(一)政府公信力內(nèi)涵

政府公信力是指政府依據(jù)自身的信用所獲得的社會民眾的信任程度，表現(xiàn)為政府與民眾的互依、互信、協(xié)同與合作的關(guān)系狀況。政府公信力的概念事實上包括了政府信用與政府信任這兩者的全部內(nèi)容，其一，該概念涉及兩個主體，信用方即政府，信任方即社會公眾；其二，該概念包含兩個行為，“信”與“被信”；其三，該概念表達一種理念，“信”與“不信”皆為社會公眾的主觀評價、心理反映和價值判斷；其四，該概念標示一種信度，“信”或“不信”均存在著程度指數(shù)；其五，該概念只涉及一個內(nèi)容，政府的“言”、“行”、“果”是否一致。政府公信力是一個包含主客體雙方的客觀作為和主觀感受的概念。一方面政府誠信作為，一方面民眾積極響應(yīng)，是政府通過長期向民眾提供真實、可信、權(quán)威、有效的社會管理和公共信息而在民眾心目中建立起的誠實守信、公正正派的信任度、權(quán)威性和影響力。

(二)政務(wù)公開

政務(wù)公開(狹義指行政信息公開)是指政府主動或被動地將其所掌握的公共信息，除法律法規(guī)明文規(guī)定保密的部分外，凡是公眾關(guān)心的政策、重大決策事項、財政收入、組織人事等行政性、公共性的事務(wù)，遵循一定的原則，按照法定程序向有權(quán)利的社會公眾、社會組織等客體公開。政務(wù)公開實質(zhì)是以權(quán)力運作為主線，強調(diào)對公共事務(wù)的公開和公共權(quán)力的監(jiān)督。

二、政務(wù)公開與政府公信力建設(shè)的關(guān)系

(一)政務(wù)公開是政府公信力建設(shè)的前提

政府公信力建設(shè)必須以政府誠實、可信、公開透明為前提。一個透明的、公開的政府形象和權(quán)力運作方式，對于提升政府權(quán)威、增加政府與公眾的凝聚力的作用是毋庸置疑的。而對于政府而言，要做到誠實、可信、公開透明，就要“開誠布公、坦誠相待”。因此，政府的所作所為就應(yīng)該“放置于陽光下”讓公眾知曉，只是這樣政府與公眾才有溝通的基礎(chǔ)和信任的可能。這同時也對公眾基本權(quán)利——知情權(quán)(right to know)的尊重和滿足。從另一方面理解就是政府公信力建設(shè)有若干方式、方法，而政務(wù)公開只是其中之一，但它卻是最為基礎(chǔ)的一種，因而可以說政務(wù)公開是政府公信力建設(shè)的前提。

(二)政務(wù)公開也是政府公信力建設(shè)的具體體現(xiàn)

1政務(wù)公開是聯(lián)結(jié)政府公開與公眾知情權(quán)的有效紐帶，溝通了政府與公眾的關(guān)系，提供了雙方信任的基礎(chǔ)?！罢仙鐣哪芰Σ⒉槐厝皇侨Q于法律授予其權(quán)力的大小，在許多情況下，政府的社會形象與親和力是具有決定性的。而這樣的政府必須能公開其行政權(quán)力行使所依賴的資訊，讓公眾有參與其行政權(quán)力行使的機會?！闭?wù)公開使公眾參與公共政策的設(shè)置成為可能，同時政府也能通過公開廣泛征求公眾意見從而提高公開決策的科學(xué)性。政務(wù)公開促使公眾參與，而公眾參與是政府公信力建設(shè)取得實效的最有力的證實。

2政務(wù)公開將政府從神秘的權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)闉槊穹?wù)的公共機構(gòu)，增強了政府的權(quán)威和可信度。從傳統(tǒng)觀念上看，長期以來所形成的“民可使由之、不可使知之”思想影響著政府的公開理念。而在現(xiàn)實中擁有信息就意味著擁有相應(yīng)的資源、特權(quán)就能帶來實際的收益和好處，而政府及其工作人員作為理性的“經(jīng)濟人”是不會主動放棄特權(quán)、減少收益和好處的?！爱?dāng)然直到今天，類似的保密觀念和行為還在許多民主國家普遍存在。我們應(yīng)當(dāng)明了這樣的保密背后蘊藏的是行將終結(jié)的全能主義政府理念。這樣的保密觀念不但與民主觀念背道而馳，也損害了民主的過程；這樣的保密觀念的前提預(yù)設(shè)是管理者與被管理者之間是彼此不信任，同時也加劇了彼此的不信任。”而政務(wù)公開不僅有利于打破這種傳統(tǒng)觀念和保密思想的約束，而實踐證明，政務(wù)公開也是懲治腐敗，改善政府與公眾信任關(guān)系的良劑。

三、政務(wù)公開建設(shè)中存在的問題

(一)行政等級制和專業(yè)化的負面效應(yīng)

1在行政等級制結(jié)構(gòu)中，上級指導(dǎo)工作，下屬執(zhí)行上級的命令，而政務(wù)信息也是從高到低逐級傳達，后再面向公眾。而信息必須通過的層級數(shù)本身就是一個值得關(guān)注問題，通過等級制的層層中間環(huán)節(jié)時會發(fā)生失真。任何一個環(huán)節(jié)都有可能忽略關(guān)鍵信息，而層層等傳達級也會造成信息的延誤，從而導(dǎo)致效率低下或行動無效，特別是政府在重大突發(fā)性事件的處理中可能會帶來更大的損失和危害。

2在政府內(nèi)部，政府機構(gòu)被分成大量高度專業(yè)的工作單位，而各專業(yè)化的單位之間講著互不能理解的行話。不同部門對于關(guān)鍵術(shù)語定義常常是相互矛盾的。信息處理的專業(yè)化易產(chǎn)生政府部門間的不良競爭，“專業(yè)部門中互相競爭的現(xiàn)象在公共部門要比私人部門常見得多，這是因為公共機構(gòu)的工作人員可能在很長的一段時間附屬于同一家單位，官僚主義的僵硬作風(fēng)使各部門間的溝通變得困難，而私人部門更多是的要與其它部門保持一致?！币驗槊總€專業(yè)單位的人都認為自己的是本領(lǐng)域的主導(dǎo)者。另外政務(wù)信息的錯綜復(fù)雜與政務(wù)公開所面對“顧客”的多樣性，使得信息難以達到雙方所需的期望值。

(二)隱私權(quán)與國家安全顧慮

出于政府自身形象和保護政府工作人員自身的考慮，在進行政務(wù)公開時，政府及其工作人員在進行信息公開時往往以隱私權(quán)與國家安全顧慮為由，選擇性公開信息。而政府信息有正面信息和負面信息之分，前者如決策失誤、效率低下、管理混亂、腐敗等等，此類信息一旦公布會影響領(lǐng)導(dǎo)人的政績、政府的形象，甚至?xí)訐u政府的權(quán)威，因此政府是不愿意公開的；后者如政府優(yōu)良的政績、領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)心群眾生活的講話等，此類信息有助于樹立政府良好形象，是政府愿意公開的。政府在依自己意愿進行選擇公開時，對負面信息往往以借以“國家安全”、“保密”、“維護社會穩(wěn)定”等為名將其控制在政治系統(tǒng)內(nèi)部，僅憑“管理”的需要作出信息公開，俗語中“報喜不報憂”如實反映了這種趨利避害的行為模式。因此，公眾日常能夠看見的多是政府的正面信息，而公眾對政府信息產(chǎn)生了麻痹，以至“審美疲勞”的負效應(yīng)。

(三)缺乏有效的法律保障機制和救濟途經(jīng)

救濟制度是信息公開的重要保障，如果沒有救濟制度，不賦予公眾獲得行政和司法的救濟權(quán)利，行政信息公開就得不到有效的開展。目前我國也還沒有統(tǒng)一的、權(quán)威性的相關(guān)政府機構(gòu)對政府行政信息公開進行管理，公眾在無法獲取信息時還沒有相應(yīng)的救濟手段和有效途徑。救濟手段的不足不僅使公眾的知情權(quán)得不

到保障，同時也間接地為行政機關(guān)以各種理由拒絕信息公開提供了借口。我國在大多數(shù)關(guān)于行政信息公開制度的規(guī)定中沒有規(guī)定權(quán)利主體有獲得救濟的權(quán)利，因而公眾在知情權(quán)受到損害時缺乏相關(guān)的法律保障和救濟途徑，這種現(xiàn)象的長期存在和難以得到政府的有效回應(yīng)，致使公眾對政府的權(quán)威產(chǎn)生懷疑，影響政府的公信力建設(shè)和公共政策的推進。

四、政務(wù)公開建設(shè)的法制性、明確性、適時性、有效性

(一)法制性

在我國政府的信息公開發(fā)展較晚，政府的信息公開活動還停留在一般管理制度層面，缺乏法的強制力。對于對何人公開信息、公開什么信息、何時公開、公開到什么程度和范圍等完全取決于各個部門，甚至是某個領(lǐng)導(dǎo)個人的喜好，公開制度的執(zhí)行具有主觀色彩，具有很強的隨意性。常常做的是公眾需要的信息沒有公開，而公開的則是無關(guān)痛癢的信息。因而政府公開法制性的建設(shè)不但要使政務(wù)公開的范圍、內(nèi)容、程序和途徑等都必須有法可依，還應(yīng)當(dāng)為建立和完善信息公開保障和救濟機制提供法制保障。

(二)明確性

對于公眾而言，他們是政務(wù)公開的信息主要客戶。明確的信息才能保證人們準確地理解信息。而明確的信息不僅包括對政務(wù)活動和公共政策本身及其精神的忠實、準確的反映，還意味著信息的提供者和傳遞者必須對信息進行適當(dāng)?shù)慕忉專故褂谜咭荒苛巳?。而針對不同群體的信息需求，應(yīng)當(dāng)積極拓展多渠道的公開機制建設(shè)，以尊重和滿足公眾的知情權(quán)。

(三)適時性

政務(wù)公開信息不僅要明確，還必須及時，它們要在需要時即可使用，且保持更新。在SARS事件中，有一種糊涂觀念認為，公開信息會導(dǎo)致社會恐慌。其實危機中的社會恐慌恰恰是信息不公開所導(dǎo)致的，是信息公開不充分所導(dǎo)致的，不及時所導(dǎo)致的。及時充分地公布公共信息是減少社會恐慌的根本措施，因而，危機事件本身的信息應(yīng)該公開，危機事件之外政府相關(guān)行為的信息也應(yīng)該公開。

(四)有效性

政務(wù)公開的實際效用的評估并不在于政府在多大規(guī)模上運用了現(xiàn)代化的手段實現(xiàn)了政務(wù)信息公開，而更重要的在于政府在多大的范圍內(nèi)影響了公眾、推進了公共政策的執(zhí)行。而政府的政務(wù)公開信息一旦出臺，就意味著政務(wù)對公眾作出了承諾，而政府在相繼的政府行為中就應(yīng)當(dāng)守信、踐諾，使公眾的利益不被落空。政府的“言”、“行”、“果”必須是一致的、有效的才能提高政府的公信力。

總之，以完善政府各類公開制度為保障的政務(wù)公開建設(shè)，對提高政府工作透明度、提高政府公信力，建立服務(wù)型政府、誠信政府都有著重大的現(xiàn)實意義。