張國慶

摘要中等職業(yè)教育是一種與高職、普通高等教育同樣重要的教育類型,但中等職業(yè)教育發(fā)展若干年來一直不被社會所認(rèn)可,同時(shí)由于多種原因在我國歷史上中等職業(yè)教育被錯(cuò)誤地定位為質(zhì)量差、層次低的一類教育。隨著改革開放、經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的改革,我國社會經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展,中等職業(yè)教育在此過程中所起的作用在不斷的加大,其產(chǎn)品的公共性在不斷的增強(qiáng)。從根本上講,中等職業(yè)教育處于職業(yè)教育中的基礎(chǔ)性地位,是職業(yè)教育體系中的重要組成部分,是培養(yǎng)現(xiàn)代社會所需的技術(shù)人才的重要基地。但我國的中等職業(yè)教育財(cái)政體制仍未形成,這無形中制約了中等職業(yè)教育的發(fā)展。本文從中等職業(yè)教育產(chǎn)品公共性增強(qiáng)的視角分析中等職業(yè)教育財(cái)政體制,呼吁對中等職業(yè)教育財(cái)政體制進(jìn)行改革,并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞中等職業(yè)教育財(cái)政體制公共產(chǎn)品和公共選擇理論

中圖分類號:G71文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

中等職業(yè)教育是在高中教育階段進(jìn)行的職業(yè)教育,也包括一部分高中后職業(yè)培訓(xùn),其定位是在九年義務(wù)教育的基礎(chǔ)上培養(yǎng)的技能型人才和高素質(zhì)勞動者。中等職業(yè)教育招生對象主要是初中畢業(yè)生和具有初中同等學(xué)歷的人員,學(xué)制以三年制為主。這類學(xué)校在對學(xué)生進(jìn)行高中文化知識教育的同時(shí),根據(jù)職業(yè)崗位的要求有針對性地實(shí)施職業(yè)知識教育和職業(yè)技能訓(xùn)練。伴隨我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,社會對技術(shù)人才需求的增加,中等職業(yè)教育質(zhì)量日益受到教育界乃至全社會的高度關(guān)注。同時(shí)中等職業(yè)教育數(shù)量上的快速增長,產(chǎn)品公共性的不斷提高,也要求中等職業(yè)教育質(zhì)量的保證和提高,周濟(jì)同志指出,要把提高中等職業(yè)教育質(zhì)量放在更加突出的戰(zhàn)略地位。扎實(shí)推行工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實(shí)習(xí)的人才培養(yǎng)模式。大力推進(jìn)集團(tuán)化辦學(xué),創(chuàng)新職業(yè)教育模式,發(fā)揮行業(yè)企業(yè)作用,形成以專業(yè)為紐帶、以行業(yè)企業(yè)為依托的職教集團(tuán)。而這要以中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的提高為依托,這對我國中等職業(yè)教育財(cái)政體制改革提出了新要求。

1 依據(jù)高等教育財(cái)政體制探究我國現(xiàn)行中等職業(yè)教育財(cái)政體制

高等教育財(cái)政體制是指在發(fā)展高等教育事業(yè)中,政府作為主要的投資主體,參與和管理高等教育資源,與高等教育機(jī)構(gòu)間形成的一種分配關(guān)系和組織運(yùn)行方式。它是政府利益在一定程度上以向高等教育機(jī)構(gòu)撥發(fā)經(jīng)費(fèi),調(diào)控高等教育經(jīng)費(fèi)開支,并采取行政或法律手段管理和發(fā)展高等教育事業(yè)的一項(xiàng)根本制度(多指高等教育財(cái)政體制主要是指經(jīng)費(fèi)籌措、預(yù)算、投入與分配體制)。

改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的不斷深入,我國社會經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立。高等教育財(cái)政體制發(fā)生了一系列的重要變化。一是高等教育投資方式由中央統(tǒng)一計(jì)劃撥款改為分級計(jì)劃撥款。二是高等教育撥款方式由財(cái)政部門和教育主管部門根據(jù)培養(yǎng)成本確定的生均教育經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn),區(qū)別各類各層次高等院校、各系科和專業(yè),定額標(biāo)準(zhǔn)有所不同。三是形成以國家財(cái)政撥款為主、多渠道籌措教育經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu),多元化教育投資渠道基本建立。

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和教育體制改革的深入,社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,對人才的需求出現(xiàn)了多層次、多結(jié)構(gòu)的變化和趨勢。中等職業(yè)教育作為培養(yǎng)技術(shù)人才的中堅(jiān)力量越來越受到社會的關(guān)注,但中等職業(yè)財(cái)政體制沒有隨著其在技術(shù)人才培養(yǎng)中作用的加大而發(fā)生重大變化,尚未建立。本文認(rèn)為中等職業(yè)教育財(cái)政體制是在發(fā)展高中階段的職業(yè)教育,包括一部分高中后職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)中,職業(yè)學(xué)校及學(xué)生個(gè)人作為投資主體,管理職業(yè)學(xué)校資源,籌措經(jīng)費(fèi),調(diào)控教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、投入與分配,并在國家法律范圍內(nèi)管理和發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)的一項(xiàng)制度。雖然,中等職業(yè)教育相對于基礎(chǔ)教育和高等、高職教育而言,其公共性較弱,這決定了中等職業(yè)教育提供的服務(wù)更接近于私人產(chǎn)品,中等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)也更接近于提供教育服務(wù)的企業(yè)。當(dāng)前,技術(shù)人才匱乏已經(jīng)成為影響我國產(chǎn)品國際市場競爭的主要障礙,而中等職業(yè)教育恰恰是培養(yǎng)技術(shù)人才的中間力量,所培養(yǎng)的人才特別是技術(shù)人才不但可以緩解技術(shù)人才匱乏的境地,而且中等職業(yè)教育培養(yǎng)的人才大都成為了各行各業(yè)的技術(shù)骨干力量。因此,本文認(rèn)為中等職業(yè)教育的公共性在我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期也許較弱,但在我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中對技術(shù)人才的需求的大量增加,中等職業(yè)教育產(chǎn)品的公共性在逐漸的增強(qiáng)。

2 中等職業(yè)教育財(cái)政體制問題探究

隨著我國經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)快速增長,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,我國產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)正在逐步的從勞動密集型產(chǎn)業(yè)向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)過度,對技能型人才的需求越來越旺盛,對中等職業(yè)教育的改革和發(fā)展也提出了新的要求和提供了更多的發(fā)展機(jī)遇,大力發(fā)展中等職業(yè)教育成為當(dāng)務(wù)之急和重要任務(wù)。與此同時(shí),所需的教育經(jīng)費(fèi)也在不斷的增加。充足的教育資金是正常開展教育活動的物質(zhì)保障。然而,我國現(xiàn)行教育財(cái)政針對中等職業(yè)教育的投入體制存在嚴(yán)重弊端,直接影響和制約了中等職業(yè)教育的進(jìn)一步發(fā)展。

(1)中等職業(yè)教育規(guī)模的快速發(fā)展與教育投入的嚴(yán)重不足形成尖銳的矛盾?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》明確規(guī)定,在20世紀(jì)末,國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例要達(dá)到4%。中央和地方政府教育撥款的增長要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長,并使按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長,切實(shí)保證教師工資和生均公用經(jīng)費(fèi)逐年有所增長。然而,我國中等職業(yè)教育的投資主體是學(xué)校,國家基本上只是給予政策上的支持并沒有真正的給予資金上的投入,這就給中等職業(yè)教育的發(fā)展帶來較大困難,加之社會上仍然存在對中等職業(yè)教育的偏見,認(rèn)為中等職業(yè)教育是差生就讀的學(xué)校,是實(shí)在沒有學(xué)校可以就讀而不得不上的學(xué)校,這樣就會使學(xué)校的資金鏈出現(xiàn)問題。這與中等職業(yè)教育規(guī)模的快速發(fā)展形成強(qiáng)大反差。

(2)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)來源的主渠道薄弱,結(jié)構(gòu)不合理,學(xué)校和學(xué)生個(gè)人作為投資主體的拓展?jié)摿Σ淮?。教育?jīng)費(fèi)來源主渠道薄弱是導(dǎo)致我國中等職業(yè)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊缺的重要原因。中國財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國民生產(chǎn)總值的比例過低,中國高等教育經(jīng)費(fèi)的主渠道還很薄弱。盡管國家財(cái)政對教育的撥款呈上升趨勢,但對中等職業(yè)教育投資幾乎沒有。也就是說,中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)的絕大多數(shù)是由學(xué)校投入的,這不僅對中等職業(yè)學(xué)校經(jīng)費(fèi)造成巨大壓力,而且也引發(fā)了社會不公平問題,同時(shí)也說明我國的中等職業(yè)教育仍沒真正得到社會和國家的重視。學(xué)校作為投資主體潛力不大,依靠提高學(xué)費(fèi)籌措資金的潛力已經(jīng)很有限。同時(shí),社會、團(tuán)體、個(gè)人資金的應(yīng)用也不到位。

(3)教育經(jīng)費(fèi)未能單獨(dú)立項(xiàng),教育事權(quán)和財(cái)權(quán)相分離,是我國教育財(cái)政投入存在的一個(gè)主要問題。由于教育經(jīng)費(fèi)編制的主體不同,所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不同,掌握的信息也不同,由此造成教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算數(shù)量相對彈性較大,透明度較低,教育投入無法到位和挪用情況時(shí)有發(fā)生。教育事權(quán)和財(cái)權(quán)的這種錯(cuò)位現(xiàn)象,加劇了教育經(jīng)費(fèi)需求與供給的失衡。撥款體制與使用途徑相脫離、財(cái)權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)象依舊沒有得到根本的扭轉(zhuǎn)。這樣就使本來在經(jīng)費(fèi)撥發(fā)中處于弱勢地位的中等職業(yè)教育更加舉步維艱。

經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為,教育具有非常明顯的正外部性,是一種典型的公共產(chǎn)品,因此,政府應(yīng)當(dāng)自行提供教育服務(wù),對公立教育系統(tǒng)進(jìn)行財(cái)政支持,而不能完全交由私人企業(yè)來提供。然而,這種觀點(diǎn)并不全面。教育本身就是一種多樣化的服務(wù),包括很多種類型。雖然不同的教育類型都具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn),但公共性的程度是存在差異的。教育作為公共產(chǎn)品的公共性基本上是用社會收益和個(gè)人收益這兩個(gè)指標(biāo)來衡量的。

教育是一種多樣化的服務(wù),它包括多種類型,盡管不同教育類型都具有公共產(chǎn)品的特點(diǎn),但公共性的程度卻存在較大差異。因此,政府對這些具有不同公共性的教育類型的財(cái)政支持力度也應(yīng)當(dāng)有所差異?；A(chǔ)教育具有非常大的正外部性,公共性最強(qiáng),原因在于,與個(gè)人從教育中得到的收益相比,社會得到的收益更大,屬于一種外部的社會性收益。 普通高等教育作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,其公共性弱于基礎(chǔ)教育,因?yàn)閭€(gè)人從中獲得的收益較大。因此,現(xiàn)代絕大多數(shù)政府都要對高等教育進(jìn)行不同程度的補(bǔ)貼,學(xué)生個(gè)人也要承擔(dān)一定的教育成本。這就是近年來受到教育經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛關(guān)注的高等教育財(cái)政。

從過去的情況看,職業(yè)教育是準(zhǔn)公共品,具有較弱的正外部性,主要是受教育個(gè)人受益,對社會和國家也有益,政府和個(gè)人共同出資,偏重個(gè)人。職業(yè)教育特別是中等職業(yè)教育的公共性更弱于普通高等教育。世界各國教育的共同發(fā)展模式表明,職業(yè)教育不具備普通高等教育的科研功能,而更加偏重于對學(xué)生實(shí)際應(yīng)用技能和操作動手能力的培養(yǎng)和訓(xùn)練。學(xué)生從接受教育中所獲得的收益主要是個(gè)人收益,社會收益較小,社會收益和個(gè)人收益的比例低于普通高等教育。因此,中等職業(yè)教育的成本主要由學(xué)校和學(xué)生個(gè)人承擔(dān),政府對它提供的資助較少。

然而,政府正在大力發(fā)展職業(yè)教育,并對其進(jìn)行超過以往任何時(shí)候的財(cái)政支持。原因在于隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,對技術(shù)人才需求的不斷增加,加之,中等職業(yè)教育的公共性和社會效益不斷凸顯出來,其培養(yǎng)的人才特別是技術(shù)人才在促進(jìn)充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用在不斷的加大,在現(xiàn)代的社會中已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中間力量。因此,以往人們所認(rèn)識的中等職業(yè)教育只是個(gè)人收益,社會收益很小的觀點(diǎn)隨著社會的發(fā)展應(yīng)該逐步的改變。 我們應(yīng)該充分的認(rèn)識到中等職業(yè)教育產(chǎn)品的公共性,并且其公共性在逐步的增強(qiáng)。政府對其的財(cái)政支持力度應(yīng)該加大。

就目前情況看,我國的中等職業(yè)教育在促進(jìn)充分就業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中的作用是在不斷加大的,其產(chǎn)品的公共性越來越強(qiáng)。因此,需要改變過去讓中等職業(yè)教育學(xué)校和學(xué)生個(gè)人成為投資主體的財(cái)政體制,建立健全中等職業(yè)教育財(cái)政體制。

(1)從公共選擇理論的角度看中等職業(yè)教育財(cái)政體制構(gòu)建的必要性。公共選擇理論是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)分析方法來研究政府決策的方式和過程的理論,利用利益最大化原則來解釋公共選擇過程中個(gè)行為主體的行為動機(jī)。它證明了市場的缺陷,同時(shí)以市場經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的局限及“政府失敗”來分析政府行為。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期,政府對中等職業(yè)教育的重視不夠,忽視了其存在的價(jià)值,隨著我過經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,中等職業(yè)教育所培養(yǎng)的人才不但能夠適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化對技術(shù)人才的要求,而且起到了促進(jìn)的作用。從公共選擇理論的角度看,這是政府在教育方面決策的薄弱環(huán)節(jié)。因此,需要建立健全中等職業(yè)教育財(cái)政體制,保障中等職業(yè)教育的發(fā)展,從而進(jìn)一步滿足我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對技術(shù)人才的需求。同時(shí)也將滿足我國貧困地區(qū)人們對教育的需求,推廣技術(shù)型高素質(zhì)人才培養(yǎng)模式,提升廣大農(nóng)村人口人力資源發(fā)展水平將有助于縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育機(jī)會的均等化。

(2)從公共產(chǎn)品理論的角度看中等教育財(cái)政體制構(gòu)建的必要性。公共產(chǎn)品是相對于私人產(chǎn)品而言的,它具有效用不可分割性,是指社會共同消費(fèi),共同受益;消費(fèi)的非競爭性,通俗的講,某個(gè)人或某個(gè)群體對公共產(chǎn)品的享用不會妨礙或減少其他人或群體對這種產(chǎn)品同時(shí)享用,即新增加的消費(fèi)人數(shù)所帶來的邊際成本為零;受益的非排他性,某個(gè)人或某個(gè)群體在享用公共物品時(shí),無法將另一些人或群體排在公共產(chǎn)品的收益范圍之外。同時(shí)滿足以上三個(gè)條件的產(chǎn)品是嚴(yán)格意義上的公共產(chǎn)品,值得注意的是公共產(chǎn)品并不一定是對社會有益的。

任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他們的家庭,從這個(gè)角度來考慮,教育的收益是可分割的,教育除了具有可分割的私人利益之外,還具有重要的社會利益,而中等職業(yè)教育作為教育的一種類型,具有公共產(chǎn)品的(下轉(zhuǎn)第166頁)(上接第159頁)特點(diǎn),只是中等職業(yè)教育的公共性的程度與普通高等教育、高職教育存在差異而已。因此,中等職業(yè)教育不能完全由私人市場來投資,政府的籌資或經(jīng)營時(shí)必要的。

(3)建立健全中等職業(yè)教育財(cái)政體制的可行性。首先,人們對中等職業(yè)教育的認(rèn)識經(jīng)歷了一個(gè)過程,中等職業(yè)教育也由過去人們的不認(rèn)可到接受,在當(dāng)前的社會中可以說是受到人們歡迎的一種教育類型。在這種情形下,增加對中等職業(yè)教育的投資是可行的,市場是廣大的。其次,改革開放30年來,大、中、小型企業(yè)不斷地發(fā)展起來,成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一支生力軍,這些大、中、小型企業(yè)消化現(xiàn)代技術(shù)人才的能力在不斷的增強(qiáng),甚至出現(xiàn)了技術(shù)人才供不應(yīng)求的現(xiàn)象。再次,在我國的社會經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)步、快速、高效的發(fā)展中,我國的經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)居世界前列,我們國家也有這種經(jīng)濟(jì)實(shí)力對中等職業(yè)教育增加投資,進(jìn)一步促進(jìn)滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展對現(xiàn)代技術(shù)人才的需求。第四,中等職業(yè)教育學(xué)校在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了資金短缺的現(xiàn)象,從根本上來講,這類學(xué)校也愿意國家給予資金上的支持,幫助其發(fā)展。

改革開放30年來,當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,勞動力市場逐步健全,對技術(shù)工人的需求大幅增加,我國的中等職業(yè)教育在國家的資金、政策等方面的支持下的得到了較大的發(fā)展。在此種現(xiàn)實(shí)背景下,中等職業(yè)教育是一種非常重要的教育類型,中等職業(yè)教育的重要性正在日益凸顯。然而,當(dāng)前我國中等職業(yè)教育發(fā)展中存在諸多問題,其核心是沒有一個(gè)健全的中等職業(yè)教育財(cái)政體制。因此我國需要建立健全我國的中等職業(yè)教育財(cái)政體制。

(1)加強(qiáng)立法,合理劃分中央財(cái)政和地方財(cái)政的事權(quán)、財(cái)權(quán)。國家沒有明確指出對中等職業(yè)教育應(yīng)當(dāng)扶持哪些領(lǐng)域,法律沒有明確規(guī)定。因此,要在立法中明確中央財(cái)政對中等職業(yè)教育的宏觀協(xié)調(diào)功能,平衡差異保障公平,同時(shí)進(jìn)一步調(diào)整地方中等職業(yè)教育的管理體制與財(cái)政撥款體制。

(2)改進(jìn)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款方式。在處理政府與學(xué)校的關(guān)系上,要主動使用撥款這一新的、符合市場經(jīng)濟(jì)的管理方法。通過撥款方向、撥款模式、撥款數(shù)量等來指導(dǎo)中等職業(yè)教育的發(fā)展。依據(jù)效率、公平和公開的基本原則,并結(jié)合世界教育撥款模式的發(fā)展趨向和有益經(jīng)驗(yàn),使有限的資源發(fā)揮出更好的效益。另外,還可以使中等職業(yè)學(xué)校服務(wù)于政府和社會的專門需要,充分發(fā)揮學(xué)校的社會功能。

(3)建立健全教育財(cái)政預(yù)算管理制度。在未來的預(yù)算改革中,應(yīng)對教育預(yù)算的支出分類進(jìn)行細(xì)化,使之與教育各類活動的性質(zhì)和功能相一致,并且和教育服務(wù)提供機(jī)制的改革相一致。只有這樣才能確保政府對教育的足夠投入,克服教育發(fā)展與政府撥款相脫節(jié)的狀況,提高教育投資的使用效益;根據(jù)教育發(fā)展的輕重緩急和自身規(guī)律來核撥經(jīng)費(fèi),兼顧公平與重點(diǎn),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。

(4)在國家財(cái)力有限的條件下,應(yīng)積極發(fā)展吸納民間資金。加大與企業(yè)的聯(lián)合力度, 提高對企業(yè)的服務(wù)意識和能力。發(fā)揮自身在中、低端技術(shù)領(lǐng)域的優(yōu)勢。抓住時(shí)機(jī),多形式、多渠道吸收社會各界的捐贈。

總之,依靠國家各級政府、企業(yè)和學(xué)校的全方位的努力,方能提高我國中等職業(yè)教育的辦學(xué)水平。