湯向前

貴州是典型的“兩欠”地區(qū)，但這并不是任何“亂開(kāi)發(fā)”和“偽發(fā)達(dá)”的理由。澳大利亞在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與安全管理方面采取的簡(jiǎn)明有效的管理體制、先進(jìn)科學(xué)的開(kāi)發(fā)理念、健全可靠的安全體系、全面覆蓋的社保網(wǎng)絡(luò)、完善持久的環(huán)保措施，對(duì)貴州具有重要借鑒意義。

今年3月，我參加了由省外專(zhuān)局、省安監(jiān)局組織的“職業(yè)健康與安全管理”考察團(tuán)，赴澳大利亞進(jìn)行了20天的公務(wù)考察，對(duì)該國(guó)的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、工礦企業(yè)職業(yè)健康與安全管理有了比較系統(tǒng)的了解，其先進(jìn)理念和科學(xué)管理模式很值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

澳大利亞地處南太平洋和印度洋，礦產(chǎn)資源豐富，是世界重要的礦產(chǎn)資源生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)。采礦業(yè)和服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)并稱(chēng)澳大利亞的四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2006至2007年，采礦業(yè)產(chǎn)值占澳大利亞GDP的51％。

澳大利亞的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)管理模式

簡(jiǎn)明有效的管理體制。澳大利亞實(shí)行三級(jí)政府體制，分別是聯(lián)邦政府、州/領(lǐng)地政府和地方政府。國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和管理權(quán)都掌握在州/領(lǐng)地政府手中，從而減少了多層審批和多重管理環(huán)節(jié)，資源管理和利用效率得到最大程度的提高。通過(guò)多年探索努力，澳大利亞的采礦業(yè)得到快速增長(zhǎng)，一是形成了開(kāi)放有序的礦業(yè)市場(chǎng)，政府退出勘探市場(chǎng)，既減少了大量支出，又設(shè)置了一道門(mén)檻，讓差劣企業(yè)望而卻步，而優(yōu)強(qiáng)企業(yè)的進(jìn)入，為國(guó)家探明了巨大的資源財(cái)富。二是有效控制了環(huán)境和安全等問(wèn)題，基本上實(shí)現(xiàn)“零污染”、“零傷亡”和資源循環(huán)利用。三是礦產(chǎn)品出口對(duì)國(guó)際市場(chǎng)影響不斷擴(kuò)大，在國(guó)際分工和競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)越來(lái)越有利的地位。

先進(jìn)科學(xué)的開(kāi)發(fā)理念。提高產(chǎn)業(yè)集中度，避免資源過(guò)度消耗和浪費(fèi)；就地就近布局關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，最大限度地降低生產(chǎn)成本，避免重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)；將礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入開(kāi)發(fā)的基本內(nèi)容，壯大區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展；高度重視公眾意見(jiàn)，促進(jìn)“共同成長(zhǎng)”，實(shí)現(xiàn)多贏目標(biāo)是澳大利亞在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)方面秉承的理念。

澳大利亞的煤炭主要集中在新州和昆州，礦山機(jī)械、機(jī)電設(shè)備等配套產(chǎn)業(yè)和發(fā)電廠等下游產(chǎn)業(yè)也都比較集中，不存在長(zhǎng)途運(yùn)煤發(fā)電的現(xiàn)象。這樣有利于對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、集約開(kāi)發(fā)。澳大利亞優(yōu)越的地理?xiàng)l件，豐富的礦產(chǎn)資源，開(kāi)放的市場(chǎng)環(huán)境，高效的政府服務(wù)，吸引了一大批跨國(guó)公司接踵而來(lái)，成就了“必和必拓”、“力拓”、“OZ”等一批國(guó)際礦業(yè)巨頭。在澳大利亞，礦區(qū)供電、通訊、公路、鐵路(不允許用汽車(chē)運(yùn)輸?shù)V產(chǎn)品)等基礎(chǔ)設(shè)施由采礦業(yè)主負(fù)責(zé)建設(shè)、維護(hù)，同時(shí)，采礦業(yè)主還要承擔(dān)與地方政府協(xié)商好的完善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施一些項(xiàng)目的建設(shè)。礦業(yè)的拉動(dòng)力為1·4，每個(gè)礦區(qū)的開(kāi)發(fā)，都能為當(dāng)?shù)貛?lái)完善的基礎(chǔ)設(shè)施和持久的經(jīng)濟(jì)繁榮。

此外，在澳大利亞，資源開(kāi)發(fā)的每個(gè)項(xiàng)目、每個(gè)環(huán)節(jié)都要做到公開(kāi)透明，充分采納公民和社會(huì)意見(jiàn)。公民、企業(yè)和政府法律地位平等，三者在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的“共同成長(zhǎng)”，使澳大利亞的礦業(yè)發(fā)展保持著勃勃生機(jī)。

健全可靠的安全體系。上世紀(jì)90年代初期，澳大利亞實(shí)行的是行政命令為主的管理模式，這種模式存在很大弊端，導(dǎo)致這一時(shí)期澳大利亞礦難事故多發(fā)，社會(huì)壓力很大。1994年，澳大利亞將英國(guó)羅本斯勛爵的“關(guān)愛(ài)責(zé)任”理論融入其法律體系，逐步形成了“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和參與式安全管理”新模式。其特點(diǎn)一是以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，以“零傷亡”為目標(biāo)，礦主、礦工和工會(huì)共同制定規(guī)章，并參與對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估、控制和管理，政府不頒布標(biāo)準(zhǔn)，也不代企業(yè)制定規(guī)章制度，只負(fù)責(zé)監(jiān)督企業(yè)和員工的執(zhí)行情況；二是安全責(zé)任完全由礦主和礦工承擔(dān)，政府不承擔(dān)連帶責(zé)任；三是加大處罰和法律追究力度，切實(shí)保護(hù)工人合法權(quán)益。

此外，澳大利亞還很注重安全教育培訓(xùn)，政府每年投入工礦業(yè)的培訓(xùn)資金是其他行業(yè)平均值的3倍；監(jiān)管部門(mén)還設(shè)立專(zhuān)職安全監(jiān)察員，定期對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的職業(yè)安全與健康管理進(jìn)行檢查，對(duì)存在的安全隱患和違法生產(chǎn)行為下達(dá)安全指令，如責(zé)令整改、停止設(shè)備運(yùn)行、進(jìn)行行政處罰、停止生產(chǎn)活動(dòng)等；政府監(jiān)管部門(mén)因人員不足或被監(jiān)管企業(yè)的專(zhuān)業(yè)程度太高，還可以委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，相關(guān)費(fèi)用由政府支付。

全面覆蓋的社保網(wǎng)絡(luò)。在澳大利亞，法律規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位至少要購(gòu)買(mǎi)兩份安全方面的保險(xiǎn)，一份是工傷保險(xiǎn)，另一份是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所安全保險(xiǎn)。沒(méi)有辦理以上保險(xiǎn)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位不得從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。發(fā)生安全事故后的保險(xiǎn)賠付額度很高(原則使其生活達(dá)到受傷前的水平)。

完善持久的環(huán)保措施。澳大利亞人的環(huán)保意識(shí)相當(dāng)強(qiáng)。在澳大利亞，申請(qǐng)采礦許可的材料里必須有礦區(qū)后續(xù)計(jì)劃，即環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃、包括資金預(yù)算。環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃由采礦業(yè)主與礦區(qū)土地所有者及當(dāng)?shù)氐胤秸餐瑓f(xié)商確定，州/領(lǐng)地政府在發(fā)放采礦執(zhí)照時(shí)根據(jù)采礦業(yè)主申報(bào)的環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃預(yù)算所需資金一次全額收取環(huán)境恢復(fù)保證金，閉坑時(shí)采礦業(yè)主按申報(bào)的環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)，達(dá)到要求后政府返還保證金。若閉坑時(shí)采礦業(yè)主無(wú)力按計(jì)劃恢復(fù)環(huán)境或環(huán)境恢復(fù)達(dá)不到計(jì)劃要求，由政府使用保證金對(duì)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)，直至達(dá)到計(jì)劃要求。

對(duì)貴州資源開(kāi)發(fā)的啟示和思考

貴州是典型的“兩欠”地區(qū)，但這并不是任何“亂開(kāi)發(fā)”和“偽發(fā)達(dá)”的理由。怎樣在資源開(kāi)發(fā)中樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀，用先進(jìn)科學(xué)的理念指導(dǎo)工作，本著“惜我資源、護(hù)我環(huán)境、利我地方、惠我群眾”的原則，建設(shè)和諧、生態(tài)、環(huán)保、循環(huán)、安全和現(xiàn)代的新礦區(qū)，繼而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，是擺在全省各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部面前一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃。我國(guó)對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行國(guó)家所有、國(guó)家和省兩級(jí)為主的管理體制。從總體上看，國(guó)家宏觀規(guī)劃對(duì)全國(guó)礦業(yè)健康有序發(fā)展發(fā)揮了根本性的指導(dǎo)作用，但從另一個(gè)層面看，國(guó)家宏觀規(guī)劃無(wú)法全部滿足中觀和微觀的需求。我省部分地、縣要么規(guī)劃缺失，要么規(guī)劃無(wú)法實(shí)施，根本上是對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)重視不夠，法律法規(guī)理解不深、政策運(yùn)用水平不高所致。因此，必須盡快制訂和健全省、地、縣三級(jí)礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)規(guī)劃，并且實(shí)現(xiàn)與上下級(jí)規(guī)劃銜接、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃銜接、與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接。

提高產(chǎn)業(yè)集中度。我省煤礦數(shù)量1000多個(gè)，從業(yè)人員20多萬(wàn)人，2008年煤炭產(chǎn)量1.18億噸，單井產(chǎn)量只有7萬(wàn)噸左右，約為澳大利亞的1/60。煤礦數(shù)量多、單井產(chǎn)能小、機(jī)械化程度低、安全水平差、發(fā)展能力弱是貴州煤炭業(yè)的現(xiàn)狀。因此，一是加快“以大帶小”步伐，鼓勵(lì)大集團(tuán)兼并、收購(gòu)控股小煤礦；二是積極支持“以小變大”，引導(dǎo)中小煤礦自主兼并整合，建立煤礦集團(tuán)；三是新上項(xiàng)目提高門(mén)檻，引進(jìn)優(yōu)強(qiáng)企業(yè)，實(shí)行“大區(qū)域開(kāi)發(fā)”，將基礎(chǔ)設(shè)施納入項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容；四是優(yōu)化布局，就地就近布局關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用和精深加工。

提升安全管理水平。貴州安全生產(chǎn)形勢(shì)總體趨好、趨穩(wěn)，但安全狀態(tài)仍然比較脆弱，工礦企業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)、領(lǐng)域不時(shí)有較大事故發(fā)生，一些地州(市)事故多發(fā)，安全生產(chǎn)形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

一是規(guī)范礦權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，嚴(yán)禁各類(lèi)炒賣(mài)礦權(quán)行為，杜絕為追求暴利冒險(xiǎn)違法施工、生產(chǎn)和作業(yè)的現(xiàn)象；二是建立工礦退出基金，健全退出機(jī)制，讓不符安全生產(chǎn)條件的小礦順利退出；三是開(kāi)展好各個(gè)專(zhuān)項(xiàng)治理，打好煤礦兩個(gè)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”；四是落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任，特別是主體責(zé)任，加大追究力度；五是推進(jìn)礦山標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從治理隱患著手，推行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和參與式安全管理模式。六是堅(jiān)持不懈地抓好安全生產(chǎn)培訓(xùn)；七是推進(jìn)安全生產(chǎn)科技支撐和應(yīng)急救援體系建設(shè)；八是加強(qiáng)媒體輿論、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾對(duì)安全生產(chǎn)的監(jiān)督。

高度重視環(huán)境保護(hù)。雖然國(guó)家早就頒布了關(guān)閉礦井的“六條標(biāo)準(zhǔn)”，但在我省一些地方，采礦后遺癥隨處可見(jiàn)。植被破壞、地表水下沉、山體滑坡隨處可見(jiàn)，由于欠缺保護(hù)措施，資源采完后人去樓空，留下大量生態(tài)、環(huán)保和安全隱患，殃及后人。因此，必須完善礦區(qū)土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)報(bào)告的編制內(nèi)容，增加土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)資金預(yù)算，在發(fā)放采礦許可證的同時(shí)收取保證金，保證礦山閉坑后能按設(shè)計(jì)進(jìn)行環(huán)境恢復(fù)，保住青山綠水。

充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的功能作用。澳大利亞的礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和安全生產(chǎn)管理中，中介機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司扮演著極其重要的角色，發(fā)揮了政府不能替代的作用。我省應(yīng)當(dāng)積極培育發(fā)展中介和資本市場(chǎng)，引導(dǎo)中介和金融機(jī)構(gòu)提供規(guī)范、高效的社會(huì)服務(wù)，同時(shí)，還要在整個(gè)開(kāi)發(fā)管理過(guò)程中，不斷擴(kuò)大各種社會(huì)組織的監(jiān)督面和參與度，全面提升礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)和安全生產(chǎn)管理水平。